國(guó)際投資中的環(huán)境保護(hù)法律問題

□文/常青 宋忠勝

一、國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)

（一）國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

1、環(huán)境是國(guó)際投資中的重要因素。投資國(guó)的環(huán)境和自然資源是投資者必須考慮的重要因素之一。對(duì)于有些投資項(xiàng)目來說，當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源是決定投資的首要考慮。一方面自然資源本身是國(guó)際投資活動(dòng)的重要客體和對(duì)象，由于各國(guó)自然資源的分配不同，就使得一些國(guó)家或一些跨國(guó)公司為此而進(jìn)行跨國(guó)投資開發(fā)活動(dòng)；另一方面環(huán)境也是決定一國(guó)是否對(duì)他國(guó)進(jìn)行投資的重要外部條件，因此有些投資項(xiàng)目要把當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源作為可否投資的重要因素。

2、投資活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。投資活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響，猶如一把“雙韌劍”，既有有利的一面，也有不利的一面。

其一，投資活動(dòng)對(duì)環(huán)境積極有利的影響。（1）國(guó)際間的投資活動(dòng)解決了東道國(guó)資金不足、人口就業(yè)壓力等問題，促進(jìn)了東道國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了人民的生活水平；（2）促使各國(guó)采取嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而推動(dòng)全球的環(huán)境保護(hù)；（3）國(guó)際投資活動(dòng)過程中的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金投入促進(jìn)了東道國(guó)環(huán)保工業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)了國(guó)家之間深層次的、廣泛的環(huán)保合作。

其二，投資活動(dòng)對(duì)環(huán)境不利的影響。

（1）國(guó)際間的投資活動(dòng)擴(kuò)大了國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模和范圍，增加了資源的使用量，同時(shí)，也增加了廢物排放量和污染強(qiáng)度，加劇了東道國(guó)的環(huán)境壓力；（2）東道國(guó)低而寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)促使投資者在東道國(guó)投資有污染的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，導(dǎo)致污染的跨國(guó)轉(zhuǎn)移；（3）增加了土地、礦產(chǎn)、森林、水等資源以及能源的消耗，形成新的環(huán)境壓力。

（二）國(guó)際投資中環(huán)境問題的表現(xiàn)形式及成因

1、國(guó)際投資中環(huán)境問題的具體表現(xiàn)形式。（1）利用不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和資本的自由流動(dòng)，轉(zhuǎn)移污染企業(yè)。一般地，發(fā)展中國(guó)家由于其經(jīng)濟(jì)，社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)往往低于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家因此將大量資本投入到對(duì)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由，禁止在阿肯色州和亞拉巴馬州開采鐵礬土，引起美國(guó)商人爭(zhēng)相在牙買加和奎亞那開采礦石；（2）以自由投資形式掠奪東道國(guó)的自然資源。在國(guó)際投資過程中，發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)勢(shì)突出地表現(xiàn)在其資源方面。但由于受到對(duì)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)水平的限制，生態(tài)資源的價(jià)值在發(fā)展中國(guó)家未得到正確的認(rèn)識(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家為了保護(hù)本土的生態(tài)資源，往往將損及本國(guó)生態(tài)資源的企業(yè)放在發(fā)展中國(guó)家投資生產(chǎn)。而發(fā)展中國(guó)家為了吸收更多的外商在本國(guó)投資，往往忽視了對(duì)本土生態(tài)資源的保護(hù)，使投資與環(huán)境之間嚴(yán)重失衡，加劇了環(huán)境的惡化，引發(fā)了新一輪的環(huán)境破壞。

2、國(guó)際投資中產(chǎn)生環(huán)境問題的原因。

首先，從利益目標(biāo)看，投資者和東道國(guó)在國(guó)際投資和自然資源開發(fā)中的利益沖突是根本原因。就投資者而言，投資是為了獲取高額利潤(rùn)，對(duì)他國(guó)的自然資源不承擔(dān)保護(hù)的義務(wù)；東道國(guó)吸引投資的目的是為了開發(fā)利用資源，希望吸引更多的外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決人民生活困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的問題，因此面對(duì)外資帶來的污染問題常常忽略。投資者和東道國(guó)不同的利益需求都會(huì)使雙方不注意對(duì)環(huán)境的保護(hù)；其次，從法律層面看，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家環(huán)境法規(guī)對(duì)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求規(guī)定的差異是造成污染轉(zhuǎn)移的法律原因。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間存在著明顯的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差異，這種差異使得發(fā)達(dá)國(guó)家為逃避本國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保要求所帶來的高成本，把某些污染型企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低的發(fā)展中國(guó)家。

二、我國(guó)有關(guān)國(guó)際投資中環(huán)境法律問題的缺陷

（一）立法指導(dǎo)思想上存在缺陷。我國(guó)的環(huán)境基本法的立法思想相對(duì)落后。1989年制定《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，我國(guó)社會(huì)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，其基本特征仍然是以片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最高目標(biāo)。1992年7月，由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)牽頭組織各有關(guān)部門制定和實(shí)施中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，先后制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》和《中國(guó)21世紀(jì)議程綱要》，提出了“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)。然而，我國(guó)的憲法和1989年修訂的環(huán)境保護(hù)基本法都是在1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)前制定的，在立法的目的上都沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想，在一定程度上阻礙了我國(guó)環(huán)境法的發(fā)展。因此，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)思想應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明作為《環(huán)境保護(hù)法》的基本指導(dǎo)思想。

（二）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷。其一，防治環(huán)境污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較多，而防治環(huán)境破壞的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)卻很少。至今，我國(guó)有關(guān)防治污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已初具規(guī)模，各種污染物的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)在控制環(huán)境污染方面已發(fā)揮重要作用。但是，有關(guān)防治環(huán)境破壞、保護(hù)自然資源的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則相當(dāng)缺乏；其二，末端性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較多，源頭性、全過程環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較少。我國(guó)雖然在污染的全過程控制方面進(jìn)行了許多的探索，但利用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全過程控制卻顯得不夠，大量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)停留在末端治理階段，源頭性、全過程性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)很少；其三，排放標(biāo)準(zhǔn)未能有效執(zhí)行，污染物排放總量居高不下。由于國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期實(shí)施“超標(biāo)排污收費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)手段，沒有及時(shí)建立“超標(biāo)違法”的強(qiáng)制措施，同時(shí)超標(biāo)排污費(fèi)遠(yuǎn)低于污染治理的成本，排污者寧愿繳納超標(biāo)排污費(fèi)而不想去真正治理達(dá)標(biāo)。這在客觀上造成超標(biāo)排污難以受到法律的追究，因此主觀故意超標(biāo)排污比較普遍。排放標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性乃至環(huán)境法規(guī)體系受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）環(huán)境執(zhí)法存在缺陷。首先表現(xiàn)為環(huán)境立法的滯后與缺失。立法上許多條款明顯滯后，甚至與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，并且立法體系上還有相當(dāng)數(shù)量的空白。不僅如此，我國(guó)環(huán)境立法的指導(dǎo)思想仍停留在污染-治理的模式上，環(huán)境法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度立法薄弱，制約了環(huán)境法律整體功能的發(fā)揮；其次表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法主體不明確。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械慕y(tǒng)管與分類相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制下，執(zhí)法主體林立、執(zhí)法權(quán)力分散，造成執(zhí)法混亂。法律法規(guī)對(duì)環(huán)保部門如何監(jiān)督其他部門及擁有哪些監(jiān)督權(quán)均未作出明確規(guī)定。致使環(huán)保行政主管部門既無法監(jiān)督這些部門的環(huán)境執(zhí)法情況，又不能行使這些部門的行政權(quán)力。

三、我國(guó)國(guó)際投資中環(huán)境保護(hù)法律問題對(duì)策建議

（一）完善我國(guó)相關(guān)立法指導(dǎo)思想——科學(xué)發(fā)展觀。首先，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。通過法律調(diào)整人的利益關(guān)系，正確處理人與自然的關(guān)系，保持人與自然的和諧發(fā)展，建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。要特別強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境有利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在發(fā)展指標(biāo)上，不單純用生產(chǎn)總值作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo)，而是采用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、生活等多項(xiàng)指標(biāo)；其次，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，一方面要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)，積極參與經(jīng)濟(jì)全球化；另一方面又要從我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)發(fā)展的實(shí)際水平和特點(diǎn)出發(fā)，使我國(guó)的法律真正成為促進(jìn)國(guó)內(nèi)發(fā)展的制度保障，成為協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的平衡器；最后，在制定的法規(guī)形式上，既要抓緊國(guó)家法律的制定和修改，也要重視行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)的“立、改、廢”，做到“大處著眼，小處著手”。不同層次的法規(guī)都各有其特定的作用。投資與環(huán)境問題的解決方法還在發(fā)展之中。要重視研究部門、地方所主管的或跨部門、跨地區(qū)問題中迫切需要通過法制手段加以調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，抓緊制定必要的法規(guī)或規(guī)章。

（二）完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，應(yīng)根據(jù)目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際情況，進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的清理，明確哪些標(biāo)準(zhǔn)已過時(shí)，哪些領(lǐng)域存在標(biāo)準(zhǔn)的缺失，哪些標(biāo)準(zhǔn)之間還存在相互矛盾的情況。并加緊制定和修改一些重要的、急需的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以滿足人們生活水平提高后對(duì)生活環(huán)境的要求。同時(shí)，注意協(xié)調(diào)各環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系全面而且合理。一方面要重視地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，以滿足各地的不同需要；另一方面要理順國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，確立以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為輔的格局。在數(shù)量上，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)多于國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行上，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)制定與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。清潔生產(chǎn)是指為不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料，采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類健康和環(huán)境的危害。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以物質(zhì)循環(huán)流動(dòng)為核心，運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重新構(gòu)架組織成一個(gè)“資源——產(chǎn)品——再生資源”的反饋式流程和低開采、高利用、低排放的循環(huán)利用模式，最大限度地提高資源與能源利用率，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)化，達(dá)到消除環(huán)境污染，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的目的。清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)相輔相成，在資源的循環(huán)利用中貫徹清潔生產(chǎn)，在清潔生產(chǎn)過程中實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)中，要使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度真正成為防治環(huán)境污染，保護(hù)環(huán)境的重要工具，需把清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想切實(shí)融入到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)制中去。通過清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，可把抽象概念轉(zhuǎn)變成了一個(gè)可操作的具體工作。

（三）完善我國(guó)環(huán)境執(zhí)法。首先，應(yīng)根除環(huán)境執(zhí)法在立法上的障礙。要大力加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境立法理論的研究，提高立法的質(zhì)量，增強(qiáng)其預(yù)見性和生命力，保障其應(yīng)有的地位和權(quán)威。要修改和出臺(tái)部分環(huán)保單行法的實(shí)施細(xì)則，理順相關(guān)立法之間的關(guān)系。要及早認(rèn)識(shí)現(xiàn)行環(huán)境立法中的缺陷與不足，并審慎地加以修改，特別是要在今后的立法中進(jìn)一步增加可操作性條款，使環(huán)境執(zhí)法有法可依；其次，應(yīng)改革現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法體制，合理配置各職能部門之間的權(quán)力。改革我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制，就是要最大限度地統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法主體，把分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)境保護(hù)行政主管部門，賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門必要的監(jiān)督權(quán)；再次，應(yīng)采取各種措施，逐步提高群眾的環(huán)境法律意識(shí)，加強(qiáng)其參與環(huán)境執(zhí)法的程度。為此，要深入開展環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育工作，激發(fā)廣大群眾的環(huán)境危機(jī)感和時(shí)代責(zé)任感，為環(huán)境執(zhí)法的順利進(jìn)行打下良好的群眾基礎(chǔ)。各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)定期向社會(huì)發(fā)布環(huán)境狀況的公報(bào)，保證執(zhí)法決策的公開化和執(zhí)法過程的民主化，為群眾參與環(huán)境執(zhí)法提供良好的條件。

[1]馬驤聰，蔡守秋.中國(guó)環(huán)境法制通論.學(xué)苑出版社，1990.

[2]呂忠梅，高利紅，余耀軍.環(huán)境資源法學(xué).中國(guó)法制出版社，2001.

[3]陳泉生.環(huán)境法原理.法律出版社，1997.