以農(nóng)村公共物品供給為先導(dǎo)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

□文/李進(jìn)英 趙經(jīng)華 安 巖

黨的十七屆三中全會明確提出要把“加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局作為根本要求”，強調(diào)要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化制度”。城鄉(xiāng)一體化不是簡單的農(nóng)村城市化或城市農(nóng)村化，而是通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的自由流動，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)融合機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展，共同繁榮。

長期以來，我國的重工輕農(nóng)政策形成了城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共物品供給體系，城鄉(xiāng)差距逐年擴(kuò)大。改革開放三十年來，農(nóng)村公共物品的供給水平隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有了很大提高，但與城市相比，與農(nóng)民的實際需求相比，還有很大差距。調(diào)查顯示，農(nóng)村公共物品不僅總量短缺，總體質(zhì)量不高，而且供給結(jié)構(gòu)不合理，尤其是農(nóng)民對文化教育、社會保障、基本醫(yī)療和科技推廣等方面需求的迅速增加與供給相對不足且配置失當(dāng)?shù)拿芨鼮橥怀?。這一矛盾已嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程。

一、農(nóng)村公共物品供給是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要先導(dǎo)

對于“加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局作為根本要求”，政府不應(yīng)該僅僅是強有力的組織者，更應(yīng)該是積極的參與者，并投入大量的人力、物力和財力，尤其是加大對農(nóng)村公共物品有效供給的投入，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要先導(dǎo)。

農(nóng)村公共物品的有效供給能夠縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)民的生存和發(fā)展環(huán)境。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最根本的就是要調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分配格局，給農(nóng)民平等的發(fā)展機會和國民待遇。調(diào)查顯示，我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距最突出的表現(xiàn)就是在公共物品供給方面，特別是文化教育、社會保障、基本醫(yī)療和科技推廣等方面的矛盾更加嚴(yán)重。農(nóng)村居住和生產(chǎn)的分散性決定了農(nóng)民對公共物品的依賴性較高，而當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給機制改革的滯后，又在一定程度上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。如果政府重視農(nóng)村公共物品的供給，加大投入，便能有效調(diào)整城鄉(xiāng)不平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，增強農(nóng)村的自我造血功能，加速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。

農(nóng)村公共物品的有效供給能夠增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前的農(nóng)村公共物品供給機制，使得農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足，同時增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本和交易成本，變相增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。政府增加公共物品的供給，保障提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，意味著農(nóng)民交易支出減少。減少的支出可以直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入，農(nóng)民可以將更多的農(nóng)村資源投入到調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件和提高整體素質(zhì)上來，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。由此產(chǎn)生的收入效應(yīng)，將對農(nóng)村的消費和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用。

農(nóng)村公共物品的有效供給能夠改善農(nóng)村消費環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。一方面隨著收入的增加，消費觀念的更新，農(nóng)民對洗衣機、空調(diào)、電腦等商品的需求日益增強，但這些商品的消費，有賴于水網(wǎng)、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施配套來實現(xiàn)。而據(jù)調(diào)查，農(nóng)村自來水、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)的滯后，大大限制了洗衣機、空調(diào)、電腦等家用電器在農(nóng)村的消費；另一方面農(nóng)民自己掏腰包購置公共物品，無形中增加了支出成本，削弱了他們對部分工業(yè)品的購買和消費能力，抑制了農(nóng)村市場的開拓。公共物品的供給，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給能夠有效改善農(nóng)村消費環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展。

二、實現(xiàn)農(nóng)村公共物品有效供給的關(guān)鍵是建立和完善有效供給機制保障

（一）強化政府在農(nóng)村公共物品有效供給中的主體地位。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，因結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的不確定，需要通過政府以提供公共物品的方式予以保障。我國農(nóng)村公共物品供給歷來是政府的基本職責(zé)，供給實行政府分級負(fù)責(zé)制，分別提供全國性和地方性公共物品，但在實際操作中，各級政府責(zé)任不清，涉及多級政府間的共同事務(wù)，在確認(rèn)及支出分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏明確、具體的法律規(guī)定，隨意性較大，下級政府承擔(dān)了本應(yīng)上級政府承擔(dān)的公共支出，如義務(wù)教育、計劃生育、基礎(chǔ)設(shè)施等，導(dǎo)致下級政府事權(quán)大于財權(quán)，財力緊張，受財力所限，農(nóng)民所需公共物品不能及時有效提供。同時，本應(yīng)由政府提供公共物品的支出職能，無形中部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，造成農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān)。因此，在現(xiàn)有供給體制及利益主體多元化的情況下，要進(jìn)一步明確各級政府在公共物品供給中的責(zé)任和職能定位，實現(xiàn)規(guī)范化、法制化，以確保為農(nóng)民提供有效的公共物品，實現(xiàn)公共物品社會效益最大化。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共物品供給體系。城鄉(xiāng)相對獨立的公共物品供給體系，造成農(nóng)民在公共物品享用上的非公平國民待遇，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。為此，要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，就要建立城鄉(xiāng)一體化公共物品供給體系。首先，調(diào)整政府公共財政政策。改變城鄉(xiāng)分割的公共物品供給體制，按統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加大財政對農(nóng)村公共物品的投入，向農(nóng)民提供與城市居民均等的公共物品；其次，調(diào)整財政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、公共基礎(chǔ)設(shè)施投入；再次，加大對農(nóng)村基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度，建立規(guī)范合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）完善農(nóng)村公共物品供給決策機制。目前，我國實行的“自上而下”的農(nóng)村公共物品供給決策程序，并沒有隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求而改變?！白陨隙隆钡臎Q策，是由上級政府和地方政府的決策者根據(jù)自身的判斷和理解安排農(nóng)村公共物品供給。而農(nóng)民組織化程度較低，在同政府和相關(guān)部門進(jìn)行信息溝通中處于弱勢地位，無法在公共物品的供給決策中表達(dá)自身的利益訴求，難以參與公共決策，而基層部門又不能準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對公共物品的需求狀況。這種“自上而下”的公共物品決策程序，勢必導(dǎo)致絕對供給不足和相對供給過剩并存的矛盾，造成農(nóng)村公共資源配置效率低下，浪費巨大。因此，為提高農(nóng)村公共物品的供給效率，優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)按農(nóng)民需要的原則來建立公共物品決策機制。一是建立“自下而上”的農(nóng)民需求表達(dá)機制。確保政府了解農(nóng)村和農(nóng)民對公共物品的真實需求；二是建立農(nóng)民協(xié)會。提高農(nóng)民組織化程度，拓寬農(nóng)民對公共物品的需求表達(dá)渠道，使政府能夠得到完整和真實的信息；三是實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，增加公共資源的透明度。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給方式。我國農(nóng)村地域遼闊，對農(nóng)村公共物品的需求規(guī)模較大，僅僅依靠政府有限的財政投資，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對公共物品的需求，在市場因素不斷滲入農(nóng)村，農(nóng)民對公共物品需求日益增長和多樣化的現(xiàn)實背景下，必須創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給方式，實現(xiàn)供給主體與供給方式多元化。要根據(jù)農(nóng)村公共物品的特點決定其供給方式，一是與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的公共物品，如義務(wù)教育、大型水利設(shè)施、環(huán)境治理等，由各級政府主導(dǎo)供給；二是難以顧及農(nóng)民需求偏好，且組織成本較高的公共物品，如區(qū)域性道路、農(nóng)業(yè)科技推廣、小型水利設(shè)施等，由政府和私人聯(lián)合供給；三是小范圍受益的公共物品，規(guī)模效應(yīng)小，可由私人或合作組織供給。

［1］方杰.城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新探析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006.8.13.

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［4］楊樹群.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須加大農(nóng)村公共品供給.農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2007.8.15.

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