產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展中的政府作用

□文/李 寧 谷懷玉

產(chǎn)業(yè)投資基金在一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用，西方國家的產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展比較早，同時也比較成熟，而我國的產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展則相對滯后和落后，九十年代初，我國開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)基金的研究和試點(diǎn)工作，1992年我國建立第一個產(chǎn)業(yè)投資基金——淄博基金，后來這一基金由于多種原因銷聲匿跡了，2006年渤海產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立了，對于中國產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展具有里程碑的意義，本文就不同產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府作用及作用方式作了研究。

一、產(chǎn)業(yè)投資基金的內(nèi)涵

關(guān)于產(chǎn)業(yè)投資基金的定義，國內(nèi)學(xué)者所持意見并不統(tǒng)一，但是對以下幾點(diǎn)是有著統(tǒng)一認(rèn)識的:一是其投資對象是實(shí)業(yè)，而不是股票債券等金融工具；二是它是一種集合投資制度，通過發(fā)行基金份額來籌集資金；三是它由專門的基金管理公司來管理；四是根據(jù)出資額的多少實(shí)行利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的制度。國家發(fā)展和改革委員會制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)管理辦法》（征求意見稿）中規(guī)定:產(chǎn)業(yè)投資基金，是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。

二、產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府作用

關(guān)于產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府作用，國內(nèi)學(xué)者有著不同的看法，但大體上可以歸為兩類:一是政府在產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展過程中應(yīng)起主導(dǎo)作用，如褚金蕊（2007）認(rèn)為，政府在產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展過程中的作用不僅是制定政策法律而且應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)投資基金資金籌集、產(chǎn)業(yè)投資基金的資金注入及產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)營中起重要作用。這類認(rèn)識主要基于存在市場失靈的現(xiàn)象，例如信息不對稱，產(chǎn)業(yè)投資基金和所投資企業(yè)存在信息不對稱的問題，這就需要政府來規(guī)范。公共產(chǎn)品的問題，由于產(chǎn)業(yè)投資基金的一個重要投向是基礎(chǔ)設(shè)施，而這類投資需要資金大，回收周期長，只靠市場的力量顯然不夠；二是政府不應(yīng)起主導(dǎo)作用而主要起引導(dǎo)服務(wù)作用，為產(chǎn)業(yè)投資基金營造一個好的外部環(huán)境，如季敏波（2008）認(rèn)為，政府的主要作用和參與方式就是制定政策，用以規(guī)范和指導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為，為產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展?fàn)I造一個好的外部環(huán)境。這類認(rèn)識主要是基于產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作應(yīng)該完全市場化，按照市場化的原則去運(yùn)行，因此政府不能進(jìn)行過多的行政干預(yù)。筆者認(rèn)為，不能一概而論政府在產(chǎn)業(yè)投資基金中所起的作用，而應(yīng)該根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)投資基金而加以分析。根據(jù)產(chǎn)業(yè)投資基金的資金投向是否有限制及限制范圍，可大體分為三類:

1、具有明顯地域性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資基金，這類基金的資金投向在設(shè)立之初便明確規(guī)定其投資在某一地區(qū)的資金比例。如2006年在天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立的總規(guī)模為200億元的渤海產(chǎn)業(yè)基金，明確規(guī)定投資環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)不低于70%、天津?yàn)I海新區(qū)不低于50%。其將按照國家的產(chǎn)業(yè)政策和濱海新區(qū)的功能定位。渤?；鸪醪接?jì)劃將資金按5∶3∶2的比例，投資于天津、環(huán)渤海地區(qū)和國內(nèi)其他地區(qū)的企業(yè)。顯然渤海產(chǎn)業(yè)基金肩負(fù)著發(fā)展環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的特殊使命，渤海產(chǎn)業(yè)基金之所以能夠產(chǎn)生，正是借助了濱海地區(qū)金融創(chuàng)新的東風(fēng)，它本身也是濱海地區(qū)金融改革配套政策的一部分，因此它不可能完全以市場化的方式自然發(fā)起。只能由政府（天津市政府和國務(wù)院）來發(fā)起，從渤海產(chǎn)業(yè)投資基金的出資人也可以看出其出資人為清一色的國有企業(yè)。在這類產(chǎn)業(yè)投資基金中，由于他們的任務(wù)是發(fā)展某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，這就增加了較濃的政治色彩與政府背景，其與完全市場化的產(chǎn)業(yè)投資基金純粹以盈利為目標(biāo)多少有些沖突。完全市場化的產(chǎn)業(yè)投資基金中，資本以盈利為目的，哪里有合適的盈利機(jī)會，便去哪里投資，資本的流動完全以盈利為目的。而在這類產(chǎn)業(yè)投資基金中明確規(guī)定資金的投資區(qū)域與比例，這顯然不是市場化的做法，這樣就會導(dǎo)致私人資本不去參與或參與不足。我們用簡單的例子來說明為什么在這類基金中會導(dǎo)致私人資本不去參與而政府必須起到一個主導(dǎo)的作用。假設(shè)市場上只存在兩個產(chǎn)業(yè)投資基金A和B，其規(guī)模和管理水平等均相同。A產(chǎn)業(yè)投資基金是具有區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金，對其投資投向有明確的規(guī)定，B產(chǎn)業(yè)投資基金沒有任何限制規(guī)定。其資金可以投資于任何區(qū)域，在其他條件相同的情況下，顯然B基金比A基金具有更大的市場和更多的盈利機(jī)會，而A基金的發(fā)展會受到市場規(guī)模的限制，從而導(dǎo)致其盈利水平低下。其道理如亞當(dāng)·斯密在《國富論》中所論述的那樣:有些種類的產(chǎn)業(yè)即使是最低級的一種也只能在大城市中進(jìn)行，一個搬運(yùn)工在其他地方就找不到工作維持生活。一個村莊對它來說范圍太狹小了，甚至一個普通的集市，也很少有大到足以使他維持固定職業(yè)的程度。作為一個理性的投資者，則會把基金投向B而不是A，這樣便會導(dǎo)致基金B(yǎng)的資金供給不足，其不足部分當(dāng)然只能由政府來投資。因此，在區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)投資基金中，政府對這類基金的發(fā)展應(yīng)起到一個主導(dǎo)的作用，而且其主導(dǎo)作用應(yīng)是全方面的，包括資金的籌集、資金的投向等。

2、具有明顯行業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資基金，這類產(chǎn)業(yè)投資基金的資金具有明確的產(chǎn)業(yè)投向。

在我國，行業(yè)投資基金甚至肩負(fù)著發(fā)展某一行業(yè)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的使命，如區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金一樣，我國的行業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金也加入了不少政治色彩和政府背景，但與區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金不同的是，其政治色彩和政府背景要比區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金淡，由于區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金的投向大多局限于某一區(qū)域，這使得其投資戰(zhàn)略、甚至具體的投資項(xiàng)目更易受地方政府的操控和干預(yù)，而產(chǎn)業(yè)性投資基金的投向則是全國各地，因此地方政府的干預(yù)必然會少些。正因如此，政府在產(chǎn)業(yè)投資基金中的主導(dǎo)作用就要比在區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金中的作用弱些，如果說區(qū)域性產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府作用是全方面主導(dǎo)的話，那么行業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金則只應(yīng)該在資金的籌集和資金的戰(zhàn)略性布局上起主要作用，關(guān)于其具體的投資方向和平時的運(yùn)作則完全按照市場化的方式運(yùn)作，如2007年批準(zhǔn)設(shè)立的廣東核電及新能源產(chǎn)業(yè)投資基金就是一例，該基金為全國范圍的核電和新能源公司提供投資渠道和金融支持，其發(fā)起人為平安保險公司、中國廣東核電集團(tuán)、國家開發(fā)銀行和中國人壽保險公司四家機(jī)構(gòu)?？梢姡浒l(fā)起人為清一色的國有企業(yè)，具有強(qiáng)烈的政府背景。

3、沒有任何限制的產(chǎn)業(yè)投資基金。這類基金既沒有明確規(guī)定其資金必須投資于哪個地區(qū)也沒有明確規(guī)定必須投資于哪個行業(yè)，其資金的籌集、投向、日常運(yùn)作則完全可以按照市場化的方式，哪里有合適的投資機(jī)會，資金就投向哪里。如2004年成立的中國-比利時直接股權(quán)投資基金，其投資策略為:中比基金秉承“安全、穩(wěn)健”的投資理念，以股權(quán)形式投資于中國境內(nèi)具有高科技內(nèi)涵、處于成長期的中小企業(yè)，尤其是擬上市的中小企業(yè)。中比基金對投資的行業(yè)（不含房地產(chǎn)行業(yè)）和投資的地域沒有特別限制。作為戰(zhàn)略投資人，中比基金在被投資企業(yè)中不謀求控股地位，在被投資企業(yè)中占股比例為10%～49%，對單一企業(yè)投資一般在2，000萬元～1.8億元之間，投資期限通常為3～7年。由此可見，中比基金的投資是非常自由的，沒有地域和行業(yè)限制，從而使其受政府干預(yù)的可能性大大降低。

三、政府作用于產(chǎn)業(yè)投資基金的方式

1、營造良好的政策環(huán)境。良好的政策環(huán)境主要是指良好的法律環(huán)境，科學(xué)完備的法律體系是推動和保障產(chǎn)業(yè)投資基金健康、有序發(fā)展的關(guān)鍵。目前，我國有關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金的文件只有國家發(fā)展和改革委員會制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)管理辦法》（征求意見稿），并沒有正式的法律法規(guī)，這造成了產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立無法可依。我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)投資基金，包括渤海產(chǎn)業(yè)投資基金以及第二批獲準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)投資基金都是由國務(wù)院特批的，因此當(dāng)前急需制定、出臺產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)法律法規(guī)，金管辦對產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起、設(shè)立等方面做出相應(yīng)的規(guī)定，使產(chǎn)業(yè)投資基金有法可依。

2、建立完善的退出渠道。產(chǎn)業(yè)投資基金的投資項(xiàng)目一般都有一個投資期限，過了此期限，投資就要退出變現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)投資基金的順利變現(xiàn)是對其持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，是其再投資的前提條件，因此基金的退出對于產(chǎn)業(yè)投資來說具有非常重要的意義。產(chǎn)業(yè)投資基金的退出方式主要有四種:首次公開上市發(fā)行（IPO）、場外交易、股權(quán)回購和破產(chǎn)清算。股權(quán)回購由產(chǎn)業(yè)基金與受資企業(yè)協(xié)商達(dá)成交易；破產(chǎn)清算是一種被迫的退出，即產(chǎn)業(yè)基金投資失?。欢鲜邪l(fā)行和場外交易兩種退出渠道則需要政府對金融制度的設(shè)計(jì)與規(guī)劃。就世界范圍內(nèi)的情況來看，上市發(fā)行和場外交易是產(chǎn)業(yè)投資基金的主要退出渠道，因此我國有必要建立多層次的資本市場體系，建立二板市場和場外交易市場，使產(chǎn)業(yè)投資基金的順利退出無后顧之憂。

3、直接的股權(quán)投資。在區(qū)域性和行業(yè)性產(chǎn)業(yè)投資基金中，政府資金可適時以股權(quán)形式投入產(chǎn)業(yè)投資業(yè)，尤其是政府參股（控股）的形式，為某些特定產(chǎn)業(yè)提供資金支持；隨著產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展，機(jī)構(gòu)投資者應(yīng)當(dāng)成為產(chǎn)業(yè)基金的投資主力，例如社?；稹⒈ｋU公司、國內(nèi)企業(yè)等，并且除國有資金外，社會資本在產(chǎn)業(yè)基金中的比重應(yīng)當(dāng)不斷增大，大量的民間資本應(yīng)逐漸成為推動我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的重要資金來源。

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