非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題與對(duì)策

□文/龐衛(wèi)宏 王金玲

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要是指行政、事業(yè)單位占有和使用的各種資源的總稱。由于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)非營(yíng)利性的特點(diǎn)及其表現(xiàn)形式的復(fù)雜性，給科學(xué)合理地對(duì)其進(jìn)行配置和監(jiān)管帶來(lái)了很大的難度，進(jìn)而導(dǎo)致其使用效率和效益偏低，閑置、浪費(fèi)和流失現(xiàn)象較為普遍。

一、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行不嚴(yán)格。國(guó)家財(cái)政部早在1997年5月就制定頒布了《行政單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等財(cái)務(wù)規(guī)章制度，但是由于缺乏有效的監(jiān)督管理，各單位并未嚴(yán)格執(zhí)行。在財(cái)政部門(mén)審計(jì)檢查中發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)問(wèn)題主要集中在以下兩個(gè)方面。

1、賬戶設(shè)置不健全。在固定資產(chǎn)管理上，一些單位沒(méi)有按財(cái)務(wù)規(guī)定設(shè)置賬戶，只設(shè)固定資產(chǎn)總賬，沒(méi)有設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬和固定資產(chǎn)卡片；即使設(shè)置了固定資產(chǎn)明細(xì)賬，但是明細(xì)賬沒(méi)有按資產(chǎn)分類記賬，不能夠全面反映出各類資產(chǎn)的狀況。甚至一些單位不設(shè)固定資產(chǎn)賬，使得主管部門(mén)難以掌握其固定資產(chǎn)存量，也難以劃清固定資產(chǎn)管理的責(zé)任。

2、賬戶處理不及時(shí)。在應(yīng)付款項(xiàng)的管理上，存在十幾年、甚至幾十年的應(yīng)收應(yīng)付款項(xiàng)都未進(jìn)行賬務(wù)處理，其中一些業(yè)務(wù)有關(guān)責(zé)任人都已不知去向，使得這些往來(lái)的款項(xiàng)無(wú)法詢證。為了解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，部分單位從財(cái)政或上級(jí)單位、下級(jí)單位借款后，不主動(dòng)采取手段償還借款，造成債務(wù)數(shù)額逐年增多。

在應(yīng)收款項(xiàng)的管理上，有些單位沒(méi)有形成及時(shí)有效的催收手段，造成大量呆賬壞賬，使國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二）產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失

1、資產(chǎn)管理混亂，產(chǎn)權(quán)不清晰。行政事業(yè)單位的主要資產(chǎn)為土地、房屋等建筑物。由于不及時(shí)辦理土地使用證和房屋所有證等相關(guān)證照，使得這些資產(chǎn)難以確定他們的歸屬，形成“黑戶”。即使辦理了產(chǎn)權(quán)證，在資產(chǎn)數(shù)量變化后不及時(shí)辦理變更手續(xù)。這些非常不利于財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的登記管理，形成產(chǎn)權(quán)管理上的漏洞，極其容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

2、資產(chǎn)處置不規(guī)范。盡管?chē)?guó)家先后出臺(tái)了許多國(guó)有資產(chǎn)處置的辦法及細(xì)則，但行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作沒(méi)有引起有關(guān)部門(mén)的重視，使得部分單位在處置資產(chǎn)時(shí)未嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定處理，加上缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，造成資產(chǎn)管理上混亂無(wú)序。一些單位不經(jīng)審批，就隨意處置資產(chǎn)，并將所獲得的收入用于各種用途。為了逃避審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督，長(zhǎng)期不對(duì)已處置資產(chǎn)進(jìn)行賬務(wù)處理，造成賬面和實(shí)際不符。對(duì)已經(jīng)實(shí)際報(bào)廢的資產(chǎn)，不辦理報(bào)廢手續(xù)，也不及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，在一定程度上造成了賬面和實(shí)際不符。

（三）未充分開(kāi)發(fā)國(guó)有資產(chǎn)潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由于歷史原因，大部分行政事業(yè)單位的辦公場(chǎng)所處于市中心，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些地處繁華地段的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，具有很高的商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值。因此，這些資產(chǎn)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)高于其賬面價(jià)值。如果能夠轉(zhuǎn)換思維，通過(guò)市場(chǎng)置換和開(kāi)發(fā)的形式，不僅能解決部分單位辦公場(chǎng)所不足的狀況，還能使國(guó)有資產(chǎn)增值，充分體現(xiàn)這些資產(chǎn)的價(jià)值。

（四）國(guó)有資產(chǎn)分配不均衡。在當(dāng)前的管理體制下，各行政事業(yè)單位可以“無(wú)償”占有、使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，因此他們總是采取各種方式向政府申請(qǐng)劃撥土地、申請(qǐng)資金，以便多占用國(guó)有資產(chǎn)，而不考慮本單位的實(shí)際需要。各單位之間的互相攀比、競(jìng)相擴(kuò)張，造成他們之間資產(chǎn)占用極不平衡；另一方面，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理部門(mén)在審批資金時(shí)，由于信息不對(duì)稱等原因，加上審批過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，極易造成厚此薄彼的現(xiàn)象。不同的行政事業(yè)單位由于掌握的行政權(quán)限大小不一，權(quán)力大的單位總是能夠通過(guò)各種途徑獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，最終造成各單位辦公和生活條件苦樂(lè)不均的狀況。例如，有的單位人均辦公面積比國(guó)家有關(guān)部門(mén)規(guī)定的人均辦公面積最高標(biāo)準(zhǔn)還要高出幾倍，有的將閑置房屋用于商業(yè)用途，所獲得的收入用于發(fā)放津貼或彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足，而有些單位卻長(zhǎng)期在舊房子里辦公，條件長(zhǎng)期得不到改善，一定程度上影響了工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

二、加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策

2006年5月財(cái)政部頒布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)辦法”）?！皟蓚€(gè)辦法”是規(guī)范和加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件?！皟蓚€(gè)辦法”明確規(guī)定了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)遵循的原則。根據(jù)“兩個(gè)辦法”，應(yīng)在考察當(dāng)前國(guó)內(nèi)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理。

（一）建立專門(mén)機(jī)構(gòu)管理非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的公平分配。行政事業(yè)單位利用所掌握的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)向社會(huì)提供的產(chǎn)品或服務(wù)屬于公共產(chǎn)品。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性的特征，前一特征表明了社會(huì)對(duì)于該類物品或服務(wù)是普遍非常需要的；而公共產(chǎn)品的非排斥性特征則表明了收費(fèi)是困難的，僅靠市場(chǎng)機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法提供最優(yōu)配置標(biāo)準(zhǔn)所要求的規(guī)模。在這樣的兩難處境下，政府機(jī)制的介入是解決問(wèn)題的唯一途徑。因此，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要從非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的全局考慮，應(yīng)有一個(gè)全局性的管理機(jī)構(gòu)來(lái)溝通和協(xié)調(diào)不同部門(mén)、不同性質(zhì)資產(chǎn)管理之間的平衡問(wèn)題。鑒于行政事業(yè)財(cái)務(wù)劃歸公共支出，可以將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，設(shè)立一個(gè)專門(mén)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，由其主要負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的政策和制度的制定與執(zhí)行，以及其他相關(guān)的具體事務(wù)。

（二）在清產(chǎn)核資、掌握所有非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行產(chǎn)權(quán)集中管理，徹底實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)、使用權(quán)的剝離，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。不同于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)體現(xiàn)的基本權(quán)利有兩個(gè)：一個(gè)是所有權(quán)，另一個(gè)是使用權(quán)。優(yōu)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理，最根本的問(wèn)題就是要使所有權(quán)與使用權(quán)相分離。所謂所有權(quán)與使用權(quán)相分離是指國(guó)家享有非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，而直接使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的行政事業(yè)單位則享有使用權(quán)，同時(shí)負(fù)有與享有的使用權(quán)對(duì)等的責(zé)任；財(cái)政部門(mén)代表國(guó)家行使所有權(quán)，具體負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理工作，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合，從價(jià)值形態(tài)上加強(qiáng)單位資產(chǎn)運(yùn)用情況的考核，結(jié)合支出管理，確定考核指標(biāo)，通過(guò)經(jīng)費(fèi)支出約束來(lái)解決問(wèn)題。

（三）整合資源，充分發(fā)掘非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，解決國(guó)有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)問(wèn)題，降低政府運(yùn)行成本。一方面按照黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)辦公資源進(jìn)行重新分配，解決辦公條件苦樂(lè)不均問(wèn)題；另一方面通過(guò)房產(chǎn)置換，把分散在城市中心的辦公單位搬出去，另?yè)竦囟?，由政府統(tǒng)一建造，實(shí)行統(tǒng)一管理和社會(huì)化服務(wù)。騰出原來(lái)占有的黃金地段的房地產(chǎn)，進(jìn)行商業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，最大限度地增值國(guó)有資產(chǎn)。

（四）強(qiáng)化行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢等事項(xiàng)的審核、監(jiān)督，規(guī)范和加強(qiáng)存量資產(chǎn)的管理，有效控制和合理引導(dǎo)資產(chǎn)流向，把行政事業(yè)單位的資產(chǎn)全部納入規(guī)范化管理軌道，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)，建立一套非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估和監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)使用效率的監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)信息化管理。利用當(dāng)前的信息技術(shù)，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行信息化管理具有非常重要的意義。信息化建設(shè)能夠提高國(guó)有資產(chǎn)管理效率；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置和分布，提高國(guó)有資產(chǎn)的利用率，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全。

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