對國內(nèi)現(xiàn)行控規(guī)容積率科學(xué)性的探討

黃婷婷

1 研究背景

我國是在20世紀(jì)80年代后才逐漸采用“容積率”這一概念,容積率可以說也是市場經(jīng)濟(jì)和政治制度作用下催生的產(chǎn)物。隨著幾十年的發(fā)展,容積率作為控制性詳細(xì)規(guī)劃中既具有可操作性又被普遍認(rèn)知的核心指標(biāo),受到了前所未有的重視,但是也應(yīng)該看到,我國目前控規(guī)中的容積率在科學(xué)性上的問題同樣值得探討。

1.1 新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后的控制性詳細(xì)規(guī)劃

從2008年1月1日起,新的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實(shí)施,其中一個(gè)很大的改動就是將控制性詳細(xì)規(guī)劃作為具有法律效力的規(guī)劃重新定位,第十九條規(guī)定組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃,城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門必須根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求,經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后,報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。自此,控制性詳細(xì)規(guī)劃提到了一個(gè)新的高度。

1.2 容積率的實(shí)用性

由于“容積率”這個(gè)指標(biāo)涵義明確,能夠集中而直觀地表述地塊的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度,我國的土地管理、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)等部門和機(jī)構(gòu)都廣泛采用“容積率”這個(gè)指標(biāo),以致這兩年“容積率”這個(gè)名詞不但在專業(yè)科技人員中,而且也在廣大群眾中流傳和使用。居民對容積率認(rèn)知情況見圖1。

1.3 容積率的重要性

容積率在一定程度上反映了地塊的開發(fā)強(qiáng)度和土地的利用效率,在合理的空間環(huán)境條件下,容積率愈大,表示地塊建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度愈高,土地利用率也愈高;反之,容積率愈小,地塊建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度愈低,土地利用率也愈低。

土地是國家不可再生的重要資源。城市土地則是被投入了物化勞動(基礎(chǔ)設(shè)施)的資源,具有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[1]。合理使用城市土地有很大的經(jīng)濟(jì)意義,同時(shí)還有重要的社會意義和環(huán)境意義。

2 國內(nèi)現(xiàn)行控規(guī)容積率在科學(xué)性上的缺陷

2.1 容積率確定方法的科學(xué)性

各類專家和學(xué)者都對容積率進(jìn)行過深刻的探討,有自己的不同見解,提出了規(guī)劃容積率、管理容積率、標(biāo)準(zhǔn)容積率、高限容積率、分區(qū)容積率、控制容積率、項(xiàng)目容積率、平均容積率、最佳容積率、經(jīng)濟(jì)容積率、合理容積率、環(huán)境容積率等,每一種容積率都有獨(dú)特的考量標(biāo)準(zhǔn)和測算方式,卻很難明確哪一種是在規(guī)劃中該使用或是能夠作為根本依據(jù)的。

2.2 容積率使用的科學(xué)性

容積率在使用過程中存在著很大的問題,特別是在市場經(jīng)濟(jì)下。由于容積率是一項(xiàng)看來簡單而實(shí)際上“隱含”著復(fù)雜相關(guān)因素的數(shù)值,很多研究都表明城市地價(jià)與容積率有著相互影響的聯(lián)系,容積率越高,土地的利用價(jià)值也越高,拍賣的地價(jià)也越高;而地價(jià)的上漲也會迫使開發(fā)商不斷加建建筑追求利益,容積率被迫上升。容積率在某種意義上可以說是政府和開發(fā)商相互追求利益的爭端,使用的不科學(xué)性常導(dǎo)致操作的混亂,從而造成決策失誤,甚至帶來經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益上的重大損失。

2.3 容積率修改的科學(xué)性

容積率在修改的過程上科學(xué)性也是值得思考的。容積率雖然是指導(dǎo)性文件,但它的調(diào)整通常是和法定性文件里的各種控制密不可分的,新城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺后,要修改控規(guī)的指標(biāo),必須通過層層審批。但容積率在使用中會遇到非常復(fù)雜的執(zhí)行和調(diào)整情況,而現(xiàn)行規(guī)劃法的單一和復(fù)雜的調(diào)整程序與此相矛盾。

3 國外相關(guān)案例研究

3.1 美國——曠地率和容積率獎(jiǎng)勵(lì)

美國區(qū)劃自1916年開始出現(xiàn),是全球率先實(shí)施區(qū)劃的國家之一,并于1926年正式通過立法成為法律。

美國在區(qū)劃法中影響力最強(qiáng)的控制指標(biāo)有兩個(gè):容積率(FAR)和曠地率(OSR)。這是對土地使用強(qiáng)度和建筑體量控制的兩個(gè)主要指標(biāo),在紐約中心區(qū),容積率可以允許有所增加,即所謂“獎(jiǎng)勵(lì)性區(qū)劃規(guī)定”,條件是開發(fā)商要為公眾提供公共空間和設(shè)施。曠地率反映的是用地范圍內(nèi)開發(fā)空間占總建筑面積的百分比。這兩個(gè)指標(biāo)與建筑密度指標(biāo)一起對城市土地使用實(shí)施有效的控制。

在美國區(qū)劃中,容積率不是由規(guī)劃師計(jì)算得出的,而是由區(qū)劃法規(guī)規(guī)定好了的,所有指標(biāo)與用地分類一一對應(yīng)。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目刂浦笜?biāo)體系極大地減少了區(qū)劃執(zhí)行過程中的隨意性[2]。

3.2 新加坡——綠色容積率

新加坡提出了一個(gè)具有新時(shí)代特色的建設(shè)規(guī)劃指標(biāo):綠色容積率(Green Plot Ratio)——單位地塊上綠化的平均葉面積指數(shù)。這是借鑒建筑容積率的邏輯而提出綠化定額的指標(biāo),并已經(jīng)應(yīng)用到了具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)中,對新加坡建設(shè)“花園城市”起到了作用。

綠色容積率(GPR)是以生物參數(shù)——葉面積指數(shù)(LAI)作為基礎(chǔ),它被定義為每單位地塊面積上的單面葉面積總和。GPR可以對綠化進(jìn)行更精確的調(diào)控,而不必將相應(yīng)比例的地塊從建筑開發(fā)中排除。它為設(shè)計(jì)者提供了靈活性,但同時(shí)又保證了設(shè)計(jì)中的綠化定額[3]。

3.3 法國——地方行政管理體系

從國家政府向地方集體轉(zhuǎn)移的“地方分權(quán)”則代表了近年來法國規(guī)劃管理政策變化的基本特點(diǎn)。也就是說在決定規(guī)劃管理時(shí),主要依靠的是地方自主管理。容積率的地位有所下降,“用地區(qū)劃”原理被徹底拋棄,“方案”的概念取而代之,不再進(jìn)行土地細(xì)分,之前的《土地利用規(guī)劃》中,容積率是選擇性指標(biāo)?，F(xiàn)在,地方城市規(guī)劃也不再編制容積率等抽象的指標(biāo),而是根據(jù)綜合規(guī)劃方案確定用地性質(zhì)和具體的建筑控制要求[4]。

4 關(guān)于增強(qiáng)我國控規(guī)中容積率科學(xué)性的建議

4.1 以法律形式確定容積率的類型和制定標(biāo)準(zhǔn)

容積率作為具有法律效力的指標(biāo)應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),盡管由于地方區(qū)域的不同會有差異,但是調(diào)整也必須在法定系數(shù)的范圍內(nèi)。要吸收一定數(shù)量的專家及公眾參與決策,改變過去既編制規(guī)劃又組織實(shí)施規(guī)劃和調(diào)整規(guī)劃的管理機(jī)制,對規(guī)劃決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行合理調(diào)配。

4.2 完善規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),可采取“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”“額外收費(fèi)”“開發(fā)協(xié)議”等經(jīng)濟(jì)手段,對其進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,通過對各申請單位誘之以利,引導(dǎo)其自覺地改變控規(guī)指標(biāo)調(diào)整行為。同時(shí),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段可以對控規(guī)指標(biāo)調(diào)整所增加的那部分土地開發(fā)收益進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑。在動態(tài)中求平衡的做法使容積率的修改和變動更具科學(xué)性。

4.3 容積率調(diào)整的地方裁量權(quán)

在一定程度上要賦予地方政府在容積率調(diào)整上的自由裁量權(quán),使他們有能力根據(jù)自身?xiàng)l件的不同,通過研究城市用地開發(fā)強(qiáng)度的分區(qū)控制策略,在一定區(qū)域內(nèi)選擇其所需控制內(nèi)容或自行平衡。

4.4 用新指標(biāo)取代現(xiàn)有容積率

在低碳的大背景下,可以制定一種新的控制指標(biāo)。參考新加坡的“綠色容積率”,在降低碳消耗和減少碳排放上下功夫,提出“低碳容積率”,從全新的角度制定更符合當(dāng)今城市發(fā)展的新控制指標(biāo)。

4.5 多指標(biāo)體系協(xié)同作用

對容積率期望太高的主要原因還在于對城市空間資源分配與控制的量化手段主要是容積率,其他指標(biāo)相對薄弱,雖然在控規(guī)的指導(dǎo)性文件中還有建筑高度、建筑密度、綠地率等同時(shí)存在,但在操作過程中往往沒有起到制約的作用,如果它們在控規(guī)中的重要程度和容積率等同,抑或者將容積率的地位降至與其他指標(biāo)平級,那么整個(gè)體系就會更加協(xié)調(diào)。美國的容積率和曠地率就是這樣相互作用來控制城市建設(shè)的。

5 結(jié)語

在多元化的社會背景下,容積率的地位是否還依舊那么重要,如果需要確定容積率,一個(gè)統(tǒng)一的確定和調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)會避免多種爭端,能否用新的指標(biāo)來代替容積率,多種指標(biāo)協(xié)調(diào)控制的手法可能更合理,地方自主的管理政策也更具科學(xué)性。

[1] 王學(xué)慶.有效地提高居住用地利用率[J].硅谷,2008(20):85.

[2] 李 軍,葉衛(wèi)庭.北美國家與中國在城市規(guī)劃管理中的城市設(shè)計(jì)控制對比研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(工學(xué)版),2004(2):8.

[3] [新加坡]王文禮.綠色容積率:建筑和城市規(guī)劃的一種生態(tài)量度[J].楊 星,譯.中國園林,2006,22(9):82-87.

[4] 卓 健,劉玉民.法國城市規(guī)劃的地方分權(quán)[J].國外城市規(guī)劃,2004,19(81):7-15.

[5] 曾 剛,張海暢,沈 超.中小城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)策略初探[J].山西建筑,2008,34(29):69-70.