蒙洼蓄洪區(qū)洪水災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐與思考

宋麗華

（阜南縣水利局勘測(cè)設(shè)計(jì)院 236300）

1 基本情況

1.1 蒙洼蓄洪區(qū)基本情況

蒙洼蓄洪區(qū)位于阜南縣東南部，地處淮河干流洪河口至南照集間，南臨淮河，北靠蒙河分洪道，汛期四面環(huán)水，東西長(zhǎng)約40km，南北寬2～10km，蓄洪區(qū)現(xiàn)有面積180.4km2，設(shè)計(jì)蓄洪水位27.80m，相應(yīng)庫(kù)容7.5億m3。蓄洪區(qū)內(nèi)主要涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)國(guó)營(yíng)阜蒙農(nóng)場(chǎng)，人口15.8萬(wàn)。2007年，蒙洼區(qū)內(nèi)糧食總產(chǎn)量74.4萬(wàn)t，國(guó)民生產(chǎn)總值52.4億元，農(nóng)民人均年收入1992元。

1.2 蒙洼蓄洪區(qū)運(yùn)用情況

蒙洼蓄洪區(qū)系淮河中上游第一座蓄洪庫(kù)，是淮河防洪工程體系的重要組成部分，由于其所處的特殊地理位置，在淮河流域防洪調(diào)度中，運(yùn)用幾率最多，幾乎是有洪首蓄，蓄洪必用。自1953年建庫(kù)以來(lái)，累計(jì)已有12年15次蓄洪，平均每4年1次（其中1982年、1991年和2003年3個(gè)年份，都是在1個(gè)月內(nèi)2次蓄洪啟用），蓄洪總量75億m3，為削減淮河洪峰，確保兩淮能源基地、津浦鐵路、淮北大堤及沿淮大中城市的防洪安全起到了非常重要作用。

蒙洼蓄洪區(qū)建庫(kù)以來(lái)，因蓄洪而造成直接經(jīng)濟(jì)損失約35億元。其間接損失十分慘重，每次蓄洪過(guò)后，區(qū)內(nèi)工廠停工、企業(yè)停產(chǎn)、公共設(shè)施被破壞，部分土地被水沖沙壓，農(nóng)作物無(wú)法按季下種，群眾生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)多年難以恢復(fù)，群眾人均年純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全縣平均水平。

隨著改革開(kāi)放不斷深入、國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平逐步得到改善，社會(huì)積累和固定資產(chǎn)逐年增加，今后蒙洼蓄洪減災(zāi)效益將成倍提高，蒙洼地區(qū)因蓄洪而造成經(jīng)濟(jì)損失也將會(huì)越來(lái)越重。

2 蒙洼蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償情況

2.1 蒙洼蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償工作情況

實(shí)施蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策，徹底改變了過(guò)去幾十年來(lái)蓄洪運(yùn)用以救濟(jì)為主的救災(zāi)方式，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)蓄滯洪區(qū)人民所做犧牲和貢獻(xiàn)的肯定，是落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”重要思想的具體措施。

2003年蒙洼蓄洪區(qū)運(yùn)用后，區(qū)內(nèi)群眾第一次得到了7933萬(wàn)元的補(bǔ)償，為恢復(fù)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)生活提供了保障，群眾對(duì)蓄洪運(yùn)用的認(rèn)識(shí)有了很大轉(zhuǎn)變，變抵觸為理解，為蒙洼蓄洪區(qū)及時(shí)、有效、安全運(yùn)用創(chuàng)造了良好條件。

2007年8月15日蒙洼蓄洪區(qū)運(yùn)用后，阜南縣全面啟動(dòng)蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償工作。9月16日，完成符合蓄洪補(bǔ)償政策的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)42個(gè)村646個(gè)村民組計(jì)3.2萬(wàn)余戶居民的財(cái)產(chǎn)損失核查登記和資料的匯總上報(bào)工作。上級(jí)核準(zhǔn)批復(fù)補(bǔ)償資金8838.5萬(wàn)元。從12月初開(kāi)始，陸續(xù)將補(bǔ)償金發(fā)放到蓄洪區(qū)群眾手中，到12月底，蒙洼蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償金發(fā)放工作全部結(jié)束，達(dá)到了群眾滿意和社會(huì)穩(wěn)定的效果。

在工作中，阜南縣認(rèn)真以“三個(gè)法令”為指導(dǎo)，堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”的原則，把握“四個(gè)關(guān)鍵”，嚴(yán)把登記關(guān)、核查關(guān)、核算關(guān)和資金發(fā)放關(guān)；抓住“五個(gè)環(huán)節(jié)”，一抓嚴(yán)格執(zhí)法、制定相關(guān)方案，二抓嚴(yán)格核查、按照規(guī)程操作，三抓嚴(yán)格核算、搞好張榜公示，四抓熱點(diǎn)難點(diǎn)、化解矛盾糾紛，五抓實(shí)事求是、接受社會(huì)監(jiān)督；做好“六項(xiàng)工作”，一是建立組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，二是廣泛宣傳法規(guī)政策、做好引導(dǎo)工作，三是多部門配合、集中精力會(huì)戰(zhàn)，四是嚴(yán)格發(fā)放程序、加強(qiáng)資金管理，五是嚴(yán)格執(zhí)行政策、加大監(jiān)督力度、抓好案件查處，六是嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲、確保穩(wěn)定；做到“九個(gè)公開(kāi)”，即公開(kāi)登記組織、公開(kāi)參與人員、公開(kāi)登記方式、公開(kāi)登記結(jié)果、公開(kāi)到戶核損結(jié)果、公開(kāi)到戶核查補(bǔ)償金數(shù)額、公開(kāi)舉報(bào)電話、公開(kāi)征求意見(jiàn)、公開(kāi)進(jìn)行補(bǔ)償金發(fā)放。

2.2 蓄洪補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

目前，阜南縣蓄洪補(bǔ)償工作尚無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，只有在啟動(dòng)蒙洼蓄洪時(shí)，才成立領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組由縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，縣直有關(guān)單位負(fù)責(zé)人及涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室人員從財(cái)政、水務(wù)等部門抽調(diào)。2007年，縣蓄洪補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室增設(shè)了農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林、專業(yè)養(yǎng)殖及家庭財(cái)產(chǎn)核查和審計(jì)、資金管理、政策咨詢、紀(jì)檢督查、秘書(shū)資料、宣傳等10個(gè)職能組。同時(shí)，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

蓄洪補(bǔ)償工作辦公經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有三個(gè)方面：一是省財(cái)政資金補(bǔ)助；二是縣級(jí)財(cái)政資金安排，三是縣、鄉(xiāng)或部門分級(jí)負(fù)擔(dān)。其中，縣級(jí)財(cái)政資金為主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

2.3 蓄洪補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳈C(jī)制

2.3.1 蓄洪補(bǔ)償?shù)恼咭罁?jù)

蒙洼蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作主要依據(jù)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》（國(guó)務(wù)院第286號(hào)令）、《國(guó)家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》（財(cái)政部第37號(hào)令）和《安徽省〈蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》（安徽省政府第37號(hào)令）。

2.3.2 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2003年損失定值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：縣政府組織物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等有關(guān)單位根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算后上報(bào)省、市政府批準(zhǔn)實(shí)施，其中農(nóng)作物分品種按蓄洪前三年同期正常年份平均產(chǎn)值的70%定值。專業(yè)養(yǎng)殖分品種類別，依照專業(yè)養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)，按蓄洪前三年相同生長(zhǎng)期平均產(chǎn)值的50%定值，但總價(jià)在2000元以下的按100%補(bǔ)償，2000～4000元的按2000元標(biāo)準(zhǔn)。

2007年蓄洪補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省政府統(tǒng)一確定，定值的標(biāo)準(zhǔn)基本上同2003年，但農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林、水產(chǎn)養(yǎng)殖不再分類定值，而是按畝均定值的方法確定，此方法既減少了工作量，避免了偏差，也得到了大多數(shù)農(nóng)民的支持。

2.3.3 補(bǔ)償工作的操作流程

2007年蒙洼蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償工作主要分為5個(gè)階段。

a.準(zhǔn)備階段。主要工作內(nèi)容為建立機(jī)構(gòu)、宣傳發(fā)動(dòng)、制定方案、組織培訓(xùn)、印制表格等。

b.損失核查、公示階段。首先對(duì)因蓄洪損失的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林、專業(yè)養(yǎng)殖及農(nóng)機(jī)、役畜進(jìn)行財(cái)產(chǎn)損失核查統(tǒng)計(jì)，并由村委會(huì)在村民組進(jìn)行第一榜公示；同時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣成立的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林、專業(yè)養(yǎng)殖、家庭財(cái)產(chǎn)核查組同步進(jìn)行核查。一榜公示無(wú)異議和核查無(wú)差錯(cuò)后，對(duì)損失補(bǔ)償價(jià)值進(jìn)行測(cè)算，以村民組為單位進(jìn)行二榜公示。同時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣專業(yè)核查組進(jìn)行再次核查。

c.匯總申報(bào)階段。由縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)統(tǒng)計(jì)申報(bào)。

d.資金發(fā)放階段。主要內(nèi)容有制定方案、第三榜公示、填報(bào)發(fā)放清冊(cè)、審批撥付、“一卡通”方式發(fā)放。

e.總結(jié)階段。

2.4 蒙洼蓄洪區(qū)蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償資金應(yīng)用情況

蒙洼蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償資金全部由中央財(cái)政及省級(jí)財(cái)政支付。

2007年，蒙洼蓄洪區(qū)符合登記條件的居民財(cái)產(chǎn)損失為1.27億元，實(shí)際到位補(bǔ)償資金0.88億元,占符合登記條件居民財(cái)產(chǎn)損失的69.55%，補(bǔ)償資金實(shí)際發(fā)放率100%。這些資金為蓄洪區(qū)群眾發(fā)展生產(chǎn)、重建家園、提升居民抗災(zāi)減災(zāi)能力起到了有力的保障作用。

3 蓄滯洪區(qū)救助補(bǔ)償啟示與建議

3.1 加大蓄滯洪區(qū)運(yùn)用救助資金投入

目前，蓄滯洪區(qū)蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償僅限于庫(kù)內(nèi)居民家庭財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償，范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低，與蓄洪實(shí)際損失差距甚遠(yuǎn)，致使每次蓄洪后遺留問(wèn)題較多，如工廠停業(yè)、企業(yè)倒閉，無(wú)力恢復(fù)；道路、農(nóng)田水利工程等基礎(chǔ)損壞嚴(yán)重，得不到及時(shí)恢復(fù)；蓄滯洪區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展緩慢。因此，建議加大蓄滯洪區(qū)運(yùn)用救助資金投入，可以通過(guò)從既得利益區(qū)獲得利益補(bǔ)償?shù)姆绞?，擴(kuò)大蓄滯洪區(qū)蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 建立健全洪水保險(xiǎn)機(jī)制

1991年淮河大水后，蒙洼蓄洪區(qū)曾嘗試蓄洪保險(xiǎn)政策，由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司安徽省分公司承保，省防洪基金會(huì)承擔(dān)保費(fèi)的80%，每年每畝繳納保費(fèi)12元，農(nóng)民承擔(dān)保費(fèi)20%，每年每畝繳納保費(fèi)3元，保額每畝57元。合同簽訂1次，5年有效，從每年的6月23日零時(shí)起至9月30日24時(shí)止，中途不辦理退保、批改手續(xù)，理賠范圍為蒙洼蓄洪區(qū)秋季作物因蓄洪造成的農(nóng)作物損失。

蒙洼蓄洪保險(xiǎn)從1992年開(kāi)始實(shí)施，由于以下三種原因，2001年中止。

a.1992～2001年投保期間，蒙洼沒(méi)有蓄洪，群眾投保9年未有收益，積極性不高。

b.保險(xiǎn)時(shí)段不盡合理。在蒙洼2003年以前的10年12次蓄洪中，6月23日前蓄洪，占總蓄洪次數(shù)的1/4，且為午季作物，受理賠的機(jī)遇相應(yīng)會(huì)大大減小。

c.畝均57元保額的標(biāo)準(zhǔn)偏低，也是群眾不愿繼續(xù)投保的原因之一。

實(shí)施蓄滯洪區(qū)蓄洪保險(xiǎn)，不僅可以化解風(fēng)險(xiǎn)，而且可以在一定程度上減輕政府壓力，是減災(zāi)救助工作的一條有效途徑。建議進(jìn)一步加大調(diào)研力度，按照個(gè)人自愿、國(guó)家扶持的原則，探索建立健全蓄滯洪區(qū)洪水保險(xiǎn)機(jī)制，最大限度減輕蓄洪損失，增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)能力。

3.3 成立蓄洪補(bǔ)償工作專門機(jī)構(gòu)

國(guó)家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法的施行，標(biāo)志著國(guó)家蓄滯區(qū)運(yùn)用政策由救濟(jì)式蓄洪轉(zhuǎn)變到補(bǔ)償式蓄洪。由于蓄洪補(bǔ)償工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大，且工作持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，單靠臨時(shí)性機(jī)構(gòu)操作，人員流動(dòng)大、協(xié)調(diào)性差、連貫性差，很難適應(yīng)工作需要。為此，建議成立專門的蓄洪補(bǔ)償工作機(jī)構(gòu)，整合相關(guān)人員、資料、資源，提高補(bǔ)償工作效率，確保群眾滿意、社會(huì)滿意。

3.4 進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償有關(guān)政策

蓄滯洪區(qū)數(shù)量多、分布廣，各地條件不一、差異大，按照現(xiàn)有有關(guān)文件精神進(jìn)行蓄洪補(bǔ)償不一定能全面解決蓄洪區(qū)居民的生產(chǎn)生活需求。對(duì)土地而言，有國(guó)有土地、集體土地之分，有承包土地、非承包土地之分，操作中界定困難，易引起群眾誤解。各地人均承包耕地差異大，畝均定值補(bǔ)償不能完全保證蓄洪區(qū)群眾的正常生活，如蒙洼曹集鎮(zhèn)王腦村等，庫(kù)內(nèi)人均耕地不足0.2畝，按畝均685元補(bǔ)償，平均每人得到的補(bǔ)償資金不到140元，比轉(zhuǎn)移未運(yùn)用蓄洪區(qū)人均補(bǔ)償420元還低280余元。為此，建議蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后在人均補(bǔ)償420元的基礎(chǔ)上，再實(shí)施居民財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。?