淺論地下管線建設(shè)與管理

□文/馬 強(qiáng)

城市地下管線是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，被稱為城市的“血管”和“生命線”。因此，做好城市地下管線建設(shè)管理，關(guān)系到城市的安全運(yùn)行，已成為當(dāng)前和今后城市持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

一、城市地下管線建設(shè)管理現(xiàn)狀

城市地下管線是城市的重要生命線，是現(xiàn)代化城市高效率、高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各城市結(jié)合道路改建擴(kuò)建，不斷加大地下管線設(shè)施建設(shè)力度，城市綜合服務(wù)功能大大提升。以濟(jì)南市為例，目前濟(jì)南市共建有供電、供水、供暖、供氣、通訊、排污、消防、照明、寬帶等20多種地下管線，管網(wǎng)遍布整個(gè)城區(qū)，總長(zhǎng)度約1萬(wàn)公里，其中城區(qū)供排水、供暖、供氣管線的長(zhǎng)度就達(dá)5，000多公里。這些管線涉及城建、電力、信息、廣電、鐵路、公安、軍事等多個(gè)部門(mén)，基本上由各權(quán)屬單位和各行業(yè)部門(mén)進(jìn)行鋪設(shè)和管理。

濟(jì)南市和國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市一樣，都沒(méi)有建設(shè)像歐美城市那樣先進(jìn)的地下綜合管廊（共同溝），各種管線都是平鋪直埋，密密匝匝像“蜘蛛網(wǎng)”一樣遍布整個(gè)城市，由于在地下管線建設(shè)方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，因而導(dǎo)致道路隨意刨掘和“拉鏈工程”屢見(jiàn)不鮮，特別是野蠻施工造成地下管線受損事故頻繁。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年濟(jì)南市僅供水和燃?xì)夤芫€受損事故就近600起，直接經(jīng)濟(jì)損失約500萬(wàn)元，間接損失高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。如清河北路工程施工中，曾造成一直徑1，200mm的供水主管線“下折漏水”，致使周圍10km2范圍內(nèi)停水或降壓，近1.2萬(wàn)用戶停水。地下管線受損事故頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響了城市生產(chǎn)和居民生活，也嚴(yán)重?fù)p害了政府威望，社會(huì)各界對(duì)此反響很大。更為嚴(yán)重的是，地下管線受損還將給城市安全帶來(lái)巨大隱患。由于地下各種管線相互鄰近，其中一種管線受損，極有可能影響到另一種管線的安全，特別是電力、燃?xì)獾雀呶Ｐ怨芫€一旦發(fā)生事故，勢(shì)必出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，不僅財(cái)產(chǎn)損失巨大，而且還會(huì)嚴(yán)重危及到人民群眾的生命安全。2009年3月27日濟(jì)南市歷下區(qū)漿水泉路一根直徑300mm的中壓天然氣管道被施工單位挖斷，直接影響了城市東部城區(qū)5，200多戶居民用氣，離事故泄漏點(diǎn)約30m處就有一個(gè)加油站，如果燃?xì)庵?，其后果將不堪設(shè)想，這條管線在一個(gè)月內(nèi)被同一家施工單位先后兩次挖斷。

二、城市地下管線建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

在城市快速發(fā)展過(guò)程中，地下管線受損有時(shí)是難以避免的，世界上任何一個(gè)大城市無(wú)一例外地都發(fā)生過(guò)此類事故。但地下管線受損事故頻繁發(fā)生則需要引起高度重視。從實(shí)際情況看，造成城市地下管線受損的主要原因，除了部分施工企業(yè)野蠻施工外，更深層的原因是城市管理問(wèn)題，凸顯了在城市建設(shè)和管理上還存在著“重地上、輕地下”的觀念。

1、地下管線施工現(xiàn)場(chǎng)管理不到位。按照相關(guān)規(guī)定，在道路或管線施工前，其他管線產(chǎn)權(quán)單位都派專門(mén)監(jiān)護(hù)人員到場(chǎng)，同時(shí)提供管線具體圖紙，但施工現(xiàn)場(chǎng)管理不到位的問(wèn)題十分突出，有的施工單位擅自移動(dòng)挖掘位置、擴(kuò)大挖掘面積；有的施工單位不嚴(yán)格按照規(guī)劃定點(diǎn)和圖紙?jiān)O(shè)計(jì)進(jìn)行挖掘鋪設(shè)，變更后不按規(guī)定辦理變更設(shè)計(jì)手續(xù)；有的施工單位偷工減料，管線覆土深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)劃要求和施工標(biāo)準(zhǔn)，為其他管線的施工埋下安全隱患；還有部分施工單位為搶工期，采取“歇人不歇馬”的做法，輪班操作挖掘機(jī)的施工人員對(duì)管線鋪設(shè)情況不相互告知，導(dǎo)致地下管線受損事故頻繁發(fā)生。

2、對(duì)野蠻施工事故的賠償處罰機(jī)制不健全。從目前情況看，野蠻施工造成的地下管線受損，雖然影響范圍大、造成的損失重，但在處理中卻缺乏相關(guān)適用的具體法規(guī)和措施?，F(xiàn)有的《城市地下管線工程檔案管理辦法》等，也僅僅只是規(guī)定了施工企業(yè)損壞地下管線給他人造成損失的，應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，但卻沒(méi)有具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰機(jī)制。目前，因施工造成的管線受損事故，通常都是由管線產(chǎn)權(quán)單位與施工企業(yè)雙方協(xié)商處理解決，但賠償數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。如，2008年濟(jì)南市燃?xì)夤芫€受損造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100萬(wàn)元，但賠償數(shù)額不足10%，至于間接損失和相應(yīng)處罰往往是不了了之。正是由于這種對(duì)事故處理手段不強(qiáng)的做法，導(dǎo)致野蠻施工屢禁不止。

3、對(duì)地下管線建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理。由于地下管線投資主體不同，產(chǎn)權(quán)單位隸屬關(guān)系復(fù)雜，而城市又缺乏一個(gè)專門(mén)的部門(mén)對(duì)地下管線建設(shè)實(shí)施統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，因而往往是各管線產(chǎn)權(quán)單位各行其是，管線建設(shè)隨意性較大，“隨建隨報(bào)”現(xiàn)象十分普遍，造成了同一條道路在較短時(shí)間內(nèi)被多次挖掘，給城市管網(wǎng)的安全運(yùn)行埋下巨大隱患；還有不少建設(shè)單位以所謂重點(diǎn)工程為由，自行簡(jiǎn)化報(bào)建手續(xù)，施工前對(duì)地下管線不查詢、不勘測(cè)、不辦理規(guī)劃定點(diǎn)和建設(shè)工程許可，甚至“建而不報(bào)”，因而出現(xiàn)了“今天你挖斷我的電纜、明天他刨漏你的水管”的問(wèn)題。

4、地下管線信息管理滯后。目前，由于缺乏對(duì)管線產(chǎn)權(quán)單位向城建檔案部門(mén)報(bào)送竣工資料的強(qiáng)制措施，加之這些單位隸屬關(guān)系復(fù)雜難以協(xié)調(diào)，致使城市地下管線資料歸檔率低，許多城市地下管線檔案資料殘缺不全，地下管線信息資源無(wú)法做到共享利用，嚴(yán)重制約了城市建設(shè)發(fā)展。部分管線產(chǎn)權(quán)單位管理粗放，許多“竣工圖”實(shí)際只是一種“示意圖”，僅能反映管線大致走向和方位，缺少垂直定位，甚至有的管線產(chǎn)權(quán)單位連自己的管線具體位置都不知道，給后續(xù)管理帶來(lái)很大難度。

三、完善城市地下管線綜合管理機(jī)制

1、加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理立法。為確保城市建設(shè)和城市安全，必須依法對(duì)地下管線規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行管理。進(jìn)一步加快城市地下管線管理法規(guī)的立法進(jìn)程，明確城市地下管線的管理體系和執(zhí)法主體，進(jìn)一步規(guī)范地下管線的規(guī)劃審批程序、建設(shè)要求和管理內(nèi)容，特別是要對(duì)管線竣工測(cè)量和報(bào)送城建部門(mén)備案等要求作出明確規(guī)定，強(qiáng)化法律責(zé)任和保障措施，使地下管線建設(shè)管理步入制度化、規(guī)范化和法制化的軌道。同時(shí)，研究制定地下管線共同溝的具體實(shí)施規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用管理制度，積極開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)，為共同溝技術(shù)推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

2、逐步形成城市地下管線統(tǒng)一管理機(jī)制。城市地下管線的管理實(shí)際上是對(duì)地下空間資源的一種管理，是一項(xiàng)政府行為。針對(duì)各種地下管線產(chǎn)權(quán)單位各自為政、多頭管理的問(wèn)題，各城市應(yīng)成立城市地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，統(tǒng)一行使協(xié)調(diào)職能，負(fù)責(zé)制定全市地下管線發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，對(duì)地下管線的開(kāi)挖施工進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，承辦管線工程的申請(qǐng)、查勘、初審、發(fā)證及挖掘回填作業(yè)的監(jiān)督檢查和驗(yàn)收，負(fù)責(zé)地下管線事故的監(jiān)察處理和仲裁。今后，凡是沒(méi)有管線發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃的管線項(xiàng)目，一律不再給予審批，堅(jiān)決杜絕“隨建隨報(bào)”行為。

3、加強(qiáng)城市地下管線規(guī)劃環(huán)節(jié)管理。將各類地下管線發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一到城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)，在規(guī)劃中要明確各類管線的建設(shè)時(shí)序，使各類管線的建設(shè)時(shí)序與城市道路發(fā)展規(guī)劃相一致。同時(shí)，要對(duì)各類管線規(guī)劃執(zhí)行情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)不按既定規(guī)劃要求進(jìn)行管線建設(shè)與管理的，要采取必要的措施加以糾正。加強(qiáng)城市道路管理綜合規(guī)劃工作，指導(dǎo)各管線權(quán)屬單位合理利用城市地下空間資源，避免各類管線之間及與相關(guān)建（構(gòu)）筑物之間的矛盾，為各類管線的工程設(shè)計(jì)、施工及管理提供條件和依據(jù)。

4、強(qiáng)化城市地下管線建設(shè)環(huán)節(jié)管理。嚴(yán)格要求管線建設(shè)單位按照有關(guān)要求履行報(bào)批手續(xù)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)管線建設(shè)行為的監(jiān)督管理，對(duì)不履行報(bào)批手續(xù)、不按照批準(zhǔn)的方案施工、隨意改變管線方位的行為加大處罰力度，把施工企業(yè)的不良行為記入單位信用檔案，并視情節(jié)、性質(zhì)及危害程度，分別予以通報(bào)、經(jīng)濟(jì)處罰、評(píng)標(biāo)扣分、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、責(zé)令停業(yè)整頓、降低企業(yè)資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及有關(guān)責(zé)任人的執(zhí)業(yè)資格證書(shū)等處罰；對(duì)因野蠻施工情節(jié)特別嚴(yán)重、造成公共安全事故的，司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法追究施工單位和直接責(zé)任人的刑事責(zé)任。

5、嚴(yán)格地下管線竣工測(cè)量和歸檔管理。地下管線工程屬于隱蔽工程，如不進(jìn)行竣工測(cè)量、編制管線工程竣工圖，將嚴(yán)重影響今后新建改建管線的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，也會(huì)給城市安全留下事故隱患。今后地下管線工程覆土前，建設(shè)單位必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程測(cè)量單位進(jìn)行竣工測(cè)量，編制符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的管線工程竣工圖，報(bào)城建部門(mén)歸檔管理，有關(guān)部門(mén)必須強(qiáng)化監(jiān)督、加強(qiáng)管理。對(duì)于不按規(guī)定查詢地下管線的，規(guī)劃部門(mén)不得對(duì)其管線工程進(jìn)行規(guī)劃定點(diǎn)審批；對(duì)于不辦理規(guī)劃定點(diǎn)和建設(shè)工程許可的，要堅(jiān)決予以查處。

6、開(kāi)展地下管線普查工作。地下管線資料是城市規(guī)劃建設(shè)管理不可缺少的基礎(chǔ)性信息資料。地下管線普查的直接目的是查清地下管線的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上，建立起城市統(tǒng)一的地下管線信息共享平臺(tái)，為城市規(guī)劃建設(shè)管理奠定基礎(chǔ)。鑒于國(guó)內(nèi)各城市地下管線基礎(chǔ)資料欠賬太大，已嚴(yán)重影響和制約了新一輪城市規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展，各城市應(yīng)成立專門(mén)的地下管線普查工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展全市地下管線普查補(bǔ)測(cè)工作，并依據(jù)普查數(shù)據(jù)資料，建立起綜合地下管線動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理。

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