完善地方稅收立法權(quán)的思考

□文/張曉丹

所謂稅收立法權(quán)，是指國家的立法機(jī)關(guān)或者政權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序享有的制定、修改、補(bǔ)充、解釋和廢止稅收法律，以及調(diào)整稅收征納關(guān)系的權(quán)力。地方稅收立法權(quán)則是指地方立法機(jī)關(guān)和地方政府所享有的稅收立法權(quán)。

目前，我國幾乎所有的稅收立法權(quán)都?xì)w中央所有。稅收立法權(quán)高度集中于中央，是我國立法權(quán)高度集中、中央統(tǒng)攬全局并實(shí)施宏觀調(diào)控的客觀要求，對于維護(hù)國家稅收政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性發(fā)揮了積極作用。然而實(shí)踐表明，高度集中的稅收立法權(quán)會影響稅收政策的適應(yīng)性，導(dǎo)致稅收管理體制僵化，制約了稅收調(diào)控作用的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)效率的提高。因此，深入研究地方享有稅收立法權(quán)的理論依據(jù)并提出賦予地方稅收立法權(quán)的取向選擇具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、我國稅收立法現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的稅收立法始終呈現(xiàn)出高度的集中性特征，各稅種基本上都是由中央統(tǒng)一立法，地方只能在稅收法律、法規(guī)明確授權(quán)，并且不與其相抵觸的前提下，對某些地方稅種行使制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)限，一般都無權(quán)自定地方性稅收法規(guī)。

我國稅收立法的基本特點(diǎn)為兩個方面：

（一）稅收立法權(quán)高度集中，地方稅收立法權(quán)缺位。長期以來，稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等均由中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定。中央掌握全國性稅種的立法權(quán)，地方所擁有的最多不過是在“暫行條例”規(guī)定范圍內(nèi)征稅對象、稅率、稅收優(yōu)惠等方面的有限決定權(quán)而已。

（二）稅收立法權(quán)劃分帶有過度的行政特征。首先，中央與地方的稅權(quán)劃分博弈缺乏一個法律框架，導(dǎo)致隨意性較大，從而破壞了稅法的嚴(yán)肅性和體制的穩(wěn)定性。中央總是在實(shí)現(xiàn)有效控制地方政府和激發(fā)地方政法積極性之間進(jìn)行權(quán)衡，中央推進(jìn)稅收立法權(quán)劃分改革總是顧慮地方會濫用稅權(quán)以致削弱中央的宏觀調(diào)控地位或成為地方制造稅收壁壘的工具；其次，各級政府存在“亂收稅費(fèi)”問題，不顧及納稅人的利益。

二、地方擁有稅收立法權(quán)的依據(jù)

一直以來，我國在稅收立法和稅收政策制定方面都強(qiáng)調(diào)堅持稅權(quán)集中，稅法統(tǒng)一，以此指導(dǎo)思想產(chǎn)生了我國稅收立法高度集中的特征。但是，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，適度下放稅收立法權(quán)有其現(xiàn)實(shí)的理論依據(jù)和必要性。

（一）地區(qū)差異要求賦予地方稅收立法權(quán)。由于我國地域廣闊、人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)資源各具特色，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地方經(jīng)濟(jì)資源和稅源存在顯著差異，全部稅法都由中央集中制定，就很難適應(yīng)各地的客觀現(xiàn)實(shí)要求，影響稅收調(diào)節(jié)的力度。因此，我們應(yīng)在堅持統(tǒng)一稅法的前提下，賦予地方適度的地方稅收立法權(quán)，因地制宜地制定地方性稅收法規(guī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）正值的政府剩余是地方政府擁有正當(dāng)稅權(quán)的基礎(chǔ)。所謂政府剩余，是指政府能夠提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量與其愿意并且實(shí)際提供的公共物品的數(shù)量與質(zhì)量之間的缺口所產(chǎn)生的政府的保留盈余。如果政府沒有相應(yīng)的稅權(quán)就很難有效提供公共物品。因此，在中央政府擁有較大稅權(quán)的基礎(chǔ)上，不應(yīng)忽視地方政府享有稅權(quán)的正當(dāng)性。賦予地方政府一定的稅權(quán)在一定程度上還可以糾正市場失靈，產(chǎn)生正值的政府剩余。

（三）從效率的角度出發(fā)。1、地方擁有適當(dāng)稅權(quán)有助于公共產(chǎn)品的供給。我們知道，大多數(shù)公共產(chǎn)品的享用都會在受益范圍上受到空間限制。為了避免造成效率損失，中央政府不能包攬所有不同范圍和層次公共產(chǎn)品的供應(yīng)。地方政府更了解地方需求，更具備提供當(dāng)?shù)氐胤叫怨伯a(chǎn)品的有利條件，其管轄范圍相對中央政府要小，與當(dāng)?shù)毓姼咏?，可以降低信息收集成本，減少中央政府對地方公眾公共品需求的“偏好誤識”現(xiàn)象，提高效率；2、地方享有稅收立法權(quán)有利于減少兩種效率損失：一是征收一些稅源分散、稅額過少、征收成本很高（甚至超過稅收收入）的地方稅所產(chǎn)生的效率損失；二是某些已具備條件適宜地方征收的稅種或應(yīng)以稅收形式立法征收的地方收費(fèi)或基金項(xiàng)目，卻因無權(quán)開征，導(dǎo)致稅費(fèi)不分，管理失控，稅基受到嚴(yán)重侵蝕所產(chǎn)生的效率損失。

（四）授予地方稅收立法權(quán)是分稅制財政管理體制進(jìn)一步完善的內(nèi)在要求。完善的分稅制財政管理體制要求事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)在中央與地方之間科學(xué)合理地劃分。地方事權(quán)多、財權(quán)少，稅權(quán)極為有限，為滿足本地財政支出的實(shí)際需要，地方不得不采取各種各樣的變通做法，這樣造成了地方預(yù)算外資金膨脹、“以費(fèi)擠稅”現(xiàn)象盛行。要遏制這些現(xiàn)象的蔓延，就必須完善分稅制財政管理體制、理順中央與地方財政關(guān)系，把地方組織財政收入的行為納入法制軌道，其重要內(nèi)容之一就是確立地方稅收立法權(quán)。

三、授予地方稅收立法權(quán)法律上的可行性

賦予地方稅收立法權(quán)只有在法律上具有可行性，才能進(jìn)入設(shè)計和實(shí)施階段。

（一）授予地方稅收立法權(quán)符合中央地方立法權(quán)限適當(dāng)劃分的憲法原則。我國憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會和人民政府在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。授予地方部分稅收立法權(quán)，符合憲法確立的立法體制，體現(xiàn)了調(diào)動中央地方兩個積極性的憲法精神。

（二）授予地方稅收立法權(quán)在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上是可行的。稅收是宏觀調(diào)控的重要杠杠之一，宏觀調(diào)控措施的制定，客觀上要求相對集權(quán)于中央，這樣才有利于中央掌握整體發(fā)展趨勢，更好地調(diào)配經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而集權(quán)基礎(chǔ)上的適當(dāng)分權(quán)是我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）授予地方稅收立法權(quán)在國家基本政治制度上是可行的。在我國，根據(jù)我國憲法和中央大政方針?biāo)w現(xiàn)的既定思路和原則，中央決定是否賦予地方或者賦予地方多少稅收立法權(quán)。在當(dāng)前形勢下，堅持和實(shí)行由中央相對集中稅收立法權(quán)并同時賦予地方必要的稅收立法權(quán)，不僅符合國家的基本政治制度，而且符合黨的基本方針政策。

四、地方稅收立法權(quán)的界定及改革思路

（一）地方稅收立法權(quán)的界定。目前，地方政府在個別稅種和個別稅收要素上享有一定的稅收立法權(quán)。今后，法律應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大授權(quán)范圍，具體為：

1、中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)全部集中在中央。這其中包括稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)等，以加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央權(quán)威，保證全國統(tǒng)一市場的正常運(yùn)行，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入，中央應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況，防止出現(xiàn)地方收入的大幅度波動。

2、部分重要地方稅種可適度下放權(quán)限。對于事關(guān)市場體系統(tǒng)一，事關(guān)地區(qū)間的平衡與協(xié)調(diào)，或者事關(guān)中央稅稅基，在宏觀調(diào)控中有著與中央稅種同等重要的地方稅種，如個人所得稅、營業(yè)稅、遺產(chǎn)贈與稅、資源稅等，為防止出現(xiàn)由地方自主立法造成的稅基異常流動（如居民流向個人所得稅稅率較低的地方、公司遷移到營業(yè)稅稅率較低的地區(qū)）、稅收宏觀調(diào)控功能減弱、自然資源分布不均衡加劇等問題，其立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)等必須集中在中央，而將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定，如對稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等可規(guī)定一定的浮動幅度，以增強(qiáng)這些地方稅種的靈活性和適應(yīng)性。

3、地方小稅種大幅下放權(quán)限。對全國普遍開征作用范圍僅限于地方，對全國統(tǒng)一市場沒有多大影響的，且對宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生影響的地方小稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅、遺產(chǎn)贈與稅、印花稅等，宜增強(qiáng)地方的立法權(quán)限。除稅法制定權(quán)仍由中央保留外，其余的如稅法解釋權(quán)、稅收開征停征權(quán)、實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免權(quán)及稅收加征權(quán)等應(yīng)全部下放地方，便于地方利用稅收調(diào)控手段發(fā)揮地域資源優(yōu)勢，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

4、自行決定的稅種。對于稅源在地區(qū)之間分布極不均衡、不會對中央稅基構(gòu)成威脅且對宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接經(jīng)濟(jì)影響的稅種，如契稅、車船使用稅、特定消費(fèi)稅等，應(yīng)由地方政府根據(jù)本地情況和特點(diǎn)決定是否開征，也由地方自己解釋、自定稅率，自定減免稅范圍和違章處理辦法。

（二）授予地方稅收立法權(quán)的思路

1、強(qiáng)化納稅人權(quán)利。任何地方稅種的開征都必須考慮到居民的公共服務(wù)需求和愿意支付的成本，而能真正體現(xiàn)這種需求和意愿的只能是納稅人本身了。如果納稅人擁有了與自身利益相關(guān)的稅權(quán)，他們就會自覺去維護(hù)自己的權(quán)利與利益，這種權(quán)利反映了納稅人作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體為維護(hù)自身利益所應(yīng)該擁有的權(quán)利，必須逐步落實(shí)，這樣納稅人就能夠通過有效途徑約束政府行為，并促使政府機(jī)關(guān)樹立“為納稅人服務(wù)”的理念。

2、盡量減少稅收的行政授權(quán)立法。這樣可以加大公眾對政府行為的有效約束，過多的行政授權(quán)立法造成了地方政府對上負(fù)責(zé)，而不是對下負(fù)責(zé)的問題。如果將稅收立法權(quán)的劃分賦予各級人大及其常委會，使他們真正擁有約束政府行為的力量，就不會導(dǎo)致地方政府任意開征新稅、任意增加稅目和稅率的問題。

3、明確規(guī)范稅權(quán)劃分。尤其是稅收立法權(quán)的劃分，以減少目前稅收立法權(quán)的混亂狀況和低層次性問題以及預(yù)算約束的軟化。

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