論高校診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展

劉 莉

(江蘇警官學院法律系,南京 210031)

論高校診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展

劉 莉

(江蘇警官學院法律系,南京 210031)

高校診所法律援助是一種依托于高校教學改革模式——法律診所對社會中特定群體進行救助的新興的法律援助模式,它不僅促進了法律教育的改革,而且有效緩解了我國法律援助的供求矛盾,真正體現(xiàn)了法律服務于社會的價值本質,其正日益成為民間法律援助的重要力量,但是診所法律援助同時也面臨認同缺位、管理不規(guī)范、資金匱乏等諸方面的生存問題,合理解決這些問題將促進高校診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

法律援助;診所法律教育;發(fā)展

高校診所法律援助是一種依托于高校教學改革模式——法律診所對社會中特定群體進行救助的新興的法律援助模式。診所法律援助產生于美國,并僅在十幾年的時間里成為僅次于律師法律援助的重要法律援助途徑。之后拉丁美洲、西歐、東歐、澳大利亞、新西蘭以及南亞的尼泊爾、印度等許多國家和地區(qū)的法律院校已經廣泛而成功地應用這種教學方式并開展法律援助[1]21。

盡管法律診所的成立主要目的不是開展法律援助而是開展診所形式的實踐教學,但是診所實踐教學的開展離不開法律援助形式的支撐。目前,診所法律援助已經成為中國法律援助中一支重要的力量,但認同、風險、資金、體制等方面的原因使高校診所法律援助的生存與發(fā)展問題擺在我們面前。

一、高校診所法律援助的必要性分析

2000年 9月,在美國福特基金會的支持下,中國人民大學、北京大學、清華大學、華東政法學院、復旦大學、武漢大學、中南財經政法大學等 7所高校正式在各自的法學院開設法律診所課程,并依托各自的學校,結合自身的特點成立了各具特色的法律診所,診所在從事法律教學的同時為社會提供法律援助服務 (http://www.cliniclaw.cn)。經過短短十年的發(fā)展,已有 122所高校成立了法律診所,他們在法律援助的事業(yè)中正發(fā)揮著越來越重要的作用。

(一)緩解我國法律援助供求矛盾

根據(jù)新華網提供的消息,2004年以來,我國辦理的法律援助案件平均每年以 30%的幅度遞增,2008年辦理案件近55萬件,提供法律咨詢超過 430萬人次。隨著社會的發(fā)展,我國公民法律意識出現(xiàn)了前所未有的增長,法律需求也急劇上升,通過訴訟途徑解決糾紛的人越來越多,為貧困人口建立的法律援助制度需要為數(shù)龐大的法律人才支持 (截止2009年底,我國執(zhí)業(yè)律師的數(shù)量為16.6萬人),而目前律師還遠遠不能適應法律援助制度的需求,高校診所法律教育提供的法律援助模式是一種較好的緩解途徑。

高校診所法律援助有龐大的學生群體和專業(yè)的教師隊伍,他們以各種形式為社會中需要援助的弱勢群體提供咨詢、代理、辯護等援助活動。高校診所法律援助的開展一方面可以有效緩解我國法律援助經費緊張的局面,按每件案件花費 1 200元計,需法律援助經費 3個億。目前中央政府財政撥款每年 50萬元,法律援助經費的限制,影響了法律援助工作的開展。另一方面可以有效緩解法律援助需求量的壓力,我國目前每年法律援助的需求量大概是 70萬件,而實際能夠提供法律援助的案件只有 18萬件,約有 3/4的案件無法得到援助。高校診所法律援助的開展可以有效緩解法律援助量的壓力,不僅如此,高校診所法律援助相對于婦聯(lián)、團委等社會團體提供的法律援助更具專業(yè)性和廣泛性。

(二)為我國法律教學改革提供實踐平臺

在開設診所法律教育課程之前,中國的法律院校都在或多或少地思考和嘗試如何進行更有效的法律實踐教育。這種思考和嘗試來自于兩方面的壓力,一方面是學生對法律實踐課程的迫切需求,另一方面是社會在人才需求方面的強烈要求[1]92。2000年診所法律教育引入我國,這一新的教學模式不僅促進了我國法律教育的改革與發(fā)展,緩解了法學教育面臨的兩大壓力,同時,也為我國高校法律援助注入了新的力量,7所高校在開設診所法律課程的同時,各自依托學校成立了法律診所,教學的實踐形式就是依托診所開展各種形式的法律援助活動。

診所法律援助是法律教育教學方法改革與高校法律援助組織相融合的產物,法律援助借助于診所課程教學專業(yè)化、規(guī)范化的平臺開展活動,診所課程借助于法律援助這種實踐模式開展教學,高校法律援助組織為學生提供了真實的案件。在處理真實的案件和接觸真實的當事人基礎之上,學生切身感受案件的全部過程和細節(jié),了解并掌握處理各種具體案件、問題的技巧和方法。同時在這個過程中,在診所專業(yè)教師的指導下,學生分析法律事務的能力、思維都得到了提高,學生公益心、社會正義感得到了培養(yǎng),診所法律教育成為我國法律教學改革重要模式。

(三)法律服務于社會的重要載體

診所式法學教育根植于“服務場景”,被定位在“服務背景下的法學教育”[2]法律具有高度的實踐理性,診所法律援助正是高等院校師生用法律服務于社會的表現(xiàn)形式。

診所法律教育不同于傳統(tǒng)的法學教育,她把教育的目光從校園延伸到社會,不僅從社會中學習,更主要的是為社會服務,這才是法律的真諦。清華大學最初的法律診所是與北京市海淀區(qū)消費者權益保護協(xié)會共同設立的“調節(jié)診所”,北京大學在法律診所案件類型中加入了社區(qū)服務的項目,西南政法大學的法律診所則提出了“服務西部,送法下鄉(xiāng)”的口號,武漢大學在原有“社會弱者權利保護中心”的基礎上組建診所,中山大學則充分利用廣東外來工集中的優(yōu)勢,開設以勞動法為主的診所,為以外來工為主的弱勢提供免費的法律服務[3]。服務社會是診所師生的共同理念,我國目前有122家法律診所,他們各有特色,這些具有專業(yè)特色的診所法律援助以自己特有的方式發(fā)揮著法律服務社會的功能。

法律援助是社會的“安全閥”法律援助工作已經成為服務保障和改善民生的一項重要工作,高校診所法律援助在維護社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、促進經濟社會發(fā)展方面發(fā)揮也同樣發(fā)揮了重要作用。盡管如此,高校診所法律援助的發(fā)展卻存在諸多障礙。

二、生存困惑

(一)認同缺位

診所法律援助要獲得可持續(xù)發(fā)展,生存環(huán)境的建設非常重要,但社會對系統(tǒng)內的社會組織發(fā)生認同缺位將造成社會組織生存環(huán)境的惡化[4]。診所法律援助缺少制度層面和現(xiàn)實層面的認同,這必然影響診所援助的可持續(xù)發(fā)展。

診所法律援助是伴隨診所法律教學在十年里發(fā)展起來的新事物,理論上屬于民間法律援助,在國家有關法律援助的相關規(guī)定中未有提及,各地方法律援助體系并未將診所法律援助納入其中,不僅如此,診所學生代理案件的身份也缺少相應的法律與制度支持,這直接導致診所學生在開展法律援助時存在諸多障礙。如從事法律援助時學生代理案件的身份問題、在刑事訴訟案件中權利義務問題等等,身份問題的認同缺位直接導致現(xiàn)實中診所法律援助很難被領導者和普通民眾所接受。

(二)管理松散且不規(guī)范

診所法律援助主要依托于各高校法律診所開展援助活動,形式上更多表現(xiàn)為一種教學活動,診所法律援助的開展與診所課程的開設密不可分,由于與教學活動的密切關系,診所法律援助較少行政管理的色彩,也不像一般社團的隨意性、松散性。診所法律援助更傾向于教學管理,這恰恰造成了使診所法律援助缺少行政支持的局面,更得不到地方司法行政機關的指導和幫助。國家將高校法律援助機構定位為政府法律援助機構的補充,然而卻沒有得到省市法律行政機構的必要支持。這種既需要又得不到支持的狀態(tài)使得包括診所法律援助在內的高校法律援助機構水平參差不齊,嚴重影響了其發(fā)展。

其次,機構設置沒有統(tǒng)一的標準,法律診所的設置隨意性很大,所有會員單位只需向中國診所法律教育專業(yè)委員會以電子郵件的方式發(fā)函即可獲得對方的承認并準入,登記在中國診所法律教育網站上,程序上不僅缺少資質的審查,還缺少相應文件的認證。中國診所法律教育專業(yè)委員對會員單位的管理非常松散,其職能更多體現(xiàn)為為會員單位提供交流的平臺。對會員單位法律診所缺少管理、監(jiān)督和規(guī)范。

(三)風險機制空白

診所法律援助已經伴隨著診所法律教育開展了十年,但至今還沒有建立自己的風險機制,診所法律的教師不亞于“刀尖上跳舞”,既要對當事人負責,對案件負責,又要對學生負責,對安全負責,西北政法大學的汪世榮教授在 2009年診所法律教育年會上說:“診所法律教育不能出問題,不能有差錯,我們出不起?！痹\所法律援助作為中國法律援助體系的一部分面對風險將如何應對是我們面對風險社會必需要考慮的內容。

風險是社會生存的常態(tài),逃避和忽視只能引發(fā)更大的風險,因此在診所法律援助未來發(fā)展中應建立相應的風險機制,以推動診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

(四)資金缺乏

診所法律援助組織——法律診所在引進我國之時是在美國福特基金會的支持下設立的,但國外基金畢竟杯水車薪且存在不穩(wěn)定性和短期性,并需經過非常嚴格的審查,對于國內絕大部分診所,困擾其生存的基本問題仍然是資金問題,根據(jù)我國《法律援助條例》,政府法律援助機構經費可來源于財政撥款支持和社會捐助。而非政府法律援助組織的經費來源方式也各不相同。而以高校法律援助組織為典型的社會自發(fā)產生的法律援助組織,經費來源渠道卻相當狹窄,主要來源于學校少量的撥款,部分學校會尋求商家贊助、各種基金會資助、律師事務所資助、社區(qū)組織臨時性贊助、律師贊助等等。

適度的經費資助是法律援助正常運行的基礎。高校診所法律援助組織作為一種公益組織,和其他民間公益性組織一樣本身不具有營利性,屬無償?shù)脑Ｈ狈Y金是一個普遍的問題。經費不足使得高校診所法律援助機構負擔不起進行案件代理所需要的各種費用,不得已放棄了一些原本可以辦理的援助案件,這直接影響了高校診所法律援助事業(yè)的健康、長足發(fā)展。

三、高校診所法律援助可持續(xù)發(fā)展的策略

(一)建立相應制度,加強身份認同

診所法律援助作為高校法律援助的一部分屬于我國援助體系中的社會法律援助,政府與社會提供法律援助相結合是我國法律援助制度的未來發(fā)展方向。高校富有豐富法學知識的師生將為法律援助提供高質量低成本的服務。目前,在我國的《法律援助條例》中雖規(guī)定,“國家支持和鼓勵社會團體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助”、“法律援助機構也可以根據(jù)其他社會組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件”,但該規(guī)定比較籠統(tǒng),缺乏可操作性。為了保證診所法律援助的主體——學生充分參與法律援助工作,有必要制定相應細致的規(guī)則制度。修改《法律援助條例》或者制定法律援助法,新內容中可以明確高校從事法律援助工作的學生具有承辦案件的資格,并規(guī)定學生承辦案件的具體規(guī)則。在這一點上美國一些州的做法值得借鑒,他們制定具體的學生實踐規(guī)則,規(guī)范學生的活動,并證明具備條件的學生出庭,與未監(jiān)禁當事人會面等;讓學生以律師的身份辦理法律援助案件,產生的后果由指導的診所教師負責[5]。

(二)管理規(guī)范化

診所法律援助要獲得可持續(xù)發(fā)展,對診所的管理應該進一步規(guī)范化。首先應加強診所委員會的監(jiān)督管理,診所法律教育專業(yè)委員應當對全國法律診所資質進行考察,并制定診所成立的資質標準,對考察合格的頒發(fā)證明文件,并承認為診所會員單位,對診所會員單位每年的診所教學和診所援助情況采取匯報制度,診所委員會的專業(yè)指導、監(jiān)督管理職能的充分發(fā)揮有利于進一步推進全國各法律診所的規(guī)范化建設。

其次加強診所基地的管理與監(jiān)督,高校法學院往往將診所基地設在校外的法律援助中心、社區(qū)、律師事務所、公證機構、檢察院、法院等法律實務部門,法學院的診所教師與校外指導教師應保持定期的聯(lián)系,及時了解學生的學習、實踐情況并對學生的管理及實踐效果作出評定。

再者還應加強診所自身的管理,診所法律援助的日常工作、內部人事制度、具體操作程序應納入高校職能部門管理中。同時由高校職能部門出面與政府法律援助機構建立聯(lián)系,對于高校內部管理機制問題,應當建立一套分工明確、管理到位、運行科學的管理模式。具體而言,應當制定明確的章程,明確援助者之權利和義務,明確管理職責,制定年度和季度計劃,對援助工作進行系統(tǒng)的安排等。

(三)建立風險機制

診所法律援助發(fā)展已近十年的歷程,全國從 7所法律診所發(fā)展到 100多所,目前還沒有診所師生因為代理援助案件的問題受到投訴或產生糾紛,也沒有診所師生在開展診所援助時發(fā)生意外,診所教師為了盡可能減少診所援助的風險,對援助案件都是進行謹慎的篩選,這無疑影響了援助的范圍,合理的風險機制的建立有利于診所法律援助的開展。

案件糾紛風險應對問題,案件糾紛產生的責任主體認定是風險承擔的關鍵,筆者認為,診所法律援助中發(fā)生非因診所師生的重大過失產生的損害賠償責任問題,賠償責任的義務主體應該是所在院校而不是診所師生。因為師生開展診所法律援助的行為是一種教學的實踐模式,診所師生與所在院校之間則主要是一種教育行政關系,學校是法定的教育主體,應該承擔主要責任。在診所援助中,師生安全問題也是重要問題,尤其是學生外出援助,在這里,各診所應該建立嚴格的外出援助制度,比如,以小組為單位開展援助、嚴格往返登記制度、安全自救知識學習,不僅如此,還應該為每一位診所師生購買保險,減輕意外事件的風險責任。

(四)建立以基金制度為主體多元化資金融入模式

診所法律援助作為民間援助的方式目前還未完全獲得政府資金的支持。因此,從當前來看,各高等法學院校的法律診所建立自己的診所法律援助基金制度非常必要,既可以獨立建立診所法律援助基金,也可以聯(lián)合建立診所法律援助基金,還可以委托其他專業(yè)機構,比如中國診所法律教育專業(yè)委員會代行操作。基金只能用于診所師生日常的法律援助支出與相應的診所法律援助的優(yōu)秀師生獎勵。

以基金制度為主體,多渠道融入資金的模式首先應爭取獲得各級政府的資持,政府每年在進行法律援助財政預算時,應考慮到對高校法律援助的適當投入;其次要積極爭取社會援助資金的融入,如基金會、慈善組織、企業(yè)和個人等的贊助、捐助;再次,各高校也應預留部分文科實驗基金和大學生實踐活動基金投入到診所法律援助中,以緩解診所教學和援助的資金壓力,充分保障診所教學和診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

法律援助需要法律診所這一重要的民間法律援助力量。我們應該充分重視診所法律援助面臨的問題,以期進一步推進我國法律援助事業(yè)的深入開展。

[1]甄貞.診所法律教育在中國 [M].北京:法律出版社, 2002.

[2]楊欣欣.法學教育與診所式教學方法[M].北京:法律出版社,2002:121.

[3]羅劍雯.診所式法律教育之功能分析[G]∥劉星.中山大學法律評論 (第五卷).北京:法律出版社,2005:221.

[4]鄭磊.中國高校法律援助制度分析 [J].法制與經濟, 2009,(7):48.

[5]喻紅粉.診所法律教育與法律援助的互補發(fā)展 [J]. 2006,(4):97.

(責任編輯:陳 樹)

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A

1001-7836(2010)10-0196-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.10.077

2010-04-12

江蘇省高校思想政治教育研究課題(SGSY2009YB100)

劉莉 (1974-),女,江蘇徐州人,講師,法學碩士,從事法理學、婚姻法、法律診所教學研究。