論檢察權的外部配置——以司法權力結構的平衡為視角

洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院,江西景德鎮(zhèn)333000)

自十七大報告提出“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度”的目標以來,司法權力配置成為學界熱點話題。對于檢察權的配置及其獨立,學界亦涌現(xiàn)出多部研究著述。但從現(xiàn)階段的研究成果來看,學界的關注呈現(xiàn)出兩種傾向:一是從檢察業(yè)務等微觀角度入手,專注于檢察權的內部配置,卻忽視了檢察權外部權力關系;另一則是從憲政體制等宏觀角度入手,落腳于司法權整體的權力結構,卻回避了司法權的內部關系。本文遂從加強檢察院對訴訟活動的監(jiān)督入手,試圖通過調整檢察機關、審判機關與人大的具體權力關系,從權力結構平衡的角度來尋找檢察權的外部配置路徑。

一、檢察權外部配置的新型路徑

綜觀現(xiàn)代各國憲政體制,在其權力結構中總能尋找到對“平衡”的追求。孟德斯鳩的“三權分立”即在于形成權力鼎立且相互制衡的狀態(tài),中國的“權力制約原則”也在于使國家權力的各個部分間相互監(jiān)督、彼此牽制。由于權力的平衡能最大程度實現(xiàn)權力的價值且防止權力的濫用,平衡狀態(tài)也應當是檢察權外部配置的最終目標。

檢察權的外部配置主要涉及檢察權與審判權、行政權以及人大監(jiān)督權的相互關系,四種權力的關系錯綜復雜,彼此或制衡、或監(jiān)督、或互為基礎。筆者認為,只有通過對多方權力加以調整和重新配置,才能達到一種更契合實際、且能保障檢察獨立與公正的平衡狀態(tài)。具體而言,宜通過加強檢察機關對法院訴訟活動的監(jiān)督、相對強化人大對檢察機關的監(jiān)督、適當調整人大對審判機關的監(jiān)督來實現(xiàn)。這一新型路徑的理由表現(xiàn)為:

(一)權力增與減的協(xié)調運用,才能形成平衡狀態(tài)。單純加強或減弱一方權力,對權力結構的平衡往往是一種反作用力。在權力主體之間,唯有“增強”與“減損”的同時運用,才能形成一種平衡狀態(tài)。

目前,我國整體權力關系主要表現(xiàn)為金字塔型,人大對行政機關、法院和檢察院的監(jiān)督權,在一定程度上保持平衡。但在現(xiàn)實中,人大對行政機關的監(jiān)督力度較弱,而對司法機關的監(jiān)督又易與司法獨立造成張力,權力結構實際并不平衡。要使司法權力結構形成平衡狀態(tài),宏觀層面即應調整現(xiàn)有的司法權力結構和人大監(jiān)督機制。筆者所提出的平衡路徑,指向的力量變化主要是人大對檢察院監(jiān)督權的加強、檢察院對法院(主要是訴訟活動)監(jiān)督權的相對加強,以及人大對法院監(jiān)督權的適當調整,涉及三方權力的同時改變。通過對多方權力的調整和重新配置,能達到一種更切合實際、且能保障司法獨立的平衡狀態(tài)。檢察機關在受力(人大監(jiān)督)上的加強,將通過施力(對審判機關)的增強來消解力量的傾斜;審判機關則通過調整一方受力(人大監(jiān)督)來平衡另一方受力(檢察機關監(jiān)督)的加強。如此既能實現(xiàn)司法權的獨立行使,又能保證整體權力結構的平衡。

(二)對審判機關與檢察機關的差別監(jiān)督,體現(xiàn)了司法權的外在一致性和內在不同性。在世界各國,對于檢察權的性質和獨立程度均存在一定爭議,部分國家和地區(qū)主張充分的檢察獨立,如俄羅斯和英國;一些國家則采取在政府監(jiān)督下的、有限的檢察獨立,如美國、日本、法國;甚至有些學者將檢察機關視作行政機關。但對于審判權,則幾乎一致地認為,應當保障充分的獨立性。[1]而在論證司法獨立的著述中,學界的關注點也往往聚焦于審判獨立,或者將檢察獨立與審判獨立混為一談,甚至忽視檢察獨立。部分各國的做法以及學者的觀點在一定程度上,反映了檢察機關與審判機關在權力配置、內部權力層級上的差異。

在中國特色社會主義法治語境之中,審判權與檢察權首先都是司法權。法院與檢察院的職能都在于具體運用法律,制裁犯罪或裁決私人爭議。從提起公訴到做出判決,二者一直協(xié)調互動。同時,無論是在國家體制或財政體系中,檢察機關與審判機關并不存在宏觀差異。因此從外部關系上而言,二者具有一致性。但法律亦對二者做了差別對待,如在上下級業(yè)務關系上,前者不存在領導關系,后者則存在。檢察機關被定位為法律監(jiān)督機關,在政治獨立、技術獨立等層面上,均與審判機關存在一定差別。因此從內部關系上而言,二者又具有不同性。

二者的同與不同,讓司法獨立既成為一個整體性的概念,又表現(xiàn)出內在的分離性。因此,權力的平衡首先是一種整體性的平衡,即人大對司法權整體監(jiān)督力度的平衡;其次也應當表現(xiàn)出內在的差別性,即對檢察機關和審判機關監(jiān)督力度的差異。人大對檢察機關監(jiān)督的相對強化,不是將檢察權排除在司法獨立范疇之外;人大對審判機關監(jiān)督的適當調整,也不是讓審判機關脫離人大監(jiān)督的范疇。分而監(jiān)督,這是權力結構平衡的要求,也是檢察權區(qū)別于審判權的獨特性質所決定的。[2]

(三)加強檢察機關對審判機關訴訟活動的監(jiān)督,能有效避免人大監(jiān)督的非專業(yè)性與不及時性,既保障了專業(yè)司法,又發(fā)揮了制約功能?！凹訌姍z察機關對訴訟活動的法律監(jiān)督”是一個極具時代性的命題,在近幾年才成為學者和實務界的焦點。這個概念較為寬泛,既包括對法院刑事審判活動、民事和行政訴訟活動的監(jiān)督,也包括對公安機關及監(jiān)所刑事立案、偵查、刑罰執(zhí)行以及監(jiān)管等活動的監(jiān)督。其中對法院訴訟活動的監(jiān)督體現(xiàn)出司法權內部的協(xié)作與制約,也是權力調整的重心。

其實,“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”一直是《刑事訴訟法》原則性規(guī)定,只是并未充分融入到刑訴的相關條款中。檢察機關如何監(jiān)督、對事還是對人監(jiān)督、監(jiān)督的責任等具體問題,始終未能細化,從而造成檢察監(jiān)督的缺位。將“檢察機關對法院訴訟活動的監(jiān)督”作為司法體制改革的切入口,既有立法上的依據(jù),也符合對審判專業(yè)性的尊重,能起到以點帶面的作用。[3]

當然,加強檢察監(jiān)督這并不意味著排除人大對審判機關的監(jiān)督,也不能作為檢察院獨立于人大監(jiān)督的理由。美國莫里斯·波羅斯教授曾說,“凡能控制檢察官者,就能控制刑事司法的運作,使刑事司法符合其自身的利益”,此語足見檢察權之重要。但這句話也是一個雙義命題:檢察權事關刑事司法之公正運作,若不受制約,危害極深;也正因為檢察權關系重大,其不能由單獨的個人來控制,更不能受其他勢力的操縱。這對中國司法體制的啟示,即在于檢察機關需要但只能受人大的監(jiān)督。

二、加強檢察機關對法院訴訟活動的監(jiān)督

具體而言,宜通過以下措施來加強檢察機關對法院訴訟活動的監(jiān)督:

(一)明確監(jiān)督的范圍、方式,并確立監(jiān)督重點。檢察機關對訴訟活動的監(jiān)督,在邏輯上始于一個合理界定的監(jiān)督范圍。只有明確了監(jiān)督的對象、界限,才能以合理的方式開展具體的監(jiān)督工作?，F(xiàn)階段而言,對審判機關訴訟活動的監(jiān)督,主要在于抗訴、對民事及行政抗訴案件的申訴、對死刑案件審判活動的監(jiān)督等事項。

(二)充分發(fā)揮程序的作用。在檢察機關對訴訟活動的監(jiān)督中,兩方面的“程序”需要予以合理利用:一是檢察機關應當以監(jiān)督審判活動的程序為重點,通過對程序的監(jiān)督來制約審判機關的恣意性,同時避免對審判實體內容的過多干涉;二是制定嚴格的監(jiān)督程序,規(guī)范檢察機關的監(jiān)督活動。其實,嚴格的監(jiān)督程序既是對檢察機關的制約,也是對檢察監(jiān)督權的明確授予,有利于監(jiān)督工作的具體操作。

(三)建立合理有效的制裁機制。沒有懲罰,便談不上責任;沒有制裁機制,監(jiān)督只會被虛置。人大監(jiān)督的制裁機制主要表現(xiàn)為不通過工作報告、質詢和彈劾等,而檢察機關對訴訟活動的監(jiān)督尚缺乏更有效的制裁手段。當然,檢察監(jiān)督的制裁機制應當合理且謹慎,保持克制與理性,否則將造成權力框架的嚴重傾斜。具體而言,應需區(qū)分實體違法和程序違法,授予檢察機關有限的實體處分權和相對廣泛的程序處分權。

三、相對強化人大對檢察機關的監(jiān)督

在“加強檢察機關對訴訟活動的法律監(jiān)督”這一前提下,人大對檢察機關的監(jiān)督也需合理的加強,如此才能維持權力的平衡狀態(tài)。當然,如前所述,檢察權作為司法權的一部分,必須具有一定的獨立空間。這意味著,人大對檢察機關的監(jiān)督只能適度的、相對的強化,具體如下:

(一)應合理控制人大監(jiān)督的范圍。人大監(jiān)督的范圍不宜盲目擴大,如對于具體微觀的案件,始終不宜納入監(jiān)督的范圍。而對于司法解釋,則應進一步擴大監(jiān)督的范圍和深度?？傊?在監(jiān)督事項上,應當做到“有所為,有所不為”,以宏觀監(jiān)督為主,以微觀具體監(jiān)督為輔。

(二)應適當加大人大監(jiān)督的力度。人大對檢察機關的監(jiān)督應當逐步形成“四權”一體化,即知情權、檢查權、審議權和處置權應形成融合、互補的體系。在監(jiān)督檢察機關的工作中,尤其需完善處置權的設置和建構。現(xiàn)階段的處置權在制裁方式和機制上,具有一定的隨意性和不確定性,如“沈陽模式”就存在“工作報告未通過之后,應如何處置”的難題。

(三)應理性創(chuàng)新人大監(jiān)督的方式?！皠?chuàng)新監(jiān)督方式”是近幾年人大監(jiān)督工作的重心,在對司法機關的監(jiān)督中,一些創(chuàng)新方式也逐步得到了認可,并寫入法律中。但一些地方的創(chuàng)新方式卻存在著缺乏“合法性、正當性、合理性”的尷尬。創(chuàng)新固然重要,但監(jiān)督過強極易對司法工作造成不良影響,應當慎重且理性。創(chuàng)新的方式應當盡量尋找法律依據(jù),如根據(jù)《政府信息公開法》,可在檢務公開和人大監(jiān)督之間搭建一座平臺,讓檢務公開制度化、專業(yè)化、具體化,從而實現(xiàn)監(jiān)督實效。

四、適當調整人大對審判機關的監(jiān)督

具體而言,人大對審判機關的監(jiān)督可從以下幾個方面進行適當調整:

(一)人大可以通過監(jiān)督檢察機關積極履行職責,來實現(xiàn)對審判機關的監(jiān)督。檢察機關一旦合理行使對訴訟活動的監(jiān)督權,將極大程度減少審判活動和審判人員的違法行為。而人大通過監(jiān)督檢察機關的職能履行情況,將更鮮明、更具體的了解審判活動的監(jiān)督情況。將監(jiān)督權部分讓渡于檢察機關,正是本文改變權力結構的出發(fā)點。對監(jiān)督的監(jiān)督,能消除人大直接監(jiān)督審判活動的非專業(yè)性等缺陷。

(二)人大對審判機關的監(jiān)督,應避免對具體案件的裁判結果的直接監(jiān)督,轉而以宏觀監(jiān)督為主。將監(jiān)督權部分讓渡檢察機關,并不意味著人大不能監(jiān)督審判機關。但在保留的監(jiān)督權力中,應當避免對裁判結果和具體案件的監(jiān)督;應當將對事的監(jiān)督,更多的轉變成對法官公正廉潔執(zhí)法的監(jiān)督。

(三)人大可以通過發(fā)揮協(xié)調作用,來實現(xiàn)另一種層面的監(jiān)督。現(xiàn)階段,檢察機關對審判機關的監(jiān)督存在著“不敢監(jiān)督”、“無法監(jiān)督”的難題。在齊齊哈爾市梅里斯區(qū)人民檢察院的工作報告中提到,針對民行抗訴案件中兩院的不協(xié)調問題,通過簡報的形式反映到了人大。經(jīng)過人大的及時協(xié)調后,法院同意檢察院列席民事行政抗訴案件的審判委員會。這一監(jiān)督方式為人大監(jiān)督工作提供了一種新的思維和模式,即通過人大的人事任免和質詢等制裁機制,形成對兩院的威懾力,為檢察院的監(jiān)督工作提供協(xié)調作用,從而促進監(jiān)督工作的開展。

現(xiàn)代社會的快速變革,正改變著人大、行政機關以及司法機關的力量對比。權力的平衡,并不意味著中庸,更不是一種讓步,而是各種力量沖突、撞擊、博弈之后的穩(wěn)定狀態(tài)。檢察權的外部配置,應當以司法權力結構的平衡為目標,或許這也將是中國權力框架穩(wěn)定、牢固時的最終狀態(tài)。但無論哪一種權力配置路徑,都不得不隨著時間的推移而加以調整——從這個意義上而言,檢察權的外部配置也將是一種永恒的追求。

[1]龍宗智.論依法獨立行使檢察權[J].中國刑事法雜志,2002,(1).

[2]賀衛(wèi)方.中國的法院改革與司法獨立——一個參與者的觀察與反思[J].浙江社會科學,2003,(2).

[3]陳斯喜.沖突與平衡:人大監(jiān)督與司法獨立[J].人民司法,2002,(6).