論民營化后公用事業(yè)規(guī)制的公益目標(biāo)

摘要：民營化改革致使人們普遍擔(dān)心公用事業(yè)用戶的消費負(fù)擔(dān)增加、市場競爭受阻，乃至影響到資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在回答“公用事業(yè)為什么需要規(guī)制”這一問題上，公共利益是永恒的答案。盡管公共利益的概念具有不確定性，但是在公用事業(yè)民營化改革不斷深化的特定情境中，公用事業(yè)規(guī)制所追求的公共利益仍可獲其特定內(nèi)涵，并可以劃分為三個不同的面向，即通過強制延伸服務(wù)機制、抵制掠奪性定價和限制市場退出確保公用事業(yè)服務(wù)的普遍化、通過糾正無效率或不公正市場運作實現(xiàn)社會總體經(jīng)濟福利的優(yōu)化、通過加強對環(huán)境污染的規(guī)制促進資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。但是，公共利益并非公用事業(yè)規(guī)制所追求的最終目標(biāo)，追求公共利益在根本上是為了更好地尊重和保障個體人權(quán)。

關(guān)鍵詞：公共利益；普遍服務(wù)；福利最大化；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：DF38文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.02.09

引言舊話重提為哪般？

公共利益是一個老生常談的話題。2004年3月14日通過的《憲法修正案》第20條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！弊源耍瑖鴥?nèi)學(xué)者圍繞著如何界定公共利益、誰來界定公共利益、公共利益與私人利益之間應(yīng)如何平衡等問題展開了密集而熱烈的討論。在學(xué)界對公共利益探討幾乎泛濫成災(zāi)之際，本文選擇這樣一個看似陳舊的主題絕非“炒冷飯”，而是出于對公用事業(yè)民營化可能會過分追求經(jīng)濟效率而忽視社會公平的一種擔(dān)憂。

自上世紀(jì)70 年代末以來，在公共選擇理論、新自由主義等思潮的作用下，以政府業(yè)務(wù)委外為主要手段的公共行政改革自大西洋兩岸發(fā)酵，并迅速向世界各地蔓延，其中公用事業(yè)民營化既是這一改革的切入口，也是重頭戲。在國營體制下，公用事業(yè)盡管存在低效率、財政負(fù)擔(dān)、行政壟斷等各種弊病，但是國家總是力求通過低收費或者免費使全體居民都能享受無差別的公用事業(yè)服務(wù)。民營化改革則使得人們普遍擔(dān)憂私人部門為追求個人利益最大化而選擇“撇奶皮”“撇奶皮”，即“僅僅挑出牛奶溫?zé)嶂笊厦婺菍痈挥兄镜牟糠帧保脕肀扔餍逻M入企業(yè)優(yōu)先選擇收益性高的地區(qū)或者服務(wù)領(lǐng)域，而忽視偏遠(yuǎn)地區(qū)、消費量低的居住區(qū)域或者低收益服務(wù)項目。（參見：植草益微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)[M]朱紹文，等，譯北京：中國發(fā)展出版社，1992：204.）、掠奪性定價、惡意降低服務(wù)質(zhì)量以減少成本、過度消耗乃至浪費資源等手段以牟取最大利益，從而增加公用事業(yè)用戶的消費負(fù)擔(dān)、阻礙市場競爭，乃至破壞資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在這種背景下，“公用事業(yè)規(guī)制已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)廣泛討論的話題”[1]。

“為什么對電力、天然氣和水務(wù)企業(yè)等施加詳盡的規(guī)制（歷史上電信企業(yè)也是如此），而對大型鋼鐵企業(yè)、藥品生產(chǎn)企業(yè)和汽車制造商等免予相應(yīng)規(guī)制？原因很明顯，這些產(chǎn)業(yè)是‘影響公共利益并‘提供基礎(chǔ)服務(wù)的?！盵2]相較于公用事業(yè)民營化的豐富實踐，法律學(xué)人對公用事業(yè)規(guī)制中的公共利益之研究則淺嘗輒止。本文試從法學(xué)視角探討公用事業(yè)規(guī)制過程所追求的各種公共利益，以期對我國現(xiàn)下方興未艾的公用事業(yè)民營化改革有所助益。

一、公用事業(yè)規(guī)制中的公共利益類型現(xiàn)代法學(xué)高俊杰：論民營化后公用事業(yè)規(guī)制的公益目標(biāo)“如果想要列出一張表，能夠全面列舉作為規(guī)制正當(dāng)化理由的公益目標(biāo)，可以斷定，任何這樣的嘗試都是徒勞的，因為‘公共利益的內(nèi)涵將隨著時間、地點及特定社會所追求的具體價值而改變”[3]，以至于“當(dāng)我們試圖解開隱藏在其表面背后的秘密時，我們往往會深感迷惑”[4]。有學(xué)者認(rèn)為，“公共利益”這個概念太過抽象，沒有任何操作意義，“沒有一種方法可以精確地確定在多大范圍內(nèi)分享的利益就是公共利益”[5]。也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)阿羅不可能定理，每個社會成員都有自己的利益偏好，而無數(shù)個人偏好不可能集結(jié)成共同的偏好，因而以共同偏好為基礎(chǔ)的共同利益也不可能存在?！鞍⒘_不可能性定理”由1972年度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者美國經(jīng)濟學(xué)家肯尼思·J·阿羅提出，具體是指，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。（參見：薛冰個人偏好與公共利益的形成——兼論阿羅不可能定理[J]西北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2003，（4））也有學(xué)者認(rèn)為，所謂公共利益，不過是個體私利的一種掩飾，例如阿瑟·本特利就指出，公共利益“不過是談?wù)撍娜怂淼?，并被提升為一個社會普遍預(yù)期之托辭的群體趨向或者要求而已，因此這就真的拆穿了他自己的權(quán)利要求的虛偽性?！鞭D(zhuǎn)引自：詹姆斯·布坎南，等同意的計算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)[M]陳光金，譯北京：中國社會科學(xué)出版社，2000：12.進而，有學(xué)者激進地主張，如果再一味抽象地談?wù)摴怖娌幻鈺斐蓪€人利益的克制、削減甚至踐踏，所以應(yīng)當(dāng)放棄存在公共利益的想法[6]。

不可否認(rèn)，公共利益的不確定性致使對公共利益下定義是困難的，而且公共利益的確會對個人利益造成某種程度的限制，但是我們不能就此否認(rèn)公共利益的存在。博登海默曾指出：“似乎（也）沒有一個社會能夠消除公共利益的理念，因為它植根于人性的共有成分之中?！盵7]這里所謂“人性的共有成分”，在費爾巴哈看來，即內(nèi)在于個人的理性、意志和心，這些因素決定了人需要精神交往，從而每個人既是獨立的個人，也是人類的一分子，因而人具有了類本質(zhì)[8]。費爾巴哈有關(guān)“人的類本質(zhì)和精神交往需求”的理論與亞里士多德關(guān)于“人本質(zhì)上是社會性動物”的論斷不謀而合。亞里士多德認(rèn)為，人作為社會性存在決定了個人在社會互動中形成群體，并依靠群體生活來滿足自身的物質(zhì)需要和大部分的心理需要[9]。然而，群體生活的有效運轉(zhuǎn)必須依賴群體中所有人都愿意服膺共同的秩序，這種秩序源自群體中的個體具有一致的利益追求。正如盧梭所言：“如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能?！绻羞@些利益彼此并不具有某些一致之點的話，那么就沒有任何社會可以存在了?！盵10]在此意義上，群體生活的共同秩序本身即是一種公共利益。因此，獨立于個體利益的公共利益是現(xiàn)實存在的。對于如何判定某一決定或行為是否以公共利益為目標(biāo)，本文贊同Martin和Edward的論斷：“如果一種決定以犧牲更大的公眾目標(biāo)作為代價來促進公眾之一部分的目標(biāo)，那么它是服務(wù)于特殊利益的；如果它服務(wù)于整個公眾而非其部分的目標(biāo)，那么就是為了公共利益的”[11]，兩位學(xué)者的鑿鑿之言在本質(zhì)上與盧梭對公意和眾意的區(qū)分盧梭認(rèn)為，公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，后者只是個別意志的總和。（參見：盧梭社會契約論[M]何兆武，譯北京：商務(wù)印書館，2003：35 ）極為契合。

盡管不同社會背景下的人們對公共利益的看法必定見仁見智，然而，如果放在特定的情境中理解，“公共利益”一詞的模糊性便可消除殆盡[12]。在公用事業(yè)民營化這一特定情境中，公用事業(yè)規(guī)制所追求的公共利益可劃分為三個面向。首先，公用事業(yè)規(guī)制追求公用事業(yè)服務(wù)的普遍化，尤其注重對社會弱勢群體的保護。雖然公共利益通常泛指某些影響所有人并且受到普遍承認(rèn)的利益，但“有時候為了部分人或特定個人的利益所采取的行政措施，也足以構(gòu)成公共利益”[13]，即羅爾斯所謂“基于公平正義”的公共利益。根據(jù)羅爾斯的觀點，市場對資源的優(yōu)化配置應(yīng)當(dāng)以確保社會中處于最底層的群體能夠適當(dāng)受益為前提[14]，這與公用事業(yè)規(guī)制的目標(biāo)是一致的。其次，公用事業(yè)規(guī)制追求經(jīng)濟福利的整體最大化。根據(jù)帕累托改進原理，如果某一事物在沒有使任何人的經(jīng)濟狀況變壞的前提下，使得至少一個人的經(jīng)濟狀況變得更好，那么就實現(xiàn)了社會整體福利的優(yōu)化。由于公用事業(yè)具有自然壟斷性，市場競爭無法有效達致資源優(yōu)化配置的目的，于是“公共規(guī)制這只看得見的手替代了亞當(dāng)·斯密那只看不見的手，以保護消費者免受高昂的費用、產(chǎn)量限制、服務(wù)惡化和不平等歧視等”[15]，從而實現(xiàn)使整個社會受益的目的。第三，公用事業(yè)規(guī)制追求自然資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。盡管共同體成員的個體需求千差萬別，但這些千差萬別的需求并不排除有一部分無差別的、同質(zhì)性的需求與偏好，由這種同質(zhì)性需求集結(jié)而成的公共利益即“集結(jié)性共同利益” [16]。環(huán)境和自然資源的可持續(xù)發(fā)展即屬于典型的“集結(jié)性共同利益”，它要求“既顧及當(dāng)前利益與近期利益，又顧及未來利益與長遠(yuǎn)利益，當(dāng)前、近期的發(fā)展不僅不損害未來、長遠(yuǎn)的發(fā)展，而且為其提供有利條件”。黨的十五大報告對可持續(xù)發(fā)展的定義。

二、公共利益之公用事業(yè)服務(wù)普遍化公用事業(yè)服務(wù)屬于社會必需品，攸關(guān)基本人權(quán)。實現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)的普遍化，加強對社會弱勢群體的保護，保障基本人權(quán)是公用事業(yè)規(guī)制的首要目的。公用事業(yè)規(guī)制所面向的弱勢群體主要指向用戶中的低消費人群，包括經(jīng)濟能力原本就達不到一般水平的消費者和因不合理價格制度導(dǎo)致支付能力下降的消費者。對社會弱勢群體的保護在兩個層面構(gòu)成公共利益：其一，公共利益歸屬主體的不特定性并不排斥特定的受益對象，這是因為“利益……最后必須像饑餓或發(fā)癢那樣，落實到個人，為個人所感知。易言之，不存在不能為落實為個人利益的國家利益或社會的集體利益”[17]；其二，對于弱勢群體的照顧符合社會長期發(fā)展的共同目標(biāo)，滿足倫理道德要求的公共利益。根據(jù)羅爾斯“無知之幕”的正義判斷原則，社會和經(jīng)濟不平等的結(jié)果應(yīng)能夠為每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，以確保在某個可行的體系中所有人都是幸福的，才是符合道德倫理的公共利益[18]。在公用事業(yè)民營化以后，公用事業(yè)的競爭性和公共性之間的張力日益增加，當(dāng)私人部門一味地追逐私利而采取“撇奶皮”和不合理定價的手段時，將不可避免地增加社會弱勢群體的消費負(fù)擔(dān)。

（一）“撇奶皮”現(xiàn)象與強制服務(wù)機制

“撇奶皮”是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的本能趨向，在公用事業(yè)市場化改革之后尤甚。安東尼·奧格斯曾指出：“我們可能希望在任何時候，無論白天還是黑夜，在任何地點，無論需求量如何，只要一按開關(guān)就有電，或者總能叫到一輛急救車能夠?qū)⑽覀儙У阶罱尼t(yī)院。如果沒有規(guī)制，那么‘撇奶皮將剝奪特定地區(qū)享受此類服務(wù)的機會?！盵19]與國家對公民負(fù)有普遍的生存照顧義務(wù)不同，“對公共服務(wù)的承包商來說，他關(guān)注的是標(biāo)底、是利潤，而不是對公共產(chǎn)品的廣泛的道德關(guān)注”[20]。私人部門為追逐自身利益最大化，總是致力于將服務(wù)重點集中在供應(yīng)成本最低或者盈利機會最佳的市場區(qū)域。以公共汽車交通為例，私人競標(biāo)者往往選擇人群聚集、有利可圖的路段的許可權(quán)，以至于人口稀少或者相對貧瘠的居民區(qū)則無法享有同等質(zhì)量的服務(wù)。

強制服務(wù)機制是抵制“撇奶皮”現(xiàn)象的有效措施，即規(guī)制者通過行政命令的方式或者在規(guī)制契約中要求公用企業(yè)對所有的用戶提供同等服務(wù)。公用事業(yè)不僅應(yīng)向在特許服務(wù)區(qū)域范圍內(nèi)的所有用戶提供同等服務(wù)，而且得在必要時應(yīng)向特許服務(wù)區(qū)域范圍之外的用戶提供延伸服務(wù)。一方面，公用企業(yè)一旦被授予特許經(jīng)營權(quán)，就有義務(wù)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議向特許區(qū)域范圍內(nèi)所有希望獲得服務(wù)并且愿意支付對價的用戶一視同仁，不允許公用企業(yè)僅僅選擇有利可圖的市場區(qū)域而放棄另一些區(qū)域。不僅如此，公用企業(yè)還必須根據(jù)特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)的用戶需求增長不斷完善服務(wù)供給能力，即“不僅能為所有要求服務(wù)的用戶提供服務(wù)，還要滿足用戶的峰值需求量”[21]。在后一情況下，如果公用企業(yè)因改善設(shè)備、技術(shù)研發(fā)等導(dǎo)致經(jīng)營成本上升乃至虧損，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)考慮提高費率或者價格，或者提供適當(dāng)?shù)难a貼等方式給公用企業(yè)予以經(jīng)濟補償。

另一方面，規(guī)制者有時也會要求公用企業(yè)延伸服務(wù)范圍。美國聯(lián)邦最高法院通過一系列判決發(fā)展出關(guān)于強制延伸服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)滿足的條件，即：存在切實的公共利益需求、提供了公正補償和規(guī)制者享有明確的立法授權(quán)。1925年，紐約州公用事業(yè)委員會責(zé)令該州一家天然氣企業(yè)向?qū)I區(qū)域之外的臨近社區(qū)提供延伸服務(wù)，聯(lián)邦最高法院指出：“各州不應(yīng)要求企業(yè)通過新增高額投資的方式來向新的地域提供延伸服務(wù)，除非出現(xiàn)必須需要企業(yè)使用其財產(chǎn)來滿足公共利益，以及向這種財產(chǎn)的征用提供了公正補償?shù)那闆r”[22]。而在1933年的州際商業(yè)委員會訴俄勒岡——華盛頓鐵路暨航運公司一案中，針對州際商業(yè)委員會當(dāng)時要求該航運公司向俄勒岡境內(nèi)提供187公里的延伸服務(wù)的決定，聯(lián)邦法院以立法賦予州際商業(yè)委員會的規(guī)制權(quán)力中“并不包含向新區(qū)域提供延伸服務(wù)而要求企業(yè)建設(shè)新支線的內(nèi)容”為由，拒絕支持州際商業(yè)委員會的決定，并指出：“我們完全有理由認(rèn)為，如果國會意欲賦予（管制）委員會某種強制權(quán)力，要求服務(wù)廠商通過巨額投資向那些從未涉足或從未試圖涉足的區(qū)域提供服務(wù)，那么這一意圖應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法律條款中予以明示”[23]。

（二）不合理定價與價格補貼

與“撇奶皮”一樣，不合理定價也是各國公用事業(yè)民營化以后普遍存在的問題。英國水務(wù)行業(yè)私有化改革的結(jié)果之一就是極大地增加了低收入階層的水費負(fù)擔(dān)。有數(shù)據(jù)表明，自1989年以來，水價上漲率超過了通貨膨脹率的2倍之巨。1989年，全國的水費欠費用戶少于1%，而到了1994年，這一數(shù)據(jù)驟升至9%。1990年至1995年五年間，英國水價平均上升了67%，而因欠費造成的供應(yīng)中斷率則上升了177%[24]。發(fā)展中國家因缺乏市場化改革的經(jīng)驗以至于不合理定價問題比發(fā)達國家更加嚴(yán)重。在多數(shù)拉美國家，公用事業(yè)市場化改革導(dǎo)致公用事業(yè)商品化和貨幣化從而使價格上漲，同時行政補貼被取消后又沒有建立更為全面和周到的配套性保障措施，往往致使窮人的利益便很難保障[25]。以玻利維亞Cochabamba市的水務(wù)改革為例，Cochabamba市于1999年將供水服務(wù)外包后的幾個月，水價飛速上漲。激進人士認(rèn)為是壟斷造成承包商漫天要價；而承包商則聲稱是不斷增長的運營和輸配管網(wǎng)費用才導(dǎo)致水價上漲。高水價甚至引發(fā)了公眾暴力抗議事件，以至于政府不得不取消改革[26]。在我國，價格上揚同樣是公用事業(yè)改革衍生物。據(jù)國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟調(diào)查司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2000年到2006年，水價累計上漲了78.4%，年均上漲10.1%。生活用電和管道煤氣價格累計分別上漲12.9%和20.9%，年均上漲2%和3.2%。液化石油氣和其它燃料（主要是煤）價格累計分別上漲62.2%和73.9%，年均上漲8.4%和9.7%[24]。

為了實現(xiàn)普遍服務(wù)，規(guī)制者往往會采取行政補貼確保低消費群體的支付能力。依據(jù)補貼對象的不同，行政補貼可分為直接補貼與間接補貼。直接補貼是政府財政直接資助低收入群體和其他社會弱勢群體。例如，根據(jù)利智的法律規(guī)定，低收入消費者每月可以從自治州領(lǐng)取20立方的水，受惠的范疇在25一85%之間，但這種受惠只能維持三年[27]。英國于2000年頒布的《公用事業(yè)法》則將關(guān)注的重點鎖定在殘疾人、慢性病人、領(lǐng)取養(yǎng)老金的人和低收入及居住在農(nóng)村的個人[28]。我國張家口市于2000年11月出臺的城市供水價格調(diào)整方案規(guī)定最低生活保障線以下的家庭憑市民政局發(fā)放的《最低生活保障證》、特困職工憑市總工會發(fā)放的《特困職工證》，每三個月到市供水總公司按每月5噸水量退還水費。全市用于貧困家庭的水價補貼預(yù)計每年30萬元左右[29]。間接補貼是政府通過向公用企業(yè)提供金錢資助的方式替公用企業(yè)分擔(dān)服務(wù)成本，從而降低公用事業(yè)服務(wù)的價格，以維持了公用事業(yè)價格的公益性。如在法國，市鎮(zhèn)等各級政府通過對水務(wù)局的補助向從事水務(wù)的企業(yè)提供各種形式的資金支持，各部委也以自己的預(yù)算為農(nóng)村村鎮(zhèn)的投資活動提供補貼或貼息的補助[30]。我國原建設(shè)部在《加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中指出：若為滿足社會公眾利益需要，企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)定價低于成本，或企業(yè)為完成政府公益性目標(biāo)而承擔(dān)政府指令性任務(wù)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補貼。

（三）市場退出限制和行政接管

公用事業(yè)須以滿足公眾需求為要旨，為確保公用事業(yè)服務(wù)的持續(xù)性供給，規(guī)制者要求公用企業(yè)不得隨意退出市場。早在一個1872年的美國聯(lián)邦案例中，法官的附帶意見就指出：“當(dāng)成為國家交通的一部分之后，鐵路則不能隨意退出。而且，通過國家權(quán)威迫使鐵路繼續(xù)運營并履行對公眾的全部責(zé)任，是毫無疑問的。”[31]1885年，在Gates v. Boston & N. Y. Air-Line R. R.案中，紐約州法院做出效果一致的判決，駁斥了企業(yè)能夠違背州意愿隨意退出公用事業(yè)的主張：“……從平實的原則出發(fā)，鐵路財產(chǎn)一旦投入公共用途且系公共用途所必需，則必須踐行公共使用的承諾，從而全面實現(xiàn)其創(chuàng)設(shè)時的目的。與此同時，基于公共危機而存在且為公共危機時刻所必需的這種公共權(quán)利……優(yōu)先于企業(yè)、股東和債權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)?！盵32]1918年，在涉及地方性鐵路的一項判決中，美國聯(lián)邦再次重申了這一原則：“如果一家鐵路公司負(fù)有維護和運營某條鐵路的制定法義務(wù)或契約義務(wù)，它將會被禁令或訓(xùn)令（mandamus）強迫這樣做，即便繼續(xù)運營會虧損。”[33]

限制公用企業(yè)隨意退出市場，不等于規(guī)制者無論何時都應(yīng)強迫公用企業(yè)強制履行服務(wù)義務(wù)。當(dāng)出現(xiàn)如下情形時，應(yīng)當(dāng)考慮解除公用企業(yè)的服務(wù)義務(wù)：其一，存在公用企業(yè)實際履行不能的情形，如發(fā)生自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭災(zāi)害、事故災(zāi)害，以及公共衛(wèi)生、社會治安等公共突發(fā)事件或不可抗力事件，公用企業(yè)無法依靠自身力量有效應(yīng)對或者依靠自身力量應(yīng)對時成本過高；其二，存在公用企業(yè)惡意違反規(guī)制契約的情形，如擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)，擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進行處置或者抵押，擅自停業(yè)、歇業(yè)從而嚴(yán)重影響到社會公共利益和安全，以及其他違反法律法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議的行為。在允許公用企業(yè)退出之前，規(guī)制者必須充分考慮到可行的替代服務(wù)機制或者已經(jīng)尋求到愿意履行相同服務(wù)的新進入者予以接管。

三、公共利益之社會福利最大化傳統(tǒng)的規(guī)制公益理論認(rèn)為，當(dāng)自由競爭受到壟斷損害，就會出現(xiàn)市場失靈，導(dǎo)致市場在配置資源方面的無效率，進而會影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會總體福利的提升。因此，克服壟斷，確保競爭尤為重要。然而，對于公用事業(yè)而言，為降低生產(chǎn)成本并提高供應(yīng)效率，一定程度的規(guī)模經(jīng)濟則是必需的。以電力為例，如果不依靠電網(wǎng)，將無法滿足電力輸送的目的，與電網(wǎng)的建設(shè)涉及面廣、初始投資巨大相比，電力因涉及公民日常生活所需而利潤不宜過高。因此，在特定范圍內(nèi)建設(shè)多套電網(wǎng)既多耗費投資且無實際必要。而且，假設(shè)電力行業(yè)的初始投資恰恰滿足全部供應(yīng)成本，那么隨著電力供應(yīng)的規(guī)模日益擴大，則每多生產(chǎn)一單位產(chǎn)品的平均成本就越低。這種因產(chǎn)業(yè)需要而產(chǎn)生的自然壟斷內(nèi)在地排斥市場競爭，而人為地制造競爭則無疑會增加社會成本。桑斯坦甚至因此認(rèn)為，“在存在自然壟斷……的時候，對壟斷行為本身施加法律控制就是一個壞主意?！盵34]但是，不能就此否認(rèn)，適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟規(guī)制例如市場準(zhǔn)入和退出規(guī)制、價格規(guī)制，乃至產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制等措施，可以確保公用事業(yè)部門能夠“在競爭的水準(zhǔn)下（at the competitive level）提供商品和服務(wù)”[34]。因此，對公用事業(yè)的經(jīng)濟規(guī)制是政府糾正無效率或不公正市場運作的有效方法，其目的通過帕累托改進使社會整體經(jīng)濟福利優(yōu)化。

上述理論受到了美國法律經(jīng)濟學(xué)翹楚理查德·波斯納的質(zhì)疑，波斯納指出，通過經(jīng)濟規(guī)制以實現(xiàn)公共利益存在兩個前提假設(shè)：“第一個假設(shè)是被放任自流的經(jīng)濟市場極端的脆弱且很易于無效率（或者不公正）地運作；另一個假設(shè)則是政府規(guī)制幾乎無須花費成本?！盵35]同時，波斯納認(rèn)為這兩個假設(shè)根本經(jīng)不起推敲?！凹词故窃谀切﹤鹘y(tǒng)上不受質(zhì)疑的規(guī)制領(lǐng)域例如衛(wèi)生保健、法律職業(yè)，以及藥品和其他產(chǎn)品等，‘市場失靈的危險正在日益受到懷疑。政府作為無須花錢即能可靠而有效率地改變市場行為的工具這一設(shè)想也已經(jīng)徹底失語?！盵35]波斯納進一步指出：“公共利益理論的任何版本都存在一個嚴(yán)重的問題，即沒有包含能夠?qū)⒐怖娴脑V求轉(zhuǎn)化為立法行為的聯(lián)結(jié)點或者機制。在市場理論中，個人努力如何通過能促進資源有效配置的交易增進自身的利益得以被闡釋，而卻不存在可以與之相提并論的表述，解釋關(guān)于什么樣的立法政策或者制度安排能實現(xiàn)公共福利最大化中公眾認(rèn)知應(yīng)如何轉(zhuǎn)化為立法行為?！盵36]

波斯納的質(zhì)疑得到了“公共選擇”理論和后來的“規(guī)制俘獲”理論的附和。20世紀(jì)60年代初，美國經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·布坎南以理性經(jīng)濟人假設(shè)為基礎(chǔ)創(chuàng)立了“公共選擇”理論，其核心觀點認(rèn)為，所有制度都包含了公共選擇的因素，而公共選擇的過程本質(zhì)是各種利益集團進行理性博弈的過程。規(guī)制者的行為同樣受理性的支配，其目的并非在于滿足公共利益，而是促使自身效用最大化。因此，布坎南坦言，“既然獨立的個人有其自身利益，那么，公共利益之說在我看來就是無稽之談了?！盵37]與“公共選擇”理論強調(diào)個人利益最大化不同，“規(guī)制俘獲”理論強調(diào)利益集團在公共政策形成過程中的重要性，認(rèn)為立法者會被利益集團所俘獲，結(jié)果規(guī)制促進的并非公共利益，而是利益集團的私益?！耙?guī)制俘獲”理論的最大貢獻者是芝加哥經(jīng)濟學(xué)派的喬治·施蒂格勒，他在1971年發(fā)表的文章《經(jīng)濟規(guī)制理論》一文中指出：“經(jīng)濟規(guī)制理論的中心任務(wù)是解釋誰是規(guī)制的受益者或者受害者，政府規(guī)制采取什么形式和政府規(guī)制對資源分配的影響。”[38]文章通過大量實證研究證明：受規(guī)制的產(chǎn)業(yè)并不比被放任自由的產(chǎn)業(yè)具有更高的效率和更低的價格，并就此指出：“通常來說，規(guī)制是應(yīng)產(chǎn)業(yè)的要求而生且主要是為了產(chǎn)業(yè)利益而設(shè)計和實施?！盵38]

本文認(rèn)為，盡管“公共選擇”理論和“規(guī)制俘獲”理論對公共利益理論造成了一定的沖擊，但是并沒有從根本上推翻公共利益理論。毋寧說這兩個理論仍是在承認(rèn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)以公共利益為目標(biāo)的前提下，警示人們在市場失靈之外同樣存在規(guī)制失靈。因此，問題的關(guān)鍵在于，我們應(yīng)當(dāng)如何通過完善制度設(shè)計來彌補和避免現(xiàn)實存在的規(guī)制失靈，從而有效地實現(xiàn)社會總體經(jīng)濟福利的最大化。

四、公共利益之資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展加強對環(huán)境污染的規(guī)制，不僅是解決外部性問題的需要，也是人類長期生存發(fā)展的需要。對于公共物品的消費而言，“單獨的個人理性行為可能造成集體的或者公共的非理性……如果每一個人都根據(jù)自己的利益采取行為，有時候就會導(dǎo)致的嚴(yán)重的損害。”[34]49這是因為，不僅公共物品的非競爭性和非排他性極易引發(fā)公共物品的過度消費和“搭便車”現(xiàn)象。在經(jīng)濟學(xué)理論中，環(huán)境污染是典型的負(fù)外部性行為。由于企業(yè)通常因排污行為獲得巨大收益，而污染治理的成本則轉(zhuǎn)嫁給社會整體，所以，對私利的追逐將導(dǎo)致“每一個排污者都會相當(dāng)理性地實施那些導(dǎo)致整體社會狀況更加惡化的行為”[34]49。另一方面，盡管理論上可以通過私法的途徑，例如環(huán)境公益訴訟，迫使排污企業(yè)自身承擔(dān)污染治理成本，但是由于個人并不能通過環(huán)境公益訴訟獲得顯而易見的收益，甚至這樣的收益是微不足道的，“所以每一個受害者都企圖在其他受害者尋求救濟的努力中搭便車，而且相當(dāng)理性地拒絕提起訴訟。結(jié)果是，無論是排污者還是受害者，都不可能限制排污活動的損害后果……”[34]49。環(huán)境污染和治理問題上的惡性循環(huán)將最終導(dǎo)致哈丁所謂的公用地悲劇，“在奉行公益自由的社會中，每個人都追求自身利益最大化，這種自由給所有人帶來了毀滅?！盵39]

1972年，OECD提出了污染者負(fù)擔(dān)原則，即污染者必須承擔(dān)污染治理的責(zé)任以維護公眾的利益。這一原則明確了環(huán)境損害中的責(zé)任賠償者，改變了“企業(yè)賺錢污染環(huán)境、政府出資治理污染”的分配不公現(xiàn)象，實現(xiàn)了公平負(fù)擔(dān)。與“污染付費原則”不同，“污染者負(fù)擔(dān)原則”表明污染者不僅有責(zé)任治理因自身造成的污染，還具有責(zé)任防治區(qū)域環(huán)境污染的責(zé)任和參與區(qū)域污染控制并承擔(dān)相應(yīng)費用的；不僅具有經(jīng)濟責(zé)任，還具有一定的社會責(zé)任。在環(huán)境規(guī)制中，這個原則有利于促進保護和合理利用環(huán)境和資源，防止并減輕環(huán)境污染損害。就公用事業(yè)的生產(chǎn)活動而言，為確保資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，公用企業(yè)不僅應(yīng)自覺減少污染物排放給自然環(huán)境帶來的破壞，而且還應(yīng)當(dāng)積極研發(fā)有利于保護環(huán)境和節(jié)約資源新技術(shù)，積極開發(fā)新型可替代綠色能源，進行節(jié)約型生產(chǎn)活動，減少能源浪費。英國將環(huán)境規(guī)制納入經(jīng)營許可證的做法值得借鑒。以電力行業(yè)為例，根據(jù)電力行業(yè)的經(jīng)營許可證，電力公司有義務(wù)滿足“非礦物燃料”，否則政府將向其征收高額排污收費。這就促使企業(yè)在一定的價格信號下，尋找最有效的途徑以減少環(huán)境污染[40]。

五、余論公用事業(yè)所追求的公共利益絕不是個體利益的簡單相加，毋寧是對個體千差萬別的需求加以審慎思考和權(quán)衡調(diào)和的結(jié)果，即Mitnick所謂的“規(guī)制者在相互沖突的利益之間做出的權(quán)衡”[41]。這并不意味著公用事業(yè)規(guī)制對公共利益的追求絕對地排斥私人利益，反而必須能夠落實到具體個人才有其價值。這是因為，“公共利益之目的在于人權(quán)價值的高揚和實現(xiàn)，一切背棄人權(quán)精神的公共利益，必須予以舍棄。公共利益具有功利性價值，而人權(quán)則具有目的性價值，無論如何，公共利益的增益決不能以剝奪人權(quán)或犧牲人權(quán)為代價”[42]。盡管為實現(xiàn)和維護公共利益，公用事業(yè)規(guī)制須在一定程度和范圍犧牲私人利益，尤其是公用事業(yè)私人投資者的財產(chǎn)權(quán)，但是這種犧牲往往以行政補償或其他形式的優(yōu)惠政策作為對價，對私人利益并未有失尊重。另一方面，“既然公共是由個體構(gòu)成的，公共利益也是個人利益的某種組合，并最終體現(xiàn)于個人利益……就和不存在超越個人的社會或國家一樣，超越個人的‘公共利益也同樣是不存在的；否則，我們就墮入了無法自拔的詭辯論陷阱。”[43]無論是公共服務(wù)的普遍化，還是社會整體福利的優(yōu)化，抑或是環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，在根本上都在于增加個體福祉，非如此，將無以證明所謂“公共利益”的正當(dāng)性。在此意義上，毋寧說，公用事業(yè)規(guī)制所追求的最終目標(biāo)絕不是公共利益，而是對個體人權(quán)的尊重和保障。ML

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On the Public Benefit Goal of Public Utilities Regulation after Privatization

GAO Junjie

（Law School of Pekin University， Beijing 100871， China）

Abstract：The privatization process of public utilities worries people in increasing consumers burden， lack of competition， even the sustainable development of environment. In answering “why we need to regulate public utilities？”， public benefit is the eternal response. Though there is no definite definition of public benefit， the regulation of public utilities can still have its specific area， especially under the background of deepening the reform of public utilities， which can be divided into three directions： through compulsory service extension， no predatory pricing and free market withdrawal to ensure the coverage of public utilities； through inefficiency or unfair market practices correction to realize the optimization of general social welfare and through strong supervision of environment protection to promote sustainable development. However， public benefit is not the ultimate goal of public utilities regulation. The pursuit of public benefit is in essence to better respect and safeguard individuals human rights.

Key Words： public benefit； general service； welfare maximization； sustainable development

本文責(zé)任編輯：林士平