■ 全國政協(xié)委員、九三學(xué)社吉林省委主委 支建華
改革開放以來,實(shí)行區(qū)域傾斜的空間政策,造就了帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)整體增長的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和增長極,促進(jìn)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的高速增長,增強(qiáng)了國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇是與時(shí)俱進(jìn)的,在我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段時(shí)間高速增長,經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)的當(dāng)下,要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性,就必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在兼顧效益、公平和生態(tài)的前提下,我國空間政策由區(qū)域傾斜到產(chǎn)業(yè)傾斜成為必然取向。
我國建國以來的空間政策內(nèi)容始終在布局原則和布局重心等方面重復(fù),一直沒有處理好區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)問題。我國區(qū)域傾斜的空間政策的局限與問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
區(qū)域傾斜的空間政策造成區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,區(qū)際收入的差距擴(kuò)大。這種差距的長期積累會(huì)引起社會(huì)矛盾,危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),處于工業(yè)化中后期階段,工業(yè)基礎(chǔ)好,空間政策繼續(xù)向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜,經(jīng)濟(jì)上可取得最大的效益,但會(huì)加大原就較為突出的地區(qū)差距,凸顯公平發(fā)展的問題。我國內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后,處于工業(yè)化初中期階段,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,空間政策向內(nèi)陸地區(qū)傾斜,可以較好解決社會(huì)公平問題,但卻以犧牲效益為代價(jià),會(huì)拖整體國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。這種效率公平時(shí)空錯(cuò)位,使空間政策面臨兩難選擇。
我國不同時(shí)期的空間政策就政策指向的特定區(qū)域而言,無論區(qū)域內(nèi)部差異如何,條件怎樣,都會(huì)同等地享受到區(qū)域政策優(yōu)惠。這實(shí)際上是一種政策大鍋飯,是宏觀傾斜政策下的區(qū)域平均主義。而對未獲傾斜的地區(qū)來說,在不同的政策條件下與享受傾斜地區(qū)的產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行不平等的競爭,無論是對企業(yè)還是對該產(chǎn)業(yè)都是一種損害。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的根本方向是完善、補(bǔ)充和引導(dǎo)市場,而不是取代市場。但是,復(fù)雜多樣的區(qū)域政策割裂全國統(tǒng)一大市場,扭曲市場機(jī)制的調(diào)節(jié)機(jī)能,長期實(shí)施區(qū)域傾斜政策,無疑是對市場調(diào)控機(jī)制的損害。
產(chǎn)業(yè)傾斜可實(shí)現(xiàn)效率、公平和環(huán)境三個(gè)目標(biāo)的統(tǒng)一,是空間政策發(fā)展的高級(jí)階段和必然趨勢。
產(chǎn)業(yè)傾斜,首先尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場的選擇,注重產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)和地區(qū)要素稟賦條件,強(qiáng)調(diào)按照最大效率原則配置和利用各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。其次,它強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,從產(chǎn)業(yè)著手,不針對具體區(qū)域傾斜,區(qū)域發(fā)展相對公平化,確保區(qū)域和諧。第三,產(chǎn)業(yè)傾斜也是推動(dòng)區(qū)域間相互依賴、互相補(bǔ)充,開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作的內(nèi)在動(dòng)力。
產(chǎn)業(yè)傾斜政策以市場化手段和政府的宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合,以隱性的柔性的空間調(diào)控,實(shí)現(xiàn)空間差異化發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)傾斜政策隱含著區(qū)域傾斜政策,在保證實(shí)現(xiàn)區(qū)域傾斜政策目標(biāo)的同時(shí),又避免了區(qū)域傾斜政策負(fù)面效應(yīng),使損害最小化、整體效益最大化。促進(jìn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)化發(fā)展和區(qū)際優(yōu)化發(fā)展的融合。
產(chǎn)業(yè)傾斜的隱性空間特征有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)的地區(qū)結(jié)構(gòu),形成與地區(qū)資源優(yōu)勢等相一致的產(chǎn)業(yè)空間格局。產(chǎn)業(yè)傾斜政策運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策的引導(dǎo),運(yùn)用能源、資源產(chǎn)品的價(jià)格杠桿作用,發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用,形成較有效的激勵(lì)制度,使產(chǎn)業(yè)政策在空間上得到落實(shí),形成產(chǎn)業(yè)政策和空間政策有機(jī)結(jié)合。
產(chǎn)業(yè)傾斜的政策引導(dǎo)特征有助于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展,鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新,淘汰落后。實(shí)施產(chǎn)業(yè)傾斜政策,可推進(jìn)走新型工業(yè)化道路,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
區(qū)域傾斜的空間政策,體現(xiàn)不出對粗放的增長方式的制約。產(chǎn)業(yè)傾斜通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策,有助于淘汰能耗高、污染重的產(chǎn)業(yè);通過實(shí)施特定地域產(chǎn)業(yè)名錄限制,可保護(hù)特定地域的生態(tài)環(huán)境。因此,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)傾斜的空間政策,可形成與我國經(jīng)濟(jì)增長階段相適應(yīng)的資源節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系,對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境,建立和諧的人與環(huán)境關(guān)系有重要的意義。
當(dāng)前我國正處在社會(huì)矛盾和人與自然環(huán)境矛盾的凸顯期,追求公平和改善環(huán)境成為區(qū)域發(fā)展的重要訴求。我國區(qū)域發(fā)展的不平衡和生態(tài)環(huán)境問題十分嚴(yán)峻。因此應(yīng)及時(shí)調(diào)整區(qū)域傾斜的空間政策,轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)傾斜,以實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
第一,對已有的區(qū)域傾斜政策進(jìn)行梳理和調(diào)整
作為國家層面的區(qū)域空間戰(zhàn)略即將進(jìn)入新的一輪深化和調(diào)整時(shí)期,尤其是西部大開發(fā)和東北振興戰(zhàn)略的“十二五”規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入制定階段,減輕行政措施對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的干預(yù)和阻礙,促進(jìn)區(qū)域開放,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間關(guān)系的協(xié)調(diào),是一個(gè)迫切任務(wù)。在此過程中,需對已有的區(qū)域傾斜政策進(jìn)行梳理和調(diào)整,保留必要的,調(diào)整不適當(dāng)?shù)?,取消過時(shí)的。一些在實(shí)踐中有推廣意義的政策,可轉(zhuǎn)為面向全國的普適性政策。
第二,將區(qū)域傾斜的重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域
區(qū)域傾斜政策在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用,在今后的發(fā)展中仍將繼續(xù)發(fā)揮作用。但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)盡量發(fā)揮市場的作用,發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用,在市場失靈的民生、生態(tài)環(huán)境、公共物品等方面還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域傾斜政策的作用。
第三,嚴(yán)格控制批準(zhǔn)各類新的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”
我國實(shí)施的大的區(qū)域傾斜政策先后有“沿海開放”、“西部開發(fā)”、“東北振興”和“中部崛起”等區(qū)域性政策,幾乎覆蓋全國。都是重點(diǎn),也就等于沒有了重點(diǎn),導(dǎo)致其政策效應(yīng)遞減,這是為了平衡區(qū)域利益的結(jié)果。任其下去,每個(gè)省區(qū)都建立一個(gè)或幾個(gè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”,無疑會(huì)導(dǎo)致政策尋租的滋生和整體的效應(yīng)下降,造成新的發(fā)展機(jī)遇不公平。因此,必須嚴(yán)格限批各類經(jīng)濟(jì)區(qū)。
第一,明確實(shí)施產(chǎn)業(yè)傾斜戰(zhàn)略
調(diào)整區(qū)域傾斜為主導(dǎo)的國家宏觀戰(zhàn)略是我國目前發(fā)展階段的必然選擇。明確實(shí)施產(chǎn)業(yè)傾斜戰(zhàn)略,實(shí)行政策調(diào)控與市場調(diào)控相結(jié)合,對幼稚產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè),戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)施傾斜政策,是與國家發(fā)展階段相適應(yīng)的發(fā)展方式的改變,是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)力,是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。
第二,建立產(chǎn)業(yè)傾斜的體制機(jī)制
實(shí)現(xiàn)由區(qū)域傾斜向產(chǎn)業(yè)傾斜的轉(zhuǎn)變,是一種體制機(jī)制的創(chuàng)新,需要建立一套與之相適應(yīng)的政策法規(guī)。要先行研究產(chǎn)業(yè)傾斜的理論與方法,總結(jié)國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)傾斜的經(jīng)驗(yàn)與模式,研究產(chǎn)業(yè)傾斜的政策體系,包括與之配套的財(cái)政貨幣政策、人力政策、立法政策以及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局政策。
第三,制定產(chǎn)業(yè)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃
以往在區(qū)域傾斜主導(dǎo)的體制下,產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定對區(qū)域上的落實(shí)研究不夠。在實(shí)施產(chǎn)業(yè)傾斜為主導(dǎo)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的同時(shí),產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃不僅是產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展問題,還與區(qū)域的發(fā)展密切關(guān)聯(lián),所以,應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定與落實(shí)。