新農(nóng)村建設(shè)中村莊改造的問題與方式及對策

周 博

新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)是全國的一個熱點問題,村莊的規(guī)劃和改造正在農(nóng)村中逐步進行,但由于以前對村莊的改造也大多是農(nóng)民自發(fā)的一種拆舊建新行為,并沒有政府和規(guī)劃部門的引導(dǎo),而且大部分的村莊從未進行過規(guī)劃的編制,村莊的改造又不同于城市中住宅區(qū)的更新,它有農(nóng)村獨特的地域和社會特點,因此給改造帶來了相當(dāng)大的難度。

1 村莊改造存在的問題

1)農(nóng)村宅基地私有現(xiàn)象的嚴重存在增加了村莊改造難度。

雖然法律上早已明確了農(nóng)村宅基地集體所有制,但由于小農(nóng)思想和宗族意識的存在,實際上并未得到落實,特別是農(nóng)村實行土地承包責(zé)任制后,宅基地私有化又在很多地方死灰復(fù)燃,給宅基地的集中管理和村莊的規(guī)劃建設(shè)造成很大阻力。要把零星宅基地集中起來規(guī)劃建房,基層干部往往要花大量的精力,做大量的工作,甚至集體或建房戶要出一筆不菲的“補償費”,村民對宅基地往往寸土必爭,使改造步履維艱。

2)農(nóng)民的需求和認識的不統(tǒng)一弱化了村莊改造的強度。

我國農(nóng)村經(jīng)過幾次大的建設(shè)高潮,特別是改革開放以來,農(nóng)民家庭經(jīng)濟和住房條件出現(xiàn)了分化,加上繼承、買賣、遷徙等原因,農(nóng)戶住宅擁有量很不平衡,農(nóng)民從自身利益出發(fā)考慮問題,導(dǎo)致對村莊改造認識和態(tài)度不一致。家庭經(jīng)濟條件好,住宅數(shù)量多的農(nóng)戶雖然希望進行改造,改善生活環(huán)境,但又不情愿閑置的舊房被無償拆除;家庭經(jīng)濟條件較差的農(nóng)戶和農(nóng)村孤老,也希望進行改造,但因沒有足夠的資金建新房,在政府不能全面安置的情況下,不可能同意拆除賴以生存的舊房;舉家遷往城鎮(zhèn)居住的農(nóng)戶,對改造抱無所謂態(tài)度,只愿留住舊房,保留一份祖業(yè)供日后不時之需,他們遺留在村莊內(nèi)閑置的住房,法律上沒有強制拆遷的規(guī)定。如果不切實解決這些問題,那么這部分老舊住房都將成為村莊改造難以順利推進的障礙。

3)村莊規(guī)劃及管理滯后。

我國長期采取的是重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展,而對村莊規(guī)劃編制工作基本上處于空白。例如江西擁有1.6萬多個村委會、18萬多個村莊,村莊建設(shè)沒有編制規(guī)劃的竟占總數(shù)的92.7%,即使是建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的編制率也只有78.2%[1]。這就導(dǎo)致農(nóng)村建房從選址到單體設(shè)計缺乏指導(dǎo)性,一些農(nóng)民為了生活便利,習(xí)慣把臨水、沿公路作為建房選址時考慮的主要因素;或者為了就近耕作,選擇在靠近農(nóng)田的地方建房,有的地方甚至出現(xiàn)了在農(nóng)田中建房的現(xiàn)象。更有甚者,不少農(nóng)民,尤其是上了年紀的人,由于受傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣影響,追求“單門獨院”“風(fēng)水寶地”的意識濃厚,請風(fēng)水先生“看門相、選宅基”,造成建房地點更加混亂。

此外,由于在村鎮(zhèn)建設(shè)方面長期以來實行以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為主,以縣(市)為輔的管理體制,縣(市)級政府把主要精力都用在城市建設(shè)上,無力顧及點多面廣的村莊建設(shè)。而很多縣(市)級以下規(guī)劃管理部門的技術(shù)力量薄弱,規(guī)劃工作往往只能由本地建設(shè)部門的技術(shù)人員和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員來做。而就地方規(guī)劃局來說,單靠現(xiàn)有的技術(shù)人員,要做全縣的村鎮(zhèn)規(guī)劃就人手非常緊張;而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有專門的規(guī)劃管理機構(gòu),都是由村鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)站的人員兼管,一般只有一兩個人,而且技術(shù)素質(zhì)也跟不上。此外,由于縣以下沒有專職的規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法隊伍,規(guī)劃審批與監(jiān)察嚴重分離,執(zhí)法主體多頭,也使得對廣大農(nóng)村地區(qū)違法建設(shè)的監(jiān)管處于“真空狀態(tài)”,從而導(dǎo)致亂搭亂建的現(xiàn)象比比皆是。

4)改造成本較大,建設(shè)資金不足,籌資渠道單一延緩了村莊改造的速度。

我國政府在20世紀60年代開展的社會主義新農(nóng)村運動和80年代開展的小康示范村創(chuàng)建活動,在當(dāng)時都起到了積極的引導(dǎo)作用,但由于都是政府主導(dǎo),政府投入,最后都因籌資渠道不寬,資金投入有限,而只樹了一些典型,沒有得到全面開展。這種全靠政府投入的建設(shè)模式為我們提供了許多經(jīng)驗教訓(xùn)。據(jù)測算,僅僅完成基礎(chǔ)設(shè)施的配套每個村就要花好幾百萬,還有住宅單體的改造費用,環(huán)境的整治費用,就目前情況看,村莊改造除極少數(shù)村能夠依靠本村的經(jīng)濟實力獨立完成外,大多數(shù)村都不能獨自完成。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),如果所有這些改造費用全靠政府買單,而不拓寬籌資渠道,加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,在當(dāng)前地方財政增收乏力,各種社會公益事業(yè)投入不斷增加的情況下,就顯得很不現(xiàn)實,難以施行了。

2 村莊改造的方式

1)整體改建。

整體改建是從整體格局到單體建筑的全面改建,主要是村莊空間結(jié)構(gòu)的變動,從而形成新的空間形態(tài)。不能將城中村改造“推平重建”一次性破壞的模式簡單等同于整體改建,村莊城市化過程是從農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)的過程,由于社會生活與經(jīng)濟生活的徹底轉(zhuǎn)變,村莊空間也需要從結(jié)構(gòu)上改變以適應(yīng)人們活動的轉(zhuǎn)變。因此從長遠來看,整體改建是村莊改造所追求的目標。

2)逐步更新。

逐步更新是在整體格局不作重大調(diào)整的情況下,對局部區(qū)域或單項進行重點改造,如對交通、消防、基礎(chǔ)設(shè)施等重點改造。逐步更新改造量較小,因此大部分村莊都有自主改造的能力,值得大部分村莊改造實行。而且由于村民本身是使用者,這種自我改造的模式更能適應(yīng)村民自身要求。對于這種逐步更新,規(guī)劃介入的原則是明確“禁止不能做什么”,而不是“要求建什么”。規(guī)劃上確定空間結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施用地,如主要道路和道路紅線;在單體設(shè)計方面,對建筑形體提供設(shè)計指引,包括立面改造的指引,新建住宅可能的套型平面、立面設(shè)計等,以供村民建造時參考,在保證容積率、密度、綠地率等基本指標的前提下,提倡村民進行多樣性的自主建設(shè),以延續(xù)傳統(tǒng)村落豐富而和諧的建筑形象;對于重點區(qū)域,如迫切需要改造的區(qū)域,或?qū)Τ擎?zhèn)景觀有重要影響的區(qū)域,則需要制定修建性詳細規(guī)劃,嚴格執(zhí)行。

3)重點地段整治。

重點地段整治是在不進行拆遷建筑、村民搬遷等經(jīng)濟問題的前提下,對重點地段進行環(huán)境整治,主要是改善基礎(chǔ)設(shè)施,如排水、排污等。另外,一些村莊改造還包括了重點對外立面進行整飾,以改善外部景觀,被形象的稱為“穿衣戴帽”工程。外觀整治改動工程量最小,最容易實現(xiàn),通常是在人居環(huán)境矛盾不突出或經(jīng)費困難、無法進一步改造的情況下采用的方式。但穿衣戴帽始終是治標不治本,只能作為權(quán)宜之計,不應(yīng)過分提倡。環(huán)境整治、逐步更新、整體改造實際上是全面改造規(guī)劃的分期實施方式,環(huán)境整治是立刻可以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)條件的改善,逐步更新是通過局部改善不斷的向整體改造的目標逼近。

3 村莊改造的對策

1)市場化運作,有效集中處置閑置宅基地。

可以采取兩種運作方式:a.在城鎮(zhèn)郊區(qū)村和集體經(jīng)濟較雄厚的村莊,采取集體出資或村民自愿籌資統(tǒng)一購買舊房拆除的方式集中宅基地,統(tǒng)一投入基礎(chǔ)設(shè)施,統(tǒng)一安排地基,統(tǒng)一建設(shè)。b.采取“購拆建新”模式。其做法是,用宅基地貨幣化來平衡村民之間的宅基地面積。凡建新房的農(nóng)戶必須拆足一定面積的舊房,本人舊房面積不足的,應(yīng)購買其他農(nóng)戶多余的舊房進行拆除,把拆除舊房騰出的宅基地交與集體后,由集體統(tǒng)一安排地基建房。經(jīng)過一定周期的“購舊建新”,用經(jīng)濟的手段騰出大量宅基地,既可滿足村民的建房用地要求,又能滿足公共設(shè)施用地要求,達到既改造舊村又節(jié)約耕地的目的。

2)多元化籌資,加大舊村改造投入力度。

資金保障是舊村改造成功的關(guān)鍵。據(jù)專家估計,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,在未來15年內(nèi)全國平均每位農(nóng)民需要投資約為 1 700元～4 900元。如果按 8億農(nóng)民計算,新農(nóng)村建設(shè)的資金缺口將在13 600億元～39 200億元之間[2]。資金缺口比較大,中央目前采取“多予、少取、放活”的方針,調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu),不斷加大對“三農(nóng)”的投入。

在資金的投入上比較務(wù)實的做法是對各類涉農(nóng)支農(nóng)資金和項目統(tǒng)籌安排、集約投放。譬如,在政策允許的范圍內(nèi)把老建扶貧、以工代賑以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源等專項資金相對集中捆綁使用。與此同時,各級財政設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)專項資金,建立財政投入、涉農(nóng)資金捆綁使用一點、包扶單位助一點、受益群眾出一點、社會各界捐一點、政策優(yōu)惠減一點的籌資機制。這樣政府的資金就能起到了“四兩撥千斤”的作用,有效的激活社會各方面資金投入。

3)規(guī)范化操作,制定落實村莊規(guī)劃。

精心編制好規(guī)劃。在編制規(guī)劃時要充分考慮村莊現(xiàn)狀,結(jié)合地形地貌和風(fēng)土人情,因地制宜,體現(xiàn)“以人為本”理念,強化居住質(zhì)量,融入周邊環(huán)境。根據(jù)各村的經(jīng)濟水平,充分尊重村民的規(guī)劃意愿。在村莊的改造模式上,對原來規(guī)劃基礎(chǔ)較好、規(guī)模較大的村莊,要保留原有的風(fēng)貌和布局,避免大拆大建,損耗民財民力,特別是文化古跡保存較好的村莊,更要對整個村莊的文物價值和旅游價值進行全面評估,在規(guī)劃上突出“生態(tài)農(nóng)村”和“歷史文化古村”風(fēng)貌。對規(guī)劃較亂、規(guī)模較小、易澇易淹、地質(zhì)災(zāi)害較重的村莊考慮撤村并點,重新選址,規(guī)劃“小區(qū)式”新村。村莊規(guī)劃經(jīng)審批驗收后,更重要的是要嚴格執(zhí)行規(guī)劃。a.基層政府及村委會要積極組織、廣泛宣傳,公平、合理的安排村民使用宅基地,制止村民違法建房,及時化解強制拆遷引發(fā)的糾紛,使違規(guī)建房率逐年減少。b.國土資源部門必須嚴格執(zhí)行先規(guī)劃后用地的審批程序,對沒取得建設(shè)部門批準的農(nóng)民建房堅決不批。加大土地執(zhí)法力度,對農(nóng)民建房中出現(xiàn)的亂占亂建、特別是妨礙規(guī)劃的建筑及構(gòu)筑物要嚴格按《土地管理法》進行拆除,對占用耕地的要復(fù)墾復(fù)耕,不能一罰了之,截斷違規(guī)建房的土地供應(yīng)渠道。

4)制度化管理,建立健全長效機制。

舊村改造后,長效管理是關(guān)鍵。例如有些村改造以后由于農(nóng)民的觀念還沒有轉(zhuǎn)變過來,對公共設(shè)施的維護和村環(huán)境愛惜不夠,出現(xiàn)破壞公共設(shè)施、隨意傾倒垃圾等現(xiàn)象。因此為了鞏固成果,可以建立《村規(guī)民約》《衛(wèi)生保潔制度》《保潔員工作職責(zé)》等一系列制度,以達到長效管理的效果?？梢蚤_展創(chuàng)建“文明村莊”“星級文明戶”“信用戶”“信用村莊”“衛(wèi)生庭院”“門前三包”等群眾性評比活動,并給予先進一定的物質(zhì)或精神獎勵,激勵先進,鞭策后進,使新農(nóng)村建設(shè)走上規(guī)范化、制度化軌道。同時,為使長效管理落到實處,可以成立村長效管理理事會,以農(nóng)戶自主管理為主,衛(wèi)生保潔員管理為重,村理事會監(jiān)督管理為輔,層層落實目標管理責(zé)任,建立獎懲制度,定期進行檢查評比,獎優(yōu)罰劣。

此外,也可以根據(jù)村莊的規(guī)模和經(jīng)濟水平進行分類管理。對規(guī)模較大,集體經(jīng)濟較強的村,采用城市小區(qū)管理模式,組建專門管理隊伍,進行管理;對中等規(guī)模村莊、村民經(jīng)濟條件相對較好的村,可采用承包管理模式,村民交納一定的物業(yè)管理費,集中委托管理;對村莊規(guī)模較小、村民經(jīng)濟條件較差的村,動員老干部、老黨員、老勞模、老軍人、老教師擔(dān)起管理職責(zé),采取自愿投工為主,適當(dāng)給予補助,通過分類管理,使新村管理走上規(guī)范化、制度化軌道。

[1]周加來.城市化概念辨析[J].城市,2002(1):23-24.

[2]李寶庫.中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移與小城鎮(zhèn)發(fā)展[J].城市問題,2005(3):8-9.

[3]安 娜.淺談新農(nóng)村規(guī)劃[J].山西建筑,2009,35(17):33-34.