從法律視角透視我國農村集體林權制度改革*

杜德魚

(西安外事學院應用法學研究所,西安 710077)

農村集體林權改革是社會主義新農村建設的重要內容。集體林權制度改革,是農村耕地承包經營向林地承包經營的延伸,是農村土地承包經營的第二次革命,是農村改革的又一個里程碑。如何進一步推動和深化農村集體林權制度改革,本文從法律的視角透視農村集體林權制度改革,以認識其法律依據(jù),強化其法定性。

1 農村集體林權制度改革的基本政策

農村集體林權制度改革經過試點,并經黨中央、國務院批準,于2008年6月8日,發(fā)出中發(fā)[2008]10日文,即《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,國務院召開會議,中央政治局及其常委會也專門開會研究,胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央高層領導多次視察、批示發(fā)表重要講話,所有中央領導都發(fā)表了重要意見。這么高規(guī)格研究集體林權改革,這在新中國歷史上還是首次?？梢?這是黨中央、國務院站在全局和戰(zhàn)略的高度作出的重大決策,被視作是僅次于1978年土地承包經營的第二次革命。根據(jù)中央文件精神,農村集體林制度改革的基本政策可以概括為,一個核心,五大原則,五大政策[1]。

一個核心就是“明晰產權”。是指在堅持集體林地所有權不變情況下,通過家庭承包經營方法落實到本集體經濟組織的農戶,確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。明晰產權,必須依法落實承包經營權的原始性和長期性,即按《物權法》規(guī)定堅持將其作為用益物權,并且保持林地家庭承包經營權的長期性,70年還可延長和繼承。明晰產權必須做到“三個堅持”,一是堅持以分為主。二是堅持“四權”即使用權、經營權、處置權和收益權同落實,明晰使用權、放治經營權、落實處置權、保障收益權、將四權作為一個有機整體統(tǒng)籌考慮,理順各方關系,保障農民自主經營、自由處置、自得其利,為農民提供制度保障。三是堅持頒證,依法勘界、實地登記,核發(fā)證書,做到圖、表、冊一致 ,人、地 、證相符 ,鐵證如山 。

五大原則:一要堅持農村基本經營制度,確保農民平等享有集體林地承包經營權。以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制,是我國農村的基本經營制度。二是堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益,確保農民得實惠;生態(tài)受保護。重點是統(tǒng)籌個人和集體兩方利益、處理得好農民得實惠和生態(tài)保護的關系。讓農民得大頭兼顧集體,農民得實惠不能以破壞生態(tài)為代價。這是改革的底線。三是尊重農民意愿,確保農民的知情權、參與權、決策權。四是堅持依法辦事,確保改革規(guī)范有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則,嚴格執(zhí)行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織》和《森林法》等法律法規(guī)。五是堅持分類指導,確保改革符合實際。

圍繞一個中心,堅持五項原則,還必須配套政策,才能使改革取得預期的成效,達到預定目標。五大政策是:一是完善林木采伐制度。建立起與家庭承包經營林業(yè)相適應的林木采代伐制度。二是規(guī)范林地、林木流轉制度。三是建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。建立森林生態(tài)效益補償基金制度,造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度,改革育林基金管理辦法完善育林基金制度,將森林防火。病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法等基礎設施納入各級政府基本建設規(guī)劃,林區(qū)的交通、供水、供電、通訊等基礎設施建設依法納入相關的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。林改工作經費主要由地方財政承擔,中央補助。對財政困難縣、鄉(xiāng),中央、省級財政加大財政轉移支付力度。四是完善林業(yè)投資融資政策。五是健全林業(yè)社會化服務體系。

上述一個核心、五大原則、五大政策就是農村集體權制度改革的基本政策。推進改革必須堅持在政策指導下實施法律法規(guī)。實施好相關法律法規(guī)確保政策目標得以實現(xiàn)。

2 農村集體林權制度改革的法律依據(jù)

明晰產權確認所有權是農村林權制度改革基本要求,對此《物權法》、《農村土地承包法》以及《森林法》均有明確規(guī)定,是農村集體林權制度改革確認林地使用權的法律依據(jù)。

《物權法》是規(guī)范和保護物權的基本法律,第一百二十七條規(guī)定,縣級以上人民政府應當向土地承包經營權人發(fā)放土地承包經營證、林權證、草原使用權,并登記造冊,確認土地承包經營權[2]?！掇r村土地承包法》第二條規(guī)定,本法所稱農村土地,是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業(yè)的土地。第二十三條規(guī)定,縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經營權證或林權證等證書,并登記造冊,確認土地承包經營權[3]。《森林法》第三條規(guī)定,國家所有的和集體所有的森林、林木和林地。個人所有的林木和使用的林地,由縣級以上地方人民政府登記造冊,發(fā)放證,確認所有權或者使用權[4]。這些法律規(guī)定是確認林地使用權的直接依據(jù)。

3 關于林地承包經營權的法律規(guī)定

農村集體林權改革明晰產權就應維護林地承包經營權,明確其法律規(guī)定。林地承包經營權屬于用益物權范疇?！段餀喾ā芬?guī)定的物權,包括所有權、用益物權和擔保物權。用益物權包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權?？梢姵邪洜I權屬于用益物權。所以,通過土地承包方式獲得的林地使用權性質屬于用益物權?！掇r村土地承包法》的立法宗旨是保護農民享有長期而有保障的土地使用權。第三條關于“國家實行農村土地承包經營制度”的規(guī)定,實際上就是明確了農村土地承包是獲得土地使用權的基本方式和基本途徑。即通過家庭承包和其他方式(招標、拍賣、公開協(xié)商等)獲得土地使用權?！掇r村土地承包法》把通過土地承包方式取得土地使用權的權利內容概括為“土地承包經營權”。規(guī)定縣級以上地方人民政府通過頒發(fā)土地承包經營權證或者林權證等證書,確認土地承包經營權,這實際上就是通過土地(林地)承包經營方式取得的農村土地(林地)使用權。

《森林法》及《森林法實施條件》規(guī)定的林權包括四項內容,即林地所有權、林地使用權、林木所有權和林木使用權。林地使用權是林權的一種形式。而《農村土地承包法》把林地作為農村土地的一種,所以農村的土地使用權包括林地使用權。因此,對于農村集體林地來講,林地承包經營權,就是通過承包經營方式取得的林地使用權。

4 林地使用權取得的法律規(guī)定

根據(jù)《農村土地承包法》規(guī)定,通過承包取得林地使用權的方式有家庭承包和其他承包兩種。一是農村集體經濟組織內部的家庭承包;二是其他方式承包,包括招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。其他方式承包的土地是不宜采取家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。與此相對應承包主體,一類是農村集體組織成員,即集體經濟組織內部的農戶,另一類是集體組織外部主體,按照《農村土地承包法》規(guī)定。生效時取得土地承包經營權。而合同生效承包方自承包合同按照《合同法》規(guī)定,合同成立時間一般就是合同當事人簽字時間。除了附條件、附期限的合同,以及依法需要辦理批準、登記手續(xù)才生效的合同以外,在通常情況下,合同生效的時間與合同成立的時間是一致的?！段餀喾ā芬裁鞔_規(guī)定,土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時成立,與《農村土地承包法》和合同法相一致。還應注意,土地承包經營權的設立,不以登記為生效要件,但如果依法轉讓或互換承包經營權后,未進行變更登記,不能對抗善意第三人。

5 林地使用權流轉的法律規(guī)定

農村集體林權制度改革一項主要內容就是允許林地使用權流轉,但流轉必須依法進行,對此,《物權法》、《農村土地承包法》,尤其是《森林法》有明確的規(guī)定?！渡址ā芬?guī)定可以流轉的林權包括:(1)用材林、經濟林、薪炭林;(2)用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權;(3)用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地,火燒跡地的林地使用權;(4)國務院規(guī)定的其他森林,林木和其他林地的所有權,法律也有限制性規(guī)定,如生態(tài)林、國防林等禁止流轉?！段餀喾ā泛汀掇r村土地承包法》也有類似規(guī)定,符合法定流轉條件,還要符合法定流轉方式,林地使用權流轉方式包括:轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押等。應注意以家庭承包方式取得的林地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。而其他方式取得的林地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其它方式流轉;但共有一個前提條件,即其它方式取得的林地承包經營權必須登記取得土地承包經營權證或者林權證,拿證書后才能流轉。

《物權法》和《農村土地承包法》都規(guī)定了:(1)土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉,當事人應當簽訂書面合同;(2)采取轉讓方式流轉的,應當經發(fā)包方同意;(3)采取轉包、出租、互換或者其它方式流轉的,應當報發(fā)包方備案。

林地流轉的后果改果改變了其承包關系?！掇r村土地承包法》規(guī)定,土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的,原承包方與發(fā)包方承包關系終止,即林地使用權轉移,當事人要求變更登記的,縣級以上地方人民政府應當予以登記。未經登記不得對抗善意第三人。如果承包方在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或出租給第三方,原承包關系不變,即林地使用權轉移,不能申請登記,當事人之間屬合同法上的債權關系,不屬于用益物權關系。

6 林地使用權的性質與特殊法律保護

林地使用權通過承包合同而來,過去長期按債權對待,而《農村土地承包法》(2002年)將土地承包經營權作為用益物權,但并沒有明確使用“用益物權”的概念。《物權法》(2007年)則明確土地承包經營權作為用益物權,強化了林地使用權的法律保護。一是權利來源基于合同,權利保障高于合同。債權發(fā)生在當事人之間,遵循的是自愿原則,具體內容由當事人約定。而物權是絕對權,

對世權,物權的行使是排他性的,對所有其它人都有約束力。也就是林地使用受用益物權的特殊保障。二是較長的承包期和承包期滿后可以繼續(xù)承包,幾部法律都規(guī)定,林地承包期為30～70年,特殊林木的林木承包期,經國務院林業(yè)主管部門批準可以延長。承包期滿,由土地承包經營權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。三是在承包期內,發(fā)包人不得調整也不得收回承包的林地?！段餀喾ā?/p>

規(guī)定,承包期內發(fā)包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形,需要適當調整承包的耕地和草地的,應當依照農村土地承包法等法律法規(guī)辦理?！段餀喾ā愤€規(guī)定,承包期內發(fā)包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。四是在征地補償時,林地使用權人可以作為獨立的權利主體得到補償。按

《物權法》規(guī)定,這種補償是對林地所有權人和用益物權人(承包經營權人即林地使用權人)的補償,而不僅是作為合同一方當事人被忽視,或者被所有權人取代。

[1] 中共中央、國務院.關于全面推進集體林權制度改革的意見,2008.6.8.

[2] 全國人大.中華人民共和國物權法[M].中國法制出版社.

[3] 全國人大.中華人民共和國農村土地承包法[M].中國法制出版社.

[4] 全國人大.中華人民共和國森林法[M].中國法制出版社.