NGOs 對新農(nóng)村建設(shè)的促進(jìn)作用

□文/張紅軍

一、新農(nóng)村建設(shè)需要NGOs

黨的十六屆五中全會提出了要把我國農(nóng)村建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)。由此可見，新農(nóng)村建設(shè)不僅是一個村鎮(zhèn)建設(shè)的問題，更是一個村民發(fā)展的問題；不僅是一個經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問題，更是一個包括社會、政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、環(huán)境等涉及社會生活方方面面的有機(jī)統(tǒng)一體。在我國現(xiàn)有的資源稀缺宏觀背景下，要實現(xiàn)這一偉大的歷史任務(wù)，單純依靠國家政策及行政手段是難以解決的。隨著我國社會從“強(qiáng)國家、弱社會”或“國家主義”的“總體性社會”，向著國家（政治）、市場（經(jīng)濟(jì)）、公民社會的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。NGOs必將在新農(nóng)村建設(shè)中扮演重要的角色。

NGOs之所以能擔(dān)當(dāng)這樣的重任，是由其本質(zhì)特征決定的。美國約翰·霍普金斯大學(xué)的塞拉蒙教授認(rèn)為，NGOs具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個基本特征，而其本質(zhì)特征則體現(xiàn)在“民間性、非營利性、公益性”上。正是NGOs本身所具有的這些利他主義特點(diǎn)決定了它可以充分發(fā)揮民間性的優(yōu)勢，整合民間資源，不以營利為目的，以服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為己任。實踐已經(jīng)證明，NGOs憑借本身特有的優(yōu)勢，可以承擔(dān)政府做不好或做不了的事情，也可以在政府的觸角觸及不到的地方起著有益補(bǔ)充，發(fā)揮政府起不到的作用，尤其在滿足弱勢群體需求，解決社會問題方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。

二、新農(nóng)村建設(shè)中的NGOs類型

NGOs可以有多種分類，為更好地探討其在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，本文以一種簡單的方式將其分為兩類：一類是農(nóng)村社區(qū)NGOs，即自服務(wù)性的、成員制的民間組織，如農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、行業(yè)協(xié)會等；另一類是公益性的，從事社會發(fā)展和服務(wù)工作，為特定的弱勢人群提供服務(wù)的發(fā)展組織、慈善機(jī)構(gòu)等，如活躍在我國西部各地區(qū)的一些國際、國內(nèi)扶貧機(jī)構(gòu)，中國的青基會、扶貧基金會也在其中之列，這些絕大多數(shù)為農(nóng)村社區(qū)外的NGOs。

三、NGOs對新農(nóng)村建設(shè)的促進(jìn)作用

（一）農(nóng)村社區(qū)自服務(wù)性NGOs的作用

1、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須依靠自服務(wù)性NGOs。黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)分散化的狀態(tài)：土地分到農(nóng)戶手中，農(nóng)民享有自由而獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但隨著農(nóng)村市場化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，這種分散、弱小的小農(nóng)經(jīng)營根本無法很好地保護(hù)自身利益、規(guī)避市場風(fēng)險。黨中央提出要“建設(shè)新農(nóng)村”，著重定位于鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)及農(nóng)民增收。既然農(nóng)民要增收，如果僅從“市場”的角度來考慮，分散的農(nóng)民是無法全面進(jìn)入市場的，從制度設(shè)計上要將單個農(nóng)戶強(qiáng)行推入市場也將是危險的。因此，建立自服務(wù)性質(zhì)的民間組織使農(nóng)戶協(xié)作進(jìn)入市場，對于規(guī)避市場風(fēng)險、減少不確定性、降低交易成本、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。這樣的NGOs可以有多種多樣的形式，除進(jìn)一步發(fā)揮村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能以外，鼓勵和發(fā)展建立在自愿基礎(chǔ)上的各種農(nóng)村社區(qū)組織將能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，山東壽光的蔬菜協(xié)會就很好地保護(hù)了菜農(nóng)的利益，使農(nóng)民在市場競爭中嘗到了甜頭。

2、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)有賴于自服務(wù)的

NGOs。我國農(nóng)民的權(quán)益受損是長久以來就存在的問題，黨和政府為此也進(jìn)行了很多改革。其主要思路是從國家的角度，設(shè)法由上而下、采取行政手段或者紀(jì)律手段在國家內(nèi)部進(jìn)行對官員干部的規(guī)范。比如，減負(fù)精簡機(jī)構(gòu)、對干部進(jìn)行道德教育等。從結(jié)果來看，收效甚微。另外，種種原因又使得農(nóng)民通過村民委員會保障自己權(quán)益的愿望未能實現(xiàn)。因此，農(nóng)民在其權(quán)益被壓迫、被侵犯而忍無可忍的情況之下，組織起來沖擊地方政府的情形便經(jīng)常發(fā)生。這種破壞性的表達(dá)方式，既無法保障農(nóng)民自身的權(quán)益，也損害了國家的政治秩序和民主政治。從這個意義上說，讓農(nóng)民在正式的公共權(quán)力渠道自我組織起來，有秩序地代表、爭取、保護(hù)并促進(jìn)自己的利益，是解決這一問題的最好選擇。韓國的新村運(yùn)動在這方面的經(jīng)驗值得我們借鑒：在韓國新村運(yùn)動中，農(nóng)民自發(fā)組織起來的如鄰里會議、新村婦女、新村青年、新村領(lǐng)袖等協(xié)會之類的組織形式，起到了正式組織所起不到的作用。韓國政府正是通過鼓勵村民利用親緣或血緣關(guān)系組建農(nóng)民自己的利益集團(tuán)，反映農(nóng)民自身的需求，使利益集團(tuán)的共同利益不斷外溢，為農(nóng)民自組織的形成奠定了基礎(chǔ)。我國的新農(nóng)村建設(shè)是中央向農(nóng)村賦權(quán)并注入資源的過程，又是一個利益調(diào)整的過程，必然涉及到基層政府及其工作人員、農(nóng)民以及各種利益團(tuán)體方方面面的博弈。在博弈中，分散的農(nóng)民必須組織起來才能夠有效維護(hù)自己的利益。

3、農(nóng)村社區(qū)的文化重建應(yīng)以自服務(wù)的NGOs為基礎(chǔ)。社區(qū)應(yīng)該是有一定的地域范圍，有共同的語言、文化傳統(tǒng)及風(fēng)俗習(xí)慣等，有公共空間和公共事務(wù)管理，有共同的可分享的資源和公共設(shè)施，可以產(chǎn)生集體行動等的區(qū)域。但是，現(xiàn)在的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)正漸漸消失，社區(qū)分化已日漸嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致協(xié)作倫理與和睦共處的價值觀正逐步減弱，公共事務(wù)的參與越來越少，公共設(shè)施遭到較大程度的破壞，村民社會活動的公共空間已不復(fù)存在，集體行動也很難開展。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，如果我們不能通過有效的途徑將離散的人心凝聚起來，新農(nóng)村建設(shè)的成功就是一句空話：從這個意義上說，新農(nóng)村建設(shè)的一大要務(wù)就是對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行文化重建。在這個過程中，傳統(tǒng)的血緣或親緣關(guān)系作為認(rèn)同的紐帶應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮凝聚人心的作用，雖然宗族認(rèn)同可能會產(chǎn)生某些專制與狹隘的東西，但我們完全可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，靠民主和法制來消除那些弊病，而不是禁止宗族組織的存在。

（二）農(nóng)村社區(qū)外公益性NGOs的作用

1、農(nóng)村社區(qū)外公益性NGOs的優(yōu)勢。

政府在新農(nóng)村建設(shè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是與政府相比，公益性NGOs在新農(nóng)村建設(shè)的項目實施中具有天然的優(yōu)勢。

其一，天生的草根性和親和力。NGOs的成員絕大部分來自民間，他們在做每一個項目的過程中都會對項目的可行性進(jìn)行調(diào)研，與項目的參與者進(jìn)行平等的交流，并鼓勵項目的參與者作出自己的規(guī)劃，這種平等的互動的真正以參與者為中心的工作方式，使其能夠迅速地和當(dāng)?shù)氐拇迕窠⑵鹣嗷バ刨嚨年P(guān)系。而在中國這樣一個行政色彩較為濃郁的國家，政府官員和村民之間相互信任的紐帶則很難在較短的時期內(nèi)普遍建立起來。

其二，非政府性。這一特性使得NGOs規(guī)劃和實施項目的目的是為了使當(dāng)?shù)卮迕竦纳钯|(zhì)量得到提高，而不需要做任何的形式主義。他們是為了自己的理想和社會價值而工作，這一點(diǎn)恰恰是政府工作人員天生的缺陷。政府工作人員作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在做項目時或多或少帶有政績觀，必然影響到項目效果。

其三，先進(jìn)的管理理念。目前，參與新農(nóng)村建設(shè)的NGOs多是國際性的民間組織，他們將最先進(jìn)的理念帶入農(nóng)村社區(qū)，通過各種參與性的項目改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生存狀態(tài)。在逐步改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平的同時，NGOs把更多的注意力投向提高當(dāng)?shù)厝说乃枷胍庾R、獲取市場信息能力、教育等軟環(huán)境方面。NGOs帶來的這些先進(jìn)的項目管理理念也必然會給當(dāng)?shù)氐墓芾碚邘硇碌乃季S。

其四，有效的監(jiān)督。民間組織的資金主要來源于企業(yè)和個人的捐贈，其組織內(nèi)部有嚴(yán)格的會計審查制度，大多數(shù)都聘請了中立的會計師事務(wù)所對其財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并定期向社會公布。而農(nóng)村基層政府對項目資金的使用則由于缺乏有效的監(jiān)督，貪污、挪用、浪費(fèi)的現(xiàn)象并不少見。

2、農(nóng)村社區(qū)外公益性NGOs的具體作用。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，農(nóng)民通過組成自服務(wù)性質(zhì)的NGOs來參與新農(nóng)村建設(shè)。如果說這是新農(nóng)村建設(shè)能夠成功的內(nèi)因，那么在具體的實踐中，它又需要外在力量的推動。因為凋敝的、原子化的農(nóng)村已經(jīng)無法完全依靠自己的能力實現(xiàn)發(fā)展。政府及外來者的資金、信息、政策、法律知識、方法論等都是鄉(xiāng)村建設(shè)的外驅(qū)力。從提供外在力量的主體上說，最主要的有三個，即政府、企業(yè)和NGOs（這里特指產(chǎn)生于農(nóng)村社區(qū)之外的第二類的NGOs）。作為新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)起者和組織者以及主要的出資者，政府必然起著不可替代的作用。而企業(yè)由于受到利益的驅(qū)動，顯然對于奉獻(xiàn)多于回報的新農(nóng)村建設(shè)無法產(chǎn)生多大的熱情。相對于前兩者而言，NGOs作為新興的社會力量，以其獨(dú)特的工作機(jī)制參與新農(nóng)村建設(shè)是大有可為的。以愛德基金會和中國青年基金會為例：據(jù)統(tǒng)計，截至1999年，愛德為貧困地區(qū)捐資興建的飲水項目就達(dá)461個，灌溉站71所，種植林木23萬余畝，開展各類農(nóng)村培訓(xùn)35，000人次，資助失學(xué)兒童25，300人次，愛德農(nóng)村發(fā)展項目直接受益者達(dá)134萬人。同樣截至1999年，中國青年基金會實施的希望工程，從海外募集了 1，718億元人民幣基金，救助了22，019萬居住在中國貧困地區(qū)的孩子，修建了7，548所希望小學(xué)，培訓(xùn)了大批鄉(xiāng)村教師。希望工程激發(fā)了社會對貧困地區(qū)教育的重視，推動了農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。一項權(quán)威調(diào)查顯示，中國青年基金會每支出100元，就有89.9元從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，有87.7元從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)到貧困地區(qū)，有88.2元從中高收入階層轉(zhuǎn)移到低收入階層，有36.17元從海外轉(zhuǎn)移到中國的貧困地區(qū)。農(nóng)村社區(qū)外NGOs對于新農(nóng)村建設(shè)的促進(jìn)作用就在于它可以向農(nóng)村社區(qū)注入新農(nóng)村建設(shè)所缺少的資金、技術(shù)、人才、管理經(jīng)驗等，同時通過培訓(xùn)、教育等傳播先進(jìn)的理念，極大地促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)的提升，這對于培育農(nóng)村社區(qū)自己的NGOs具有不可估量的意義。以美國國際小母牛項目為例，到2003年11月，它在華實施項目達(dá)41個，覆蓋全國13個省、市、自治區(qū)的73個縣，共12個民族（漢、彝、苗、藏、回、羌、佤、拉祜、哈尼、布衣、維吾爾和納西族）的41，584戶農(nóng)戶通過該項目獲得390萬頭/只畜禽。共舉辦技術(shù)培訓(xùn)2，620期（次），直接培訓(xùn)農(nóng)民和基層技術(shù)人員171，021人。由于目前農(nóng)村社區(qū)NGOs的薄弱局面，在新農(nóng)村建設(shè)中起主要作用的將是外部NGOs，它對農(nóng)村社區(qū)NGOs的帶動和扶植程度將極大地影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

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