我國城市房屋拆遷補(bǔ)償問題

□文/孫紅梅 王瑾玉

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程也在加快。隨著城市大規(guī)模擴(kuò)張和舊城區(qū)改造，隨之而來的是拆遷工作量加大，難度提高，因房屋拆遷產(chǎn)生的糾紛和矛盾也越來越多。城市房屋拆遷既關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，也關(guān)系著個人和集體利益。而拆遷糾紛和矛盾的屢見不鮮，在很大程度上影響了社會的安定團(tuán)結(jié)，也阻礙了和諧社會的構(gòu)建。

拆遷矛盾產(chǎn)生的最主要根源之一，莫過于房屋拆遷的補(bǔ)償問題。由于拆遷人與被拆遷人達(dá)不成共同的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，導(dǎo)致釘子戶、暴力拆遷、集體上訪等事件屢屢發(fā)生。之所以會在拆遷過程中出現(xiàn)群眾的抗拒行為，是因?yàn)樗麄冇X得所得補(bǔ)償不夠合理。因此，在正確評估待拆遷房屋價值的基礎(chǔ)上，拆遷人應(yīng)給予被拆遷人合理補(bǔ)償。這是雙方達(dá)成合理補(bǔ)償協(xié)議，避免矛盾發(fā)生的關(guān)鍵。

一、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償現(xiàn)狀分析

1、土地使用權(quán)沒有完全補(bǔ)償。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定：對于拆遷補(bǔ)償現(xiàn)有補(bǔ)償范圍為對房屋所有權(quán)及其附著物所有權(quán)和收益權(quán)。由于我國實(shí)行土地公有制，個人不可能獲得土地所有權(quán)，因此我國的房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)只能是房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的結(jié)合。城市房屋所有者只擁有房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)，土地的所有權(quán)歸國家或集體。

我國房屋拆遷因征收土地而引起，但征收補(bǔ)償卻以房屋補(bǔ)償?shù)男问匠霈F(xiàn)，也就意味著補(bǔ)償范圍僅限于地上建筑物的補(bǔ)償。地價補(bǔ)償、困難補(bǔ)償以及征地引起外部不經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)劝l(fā)達(dá)國家地區(qū)通行的補(bǔ)償項(xiàng)目都沒有列入補(bǔ)償范圍。雖然修訂后的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，按被拆遷房屋的區(qū)位、用途等進(jìn)行補(bǔ)償已經(jīng)隱含了地價補(bǔ)償，但畢竟還是以房屋形式出現(xiàn)，法律上沒有把地價明確列入補(bǔ)償范圍。根據(jù)這種規(guī)定，單純的土地?zé)o法補(bǔ)償，實(shí)踐中區(qū)位因素包含的地價因素也沒有完全補(bǔ)償，以至于出現(xiàn)補(bǔ)償價和建成房價的巨大反差，出現(xiàn)獲得拆遷補(bǔ)償后買不起房屋、產(chǎn)權(quán)調(diào)換后支付不起新房比舊房大的面積的款項(xiàng)現(xiàn)象。有的地方甚至出現(xiàn)拆十平方米，還買不到一平方米房的現(xiàn)象。這些都是產(chǎn)生矛盾的原因。

就城市房地產(chǎn)而言，其價值本質(zhì)上是由土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)這兩部分構(gòu)成的，且隨著土地有償使用的市場化不斷加強(qiáng)，往往其中的土地使用權(quán)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所附的房產(chǎn)所有權(quán)價值。拆遷人通過拆遷取得被拆遷人的土地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化。房屋拆遷的結(jié)果之一就是被拆遷人的土地使用權(quán)被收回。因此，顯化土地使用權(quán)的價值，對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，對拆遷雙方來說都是非常重要的。

2、拆遷補(bǔ)償范圍狹窄，忽視潛在利益補(bǔ)償。目前，我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶a(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)也不是非常合理。只補(bǔ)償直接損失，對被拆遷房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)、預(yù)期收益、無形利益和隱性損失卻不予補(bǔ)償。

房屋不僅是居住用的安身之所，對于原住居民來說，它能帶來工作機(jī)會、便利生活、可能的未來收益等功能，被拆遷的房屋（無論地段好壞），有著除了居住之外更多的用途。隨著房屋被拆遷，這些其他的權(quán)益或者利益（我們稱之為潛在利益）將被剝奪，造成看不到的隱形損失。

大多數(shù)居民把家安在離工作地點(diǎn)較近或相對容易到達(dá)的地方，這使得他們?nèi)菀撰@得并做好工作。若拆遷使他們搬離原來的地方，那么想像以前一樣做好工作，將面臨在交通上付出客觀的精力、體力和費(fèi)用等。同樣的道理，因搬遷造成被拆遷人生活、學(xué)習(xí)成本增加，就醫(yī)、購物、入學(xué)、入托不便，甚至工作機(jī)會喪失，這些都是被拆遷人被動承受的損失。

有些被拆遷人的房屋除了居住外還是經(jīng)營場所，因?yàn)椴疬w造成營業(yè)損失、生產(chǎn)預(yù)期收益、解除合同賠償、違約賠償?shù)取?/p>

許多居民的工作單位在被拆遷地區(qū)內(nèi)，而許多行業(yè)（如商場、餐飲業(yè)）一旦被拆遷就必須停業(yè)，短時期內(nèi)不可能再提供就業(yè)機(jī)會，這就造成很多人的失業(yè)。

因?yàn)樵课莶疬w使被拆遷人必須重新購置新物業(yè)，付出尋找新場所費(fèi)用、中介費(fèi)用、公證人費(fèi)用、登記費(fèi)用、稅收及超過原價值的被動投資等等，造成被動消費(fèi)。

在城市改造中，隨著房屋拆遷，原有的工作與生活環(huán)境改變了。人們不僅要花費(fèi)更多的成本去建設(shè)一個新家，同時也面臨著喪失已經(jīng)習(xí)慣了的謀生手段的威脅。這種情況在那些低收入、競爭力弱的被拆遷人身上表現(xiàn)得尤為突出。但目前我國城市拆遷房屋補(bǔ)償?shù)膶ο筮€只限于有形損失，這種看不見的隱形損失還沒有被引起重視。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，補(bǔ)償方式單一。拆遷補(bǔ)償是根據(jù)行政相對人實(shí)際損失程度確定補(bǔ)償數(shù)額的準(zhǔn)則，它是拆遷補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)、受害人所受損失得到實(shí)際彌補(bǔ)的重要前提。沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則補(bǔ)償數(shù)額無從計算，相對人的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障；拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，則補(bǔ)償不公平的現(xiàn)象隨處可見，拆遷補(bǔ)償糾紛在所難免。由于我國現(xiàn)階段缺乏一部關(guān)于城市拆遷補(bǔ)償統(tǒng)一的法典，只有基本的指導(dǎo)意見和規(guī)章制度，通常的情況都是由具體行政機(jī)關(guān)參照損失的程度給予酌情補(bǔ)償。

在拆遷補(bǔ)償方式上，我國目前主要是以貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換為主，各地視具體情況補(bǔ)充施行少數(shù)其他補(bǔ)償方式。與國外相比，缺乏靈活多樣的補(bǔ)償方式，諸如實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)等。實(shí)踐中，由于拆遷補(bǔ)償方式缺乏規(guī)范性，隨意性太大，使得不同情形下的補(bǔ)償和同種情形下的補(bǔ)償往往無公平可言。

二、完善我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的建議

1、制定統(tǒng)一的城市房屋拆遷法典。雖然從建國到現(xiàn)在，已經(jīng)有許多單行法律法規(guī)對城市房屋拆遷做出了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定非常模糊，沒有對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償原則做出具體規(guī)定，在實(shí)踐中造成許多法律漏洞，引起拆遷糾紛。而應(yīng)用最廣泛的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》從立法角度上看僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，本身在立法上是沒有法律效力的，在實(shí)踐上也不能適用。因此，我國急需設(shè)立一部專門針對城市房屋拆遷的法律，在這部法律里，將土地使用權(quán)的補(bǔ)償進(jìn)一步顯化，且將土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高；在補(bǔ)償范圍上應(yīng)有所擴(kuò)大，包括直接損失和間接損失；將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體化，制定詳細(xì)的條例及各種情況的補(bǔ)償辦法；補(bǔ)充更多的補(bǔ)償手段，讓被拆遷人有多種補(bǔ)償選擇。只有這樣才能防止拆遷人利用法律漏洞損害被拆遷人的利益，也能防止被拆遷人漫天要價，從而減少拆遷糾紛，順利實(shí)施城市拆遷改造工程，加快城市化進(jìn)程。

2、顯化城市房屋拆遷補(bǔ)償中的土地使用權(quán)的價值。第一，房屋和土地使用權(quán)要分離評估。房地產(chǎn)價值巨大，其中土地所有權(quán)價值占有相當(dāng)大的比重，房地產(chǎn)分離評估可以避免房地混在一起引起歧義，清晰地顯示土地所有權(quán)和建筑物各自的真實(shí)價值；第二，房屋外附屬物和無附屬物空地的“土地使用權(quán)”也要補(bǔ)償。實(shí)施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此不但房屋占地使用權(quán)需要補(bǔ)償，院子內(nèi)附屬物和空地大于房屋建筑面積部分的土地使用權(quán)也要給予合理補(bǔ)償，才符合等價、有償?shù)氖袌鼋灰自瓌t；第三，房屋拆遷注重對土地使用權(quán)的市場價值補(bǔ)償。應(yīng)依據(jù)土地級別和基準(zhǔn)地價建立土地使用權(quán)價格評估體系和評估標(biāo)準(zhǔn)，并從市場價格出發(fā)，實(shí)行以市場為導(dǎo)向的土地使用權(quán)價格浮動機(jī)制。

3、豐富拆遷補(bǔ)償方式，擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償范圍。我國房屋拆遷補(bǔ)償目前僅僅有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式。應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，以實(shí)物補(bǔ)償、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)、減免稅費(fèi)等方式配合使用，這樣才能更好、更靈活地補(bǔ)償被拆遷人的損失。

在拆遷補(bǔ)償范圍上，結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)，除了建筑物及其附著物價值補(bǔ)償外，還應(yīng)包括土地補(bǔ)償、潛在收益補(bǔ)償、失業(yè)損失補(bǔ)償、重新置業(yè)費(fèi)用、置業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾矫?。讓被拆遷人的損失得到最充分、最高質(zhì)量的補(bǔ)償，體現(xiàn)了人性化關(guān)懷，這樣對減少拆遷矛盾，加快拆遷進(jìn)度，促進(jìn)城市發(fā)展無疑是最有力的保障。

三、結(jié)語

補(bǔ)償如不能使被拆遷人達(dá)到其原來的生活水平，則其與非被拆遷人之間就顯得極為不公平，拆遷矛盾就不能得到根本解決。我們要本著以人為本的原則，進(jìn)一步完善我國城市房屋拆遷補(bǔ)償法規(guī)，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從多種角度、多種方式對被拆遷人的損失給予完全、公平的補(bǔ)償。這雖然會增加拆遷成本費(fèi)用，降低短期的經(jīng)濟(jì)效益，但從長遠(yuǎn)看，對減少拆遷糾紛和矛盾，減少拆遷工作難度，加快城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會的和諧有重要的推動作用。

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