我國征地補償制度歷史變遷與創(chuàng)新

□文/劉忠原 劉雯波

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴張，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地是必然趨勢，因此土地征收是各個國家或地區(qū)普遍存在的一種制度（張全景、王萬茂，2003）。在征地過程中如何給予失地農(nóng)民合理的補償、保障他們的合法權(quán)益早已成為管理部門和學術(shù)界關(guān)注的焦點。本文首先回顧我國征地補償制度的歷史變遷，指出我國征地補償制度大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，進而闡述了始于計劃經(jīng)濟時期的征地補償制度在市場經(jīng)濟環(huán)境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個征地制度改革試點地區(qū)的創(chuàng)新探索成果，并以此為基礎(chǔ)，提出關(guān)于征地補償制度的若干改革構(gòu)想。

一、我國征地補償制度歷史變遷

我國征地補償制度的歷史變遷，三個階段的主要政策及其核心內(nèi)容具體可分為以下三個階段：

第一階段：1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度法規(guī)——《國家建設征用土地辦法》。規(guī)定首次提出了以年產(chǎn)值為標準的補償概念，強調(diào)“評議商定”以及“公平合理”。1958年實施的新《國家建設征用土地辦法》，補償標準的年限發(fā)生變化，補償范圍有所擴大，對補償費的發(fā)放也做了詳細規(guī)定，并且提出了安置失地農(nóng)民的問題。這一階段制度的特點是：補償標準很低，靈活、不具有強制性，符合當時建立計劃經(jīng)濟體制的要求。隨后的10年文革，土地征收制度的發(fā)展基本停滯。（柴濤修等，2008）

第二階段：1982年《國家建設征用土地條例》出臺，明確規(guī)定了征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費，并對各項費用的補償標準和補償主體做出明確規(guī)定。1986年6月25日獲得通過的《土地管理法》中關(guān)于補償?shù)囊?guī)定與《國家建設征用土地條例》相同。1998年修訂后的《土地管理法》則提高了補償標準，同時還提出了“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”的補償原則。在這一階段，隨著改革開放號角的吹響，我國的市場經(jīng)濟開始蓬勃發(fā)展，帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的補償制度在這種環(huán)境下引發(fā)了許多問題。

第三階段：1999年國土資源部成立“征地制度改革研究”課題組，新一輪征地制度改革拉開帷幕。2001年、2002年國土資源部先后共確立19個城市（區(qū)）開展征地制度改革試點工作。2004年《土地管理法》再次修訂實施，但未對補償標準做改動。2004年10月21日國務院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價”。2004年11月3日、2005年7月23日又相繼出臺了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》和《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，對《決定》做了補充。2008年9月《土地管理法》修訂工作再次展開。在這一階段，各界已充分認識到“補償標準低、范圍窄”等制度問題，并且積極探索著征地補償制度的改革方向。

征地補償制度從建立伊始至今，在補償內(nèi)容、標準上都有較大的進步，但仍存在以下幾點問題：首先，“產(chǎn)值倍數(shù)法”的弊端體現(xiàn)在多方面，比如作物年產(chǎn)值的不確定性；倍數(shù)法無法體現(xiàn)土地的市場價值以及“漲價歸公”的補償思想無法讓農(nóng)民分享到土地增值收益；其次，補償范圍過窄且分配方式欠妥。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民所擁有的重要權(quán)利之一，卻未納入到征地補償范圍中。其他一些國家（地區(qū)）還對征地過程中產(chǎn)生的諸如鄰接地損失、營業(yè)停止等內(nèi)容進行了補償。（林玉妹，2005）在征地補償費的分配上，據(jù)有關(guān)專家調(diào)查，征地費的約60%為農(nóng)村集體和農(nóng)民所得，40%為地方政府所得。（陸紅生、韓桐魁，2005）這使得本身就偏低的補償費真正落實到農(nóng)民手上時已經(jīng)所剩無幾；最后，原則的模糊性：我國征地補償制度所遵循的原則是“保證被征地農(nóng)民能夠保持原有的生活水平”。這一原則出發(fā)點是好的，乍看也合乎情理，但在實踐過程中會產(chǎn)生這樣的問題：究竟怎樣才算是生活水平不降低？用什么來衡量？

二、征地補償制度的創(chuàng)新探索

經(jīng)過幾年的改革探索，國土資源部確立的試點地區(qū)不斷完善著其當?shù)氐恼鞯匮a償機制。各地做法呈現(xiàn)出的普遍特點是：補償標準有很大提高，更加注重失地農(nóng)民的安置和社會保障工作。一些地區(qū)開創(chuàng)了創(chuàng)新的補償安置辦法，如嘉興的“土地換社?！薄刂莸摹傲舻匕仓谩币约澳虾?、昆山的“第三種模式”。現(xiàn)選取三個地區(qū)介紹其征地補償制度改革的創(chuàng)新探索。

1、區(qū)片綜合補償及規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值——溫州。2002年浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強和改進土地征用工作的通知》，強調(diào)要提高年產(chǎn)值以及推行區(qū)片綜合價。2003年4月1日《溫州市市區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地管理辦法》（舊《辦法》），規(guī)定了補償?shù)娜椩瓌t：（1）采取片區(qū)綜合補償標準，區(qū)別不同地段，給予不同補償；（2）區(qū)別被征用前的不同地類，給予不同補償；（3）根據(jù)不同的地類依法合理確定年產(chǎn)值。2008年新的《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》獲得通過，該辦法在征地補償方面有兩方面的改革：第一，區(qū)片的劃分由原來的三類改為以黃海標高為界劃分為兩類。實際上，隨著城市基礎(chǔ)設施特別是交通設施的改善，使得原來劃分的三類地區(qū)之間差異逐漸減小，而補償標準不一樣的話顯失公平。第二，開始實行統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。市區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準確定為每畝0.2萬元。一類區(qū)片農(nóng)用地和二類區(qū)片耕地的土地補償費和安置補助費均采用法定最高標準，達到10倍和20倍，這樣每畝土地補償費達到2萬元，安置補助費達到4萬元。這一標準綜合考慮了溫州市區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度、農(nóng)村居民人均純收入、土地區(qū)位等因素，且均達到法定最高限，提高了對農(nóng)民的補償。

2、以綜合平均年產(chǎn)值作為計算標準——佛山。廣東省佛山市于2004年6月23日發(fā)布的《佛山市深化征地制度改革意見的通知》對土地補償費和安置補助費的測算做出了創(chuàng)新的規(guī)定。新的測算方法采用綜合平均年產(chǎn)值作為計算標準，土地補償費和安置補助費不再與各具體地塊的年產(chǎn)值直接掛鉤。通過前面的分析，我們已經(jīng)知道產(chǎn)值倍數(shù)法的不合理性。最重要的是新的規(guī)定考慮了土地的區(qū)位、各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等影響地價的因素，使得計算的補償費更加接近公平的市場價格。同時，《通知》還明確要求某些經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域按現(xiàn)行《土地管理法》實施高檔次的補償標準，盡可能地提高被征地農(nóng)民的補償費。

3、征地補償費保障長遠生活——南京。南京市2000年4月20日頒布的《南京市建設征用土地補償和安置辦法》（已廢）規(guī)定：“土地補償費用依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆遷補償安置辦法》改變了這種一次性的支付方式，建立起征地農(nóng)民的基本生活保障制度。從土地補償費中取出70%，作為被征地農(nóng)民基本生活保障資金來源的一部分；其余30%支付給集體經(jīng)濟組織，納入公積金管理，用于發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)。同時，2005年9月1日，《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》開始實施，其規(guī)定政府要將部分土地出讓金納入被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶。南京市征地補償分配一改以往的一次性貨幣支付方式，充分考慮了農(nóng)民的長遠利益，還有效避免了各級政府層層截留補償費問題的產(chǎn)生。農(nóng)民能夠分享到一定的土地增值收益，這不得不說是一個極具創(chuàng)新性的舉措。

三、結(jié)論

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地是城市化的必然結(jié)果，土地征收是政府因此代表國家而實行的權(quán)利。我國現(xiàn)行征地補償制度源于計劃經(jīng)濟時期，在市場經(jīng)濟條件下暴露出諸多缺陷，被征地農(nóng)民的權(quán)益因此遭受損失。新的《土地管理法》出臺在即，征地補償標準應逐漸向公平的市場價格轉(zhuǎn)變，做到“同地同價”；同時，應擴大補償范圍，將土地承包經(jīng)營權(quán)納入補償項目。完善的征地制度不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對土地資源的保護和合理利用，還可以保障大批失地農(nóng)民的生活及其合法權(quán)益。這是一個國家法制化建設的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要部分。

[1]張全景，王萬茂.我國土地征用制度的理論考察及改革思考 [J].經(jīng)濟地理，2003.23.6.

[2]柴濤修，劉向南，范黎.新中國征地制度變遷評述與展望 [J].中國土地科學，2008.2.2.

[3]林玉妹.土地征收范圍和補償機制的國際比較及啟示[J].福建省社會主義學院學報，2005.54.1.