地方政府競爭過程中的雙重效應問題探討

蔣滿元，梁素萍 （廣西財經學院 國際經濟與貿易系，廣西 南寧 530003）

應該說地方政府間的競爭既有積極影響、也有消極后果。作為理性的經濟人，雖然政府采取一定的競爭策略是為了取得自身利益的最大化，然而個體的行為卻極有可能導致集體的福利受損。顯然，在衡量與評估政府競爭的制度績效時，科學的標準應當放在對社會總福利增減的考察上。實際上，如果政府在某種制度上進行創(chuàng)新所帶來的新的收益低于它對其他行為主體所造成的負面影響，那么地方政府之間的競爭對社會經濟的影響即是消極的。同樣道理，只有當政府競爭增加了社會的總體福利，同時也增強了其自身之競爭實力時，地方政府間的這種競爭才是有益的和值得肯定的。

一、地方政府競爭過程中的正效應問題

地方政府競爭的正效應主要是指在地方政府的競爭過程中，政府因自身利益而展開的競爭行為所導致的后果不僅對競爭者本身，而且對整個社會的福利改進都是有益的。據(jù)此，地方政府間競爭的正效應突出地體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，地方政府間的競爭不僅能促進資源配置效率的提高，而且也能通過揭示轄區(qū)經濟的比較優(yōu)勢來引導該地區(qū)以合理的方式及較小的代價去獲得更多的經濟利益。

地方政府間競爭盡管涉及到了各方面內容，但“相關的要素所有者依據(jù)利益最大化原則而在不同的制度環(huán)境中進行比較選擇并合理地流動到更具影響與決定性的力量的地方去”這一核心內容在其中的重要地位卻是不容忽視的。事實上，當不同國家以及同一個國家內的不同地方政府展開競爭時，無論產權主體是資本所有者還是一般消費者，其都可以在利益權衡之后選擇出最利于自身利益實現(xiàn)的制度環(huán)境并進行應有的消費、生產與投資行為；與此同時，政府會因企業(yè)與居民的這種選擇而得到或是失去相應的競爭優(yōu)勢。顯然，為了在競爭中處于有利地位，各地方政府往往會傾向于通過制度變革與制度創(chuàng)新來保護本轄區(qū)的要素資源，大量吸引轄區(qū)外的要素資源，于是資源便逐漸流向和集中到了那些能夠提供優(yōu)越的投資環(huán)境、能夠建立起有效的產權保護制度、能夠建立起嚴格約束政府權力的公法制度并能提供優(yōu)質服務的行政區(qū)域。既然如此，其最終的結果必然是資源配置效率的改善。

不僅如此，由于不同地區(qū)在經濟發(fā)展方面具有不同特點，在資源的稟賦方面也有很大區(qū)別，因而實踐中即便是面對相同的制度環(huán)境，不同地區(qū)的經濟主體從經濟活動中獲益的程度也并非一樣。顯然，要保持自己在競爭中的有利地位，首要的任務就是應確立自己的比較優(yōu)勢之所在，使有限的資源在內部的分布和流向上趨于合理。由于經濟運行過程中的不確定性以及中央政府的有限理性的影響，在經濟發(fā)展過程中僅僅獲知某一時段的要素分布差異并不能完全確立不同地區(qū)的競爭優(yōu)勢，所以實踐中只有讓地方政府在國家宏觀經濟政策和發(fā)展戰(zhàn)略的引導下展開必要的競爭，才能使各自的地區(qū)稟賦得到顯示并使地區(qū)經濟在分工的基礎上得到協(xié)調發(fā)展。

第二，地方政府間的競爭不僅為各經濟主體提供了良好的經濟環(huán)境，而且也能激發(fā)各地方政府改進經濟績效的積極性。

一般而言，當經濟主體選擇經濟活動場所時，既需考慮直接的布局因素①，也需考慮到相關的間接布局因素，尤其是與轄區(qū)政府打交道的成本。隨著交通與通訊技術的飛速發(fā)展，近些年來在促進經濟發(fā)展與吸納要素資源方面，間接布局因素的重要性不斷上升，以至于地方政府間的競爭過程越來越表現(xiàn)為一個政府不斷改進基礎設施等硬環(huán)境和治理能力制度等軟環(huán)境以吸收和鼓勵投資以及爭奪更大市場和資源配額的過程。為了在競爭中占據(jù)有利地位并提升自己的合法性程度，地方政府往往會自覺與不自覺地為轄區(qū)內的企業(yè)與居民提供良好的從事經濟活動的環(huán)境②；而發(fā)展環(huán)境的改善，尤其是交易成本的降低、盈利空間的擴大以及對財產權利的穩(wěn)定預期又能在相當程度上有效地激發(fā)各經濟主體從事經濟活動的積極性，在促進轄區(qū)經濟快速發(fā)展的基礎上確立和提升地方政府的競爭優(yōu)勢地位③。不僅如此，由于一個政權的合法性在相當程度上依賴于它的經濟表現(xiàn)④，因此，在其他政府的競爭壓力下，為了獲得良好的經濟績效以避免合法性的下降，政府也就必須要汲取更多的財力和取得更大程度的社會支持。然而，在一個國家內部，當各地方政府不能充分分享應有的經濟利益與政治利益而僅僅是一個純粹的中央代理機構時，地方政府也就不可能展開維持合法性的激烈競爭，也就沒有足夠的動力去促進地方經濟發(fā)展；一旦賦予了各個地方政府以獨立的經濟、政治責任以及其他方面的相關權利，地方政府就會產生極大的發(fā)展地方經濟的愿望⑤。在微觀層次上，由于政府之間的競爭能通過官僚的升遷機制而外在地影響到政治企業(yè)家制度創(chuàng)新的收益與成本，因而也可以在相當程度上促進地方政府發(fā)展地方經濟⑥。

第三，地方政府間的競爭能有效地提高公共物品的供給效率。

一般說來，公共物品的供給效率，首先取決于作為公共物品主要供給者的政府在生產公共物品時是否具有嚴格的成本意識，即是否有“硬”的預算約束。按照新制度經濟學的國家理論，政府不僅是一家“企業(yè)”，而且也是一家非常特殊的“企業(yè)”⑦。在經營方式上，政府的最大特點是在一定的時間內和一定的空間范圍內具有公共物品的壟斷供給權。在缺乏競爭的公共物品市場上，公共物品只由政府這一家壟斷機構采取統(tǒng)一的方式提供，以致于即使有更好的公共物品生產方法，既定的無效率的方法仍然可能被繼續(xù)使用。由于轄區(qū)內的選民在傳統(tǒng)的體制下別無選擇，不僅壟斷者有足夠的掠奪空間，而且政府無形中也失去了改革制度與降低公共物品成本的強烈愿望。由于政府間競爭在一定程度上打破了政府的壟斷地位，加之公共物品的供給成本最終還是由轄區(qū)內的居民來承擔，如果成本過高，他們就會選擇退出并轉而選擇消費其他政府所提供的公共物品。因此，為留住和爭取更多的民眾支持，政府也就必須要像企業(yè)那樣，不僅真正以消費者的需求為導向，切實尊重轄區(qū)居民對公共物品的需求意愿，而且還要強化自己的成本意識。既然“壟斷和政治權力結合，已經證明是企業(yè)低效率、停滯和缺乏對消費者回應的原因”⑧，地方政府之間的競爭在一定程度上打破了壟斷的束縛，必然會對公共物品供給效率的提高帶來積極的影響。

第四，地方政府間的競爭能通過有效地約束政治權力的濫用來推動人類社會的進步。

長期以來，政府一直被視為一個權力的怪獸，因為它既是社會進步與經濟運行不可缺少的保障，同時又憑借其暴力優(yōu)勢成為社會經濟發(fā)展和民眾福利的最大破壞者。可見，實踐中如果不能有效地控制住政府對相關權力的濫用，那么無論是社會進步還是公眾福利的改善都將會受到極大的侵害。

怎樣去有效地抑制住政府對權力的濫用？新制度經濟學家們認為：政府間的競爭在此方面就能充分地發(fā)揮出自己的作用。因為在競爭的壓力下，政府不得不約束自己的行為邊界，放松對經濟利益的貪婪汲取和對社會成員的壓制，其結果不僅給予了更多的市場發(fā)展空間和社會市民空間，而且也將引起民主進程的加快、個人權利與個人自由的實現(xiàn)。

由于政府競爭能使公眾與政府間的關系變得更為平等，交流和對話渠道更為廣泛，因而決策者在制訂政策時要考慮到公眾的需求，社會公眾也更關心自己所消費的公共物品的質量與數(shù)量。同時又由于政府間的競爭使社會公眾更易對制度的優(yōu)劣產生真實的體會，公眾傾向于對貼近自己且可以觸及的政府做出積極的反應，從而形成一種制約政府濫用權力的力量。這種情況也恰似世界銀行一份報告中所指出的那樣：“當政府職能受到競爭，人民能夠參加選擇并決定在各級政府中的代表時，政治選擇的數(shù)量也會擴大，進而激勵各級政府之間競爭。地方參與也意味著選民對決策的信心和接受程度的提高。所以，權力下放能夠增加地方對決策的選擇，同時也使地方官員對他們的所作所為和工作方法負責”⑨。由于政府的政策制訂者不能先驗地知道自己的制度會產生何種后果，因此在受到民意監(jiān)督和“用腳投票”約束的前提下，為了減少制度的盲目性，為了在政府間的競爭中取得有利地位，政府也就必須要讓普通民眾的聲音能以各種渠道得到適當表達；而要達到此目的，客觀上又要求政府與市民社會之間形成互動——這種互動既能使政府有效地塑造起市民社會賴以運轉的環(huán)境，市民社會組織也可通過政治途徑來尋求政治目標。

二、地方政府間競爭的負效應問題

地方政府間的競爭除了產生上述諸多的正效應之外，也會引發(fā)像過度競爭、地方保護主義等方面的負效應。實踐中，只有注重正效應的合理利用和負效應的有效規(guī)避，社會經濟的可持續(xù)發(fā)展才有可能得到充分的保護。

第一，過度競爭所造成的投資不足與過度投資并存之現(xiàn)象，既降低了資源的配置效率，而且也將危及到區(qū)域乃至是整個國家經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

因過度競爭而引發(fā)的投資不足與過度投資的現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面相對于社會最優(yōu)的企業(yè)數(shù)量和產量，過度競爭行業(yè)集中了過多的社會資本，以至于使這些行業(yè)中的邊際資本收益率遠低于全社會的平均值；而在過度投資存在的同時，其他行業(yè)的資本總量會產生高于社會平均值的資本收益，以至于這些行業(yè)的投資總水平顯得相對不足。另一方面對于處于過度競爭行業(yè)中的單個企業(yè)而言，其投資于邊際收益率低下的行業(yè)，本身就是一種過度投資，盡管如此，為了提高自身的市場競爭力，企業(yè)往往不顧一切地投入大量的追加資本，結果降低了企業(yè)的資本積累、削弱了再融資能力，最終引發(fā)投資的相對不足。由于投資不足與過度投資并存嚴重地影響到“價格負反饋機制”作用的發(fā)揮及其正常運作，盡管從表面上看過度競爭降低了產品價格，短期內有利于消費者；但是企業(yè)積累能力的下降所引起的產品創(chuàng)新能力與成本降低能力的下降，最終卻又不利于消費者福利的改善⑩。所以從長遠角度看，過度競爭的存在降低了社會資源的配置效率，影響了區(qū)域和整個國家經濟及社會的可持續(xù)發(fā)展。

第二，過度競爭及其對自身利益的強調，極易在固化地方利益的基礎上，影響整體利益的提高。

從我國的實際情況來分析，企業(yè)間的過度競爭在相當程度上應是地方政府間的過度競爭的一個重要表現(xiàn)，甚至可以說是必然結果?。盡管從客觀上分析，全國性利益、地方政府自身利益、地方政府部門利益相互之間存在著相當程度的一致性，然而由于地方政府有各自的利益訴求，再加上其相互間的市場條件與要素稟賦條件方面又存在著較大差別，所以實踐中表現(xiàn)為擴大自身的可支配收入能力和增強短期內的經濟績效。近年來，在財政體制、投資體制均尚不完善的情況下，各地方政府競相采取了一些不規(guī)范的競爭手段，這些不規(guī)范的競爭手段的采用，容易引起相互間的市場分割與封鎖行為，扭曲正常的競爭秩序，危及到全國性整體利益目標的實現(xiàn)以及國民經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

第三，地方保護主義在導致分工水平低下以及易于強化產品同質性的基礎上，必然引發(fā)實踐中的過度競爭現(xiàn)象，阻礙區(qū)域經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

由于交易費用的降低使得分工深化變得有利可圖，因而伴隨著這個過程的也就是經濟增長與社會福利的提高。當然，反過來，較高的交易費用也會成為社會經濟發(fā)展的主要障礙。然而，恰恰是由于地方保護主義對市場的過分干預和對資源流動的人為限制的做法?提高了整個社會的交易成本，降低了整個社會的分工程度，極易導致如下后果：一是在地方保護主義的影響下，作為分工的兩個方面的供求變小?使得單位產品的生產成本相對變高；二是使得企業(yè)規(guī)模相對較小和生產集中度的相對變低；三是由于企業(yè)規(guī)模不大以及單位產品生產成本的相對較高，因而在實踐中不僅采取迂回生產方式的成本相對變高、專用性資產的投資相對不足，而且也使得企業(yè)間、尤其是上下游企業(yè)間產品的同質性增強；四是因地方市場被分割，導致了同一產業(yè)內的生產者數(shù)量增多，最終引發(fā)過度競爭和阻礙區(qū)域經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

第四，由于地方保護主義分割了統(tǒng)一的市場體系，因而也易導致過度競爭問題的出現(xiàn)和影響區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

地方保護主義由于較高交易費用的存在而使得在市場體系中的社會分工難以進一步深化，并且由于要素市場的不發(fā)達，減少了企業(yè)的選擇機會，造成實踐中過度競爭問題的出現(xiàn)與強化。從我國的具體情況來看，不發(fā)達的要素市場和高退出壁壘增強了資產的專用性，按照上述模型的分析可知：一部分本應由市場組織的生產便只能在企業(yè)內部進行，結果一方面造成了企業(yè)的生產成本高，缺乏應有的競爭力，另一方面又造成了行業(yè)內存在著過多的企業(yè)。

三、地方政府間競爭負效應化解的對策選擇：一種制度分析

正效應的存在，說明了地方政府間競爭存在的必要性與現(xiàn)實意義；而負效應的存在，也反映了在引導和發(fā)揮地方政府競爭優(yōu)勢的同時，還需下大力氣去規(guī)范地方政府間的各種競爭行為。相比較而言，對正效應的引導是一件相對容易的事情，對社會進步與經濟順利發(fā)展影響較大的當屬在實踐中不斷涌現(xiàn)出的負效應，因此現(xiàn)階段探尋引發(fā)地方政府競爭負效應的內在原因并形成科學且有效的解決措施，無疑有著重大的理論與實踐意義。

為了消除國內各地方政府之間競爭的負效應，一個強有力的中央政府和合理的競爭規(guī)則都是必不可少的。事實上，通過中央政府的干預來糾正地方政府之間的博弈格局，乃是協(xié)調地區(qū)經濟有效發(fā)展中必不可少的一種選擇。這一點也恰似亨廷頓所指出的：“一個政治制度衰弱的社會，無力約束個人和集團欲望的泛濫；因此，其政治狀態(tài)也就必然會像霍布斯所描述的那樣，充滿著社會化勢力之間的無序競爭，這種競爭又不是以更具綜合性的政治組織為媒介的……沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現(xiàn)其共同利益。一個擁有高度制度化的管理組織和程序的社會，更能闡明和實現(xiàn)其公共利益?！痹趪H的競爭層次上，由于沒有一個超國家的機構可以向各個國家征稅并絕對地行使自己的權力，因而作為協(xié)調機構和協(xié)調制度的國際機構在全球公共物品的供給上總是缺乏應有的動力而呈現(xiàn)出不良狀態(tài)，所有這些也即是在國際事務的協(xié)調上困難大、效率低、沖突頻繁的主要原因。而在一個國家內部，中央政府的執(zhí)行性地位遠比國際機構高，因而在規(guī)范各地方政府間競爭的過程中，協(xié)調困難與執(zhí)行不力的情形必將得到相對的緩解。當然，為達此目的，又會對中央政府的權威程度與相關法律制度的科學性提出更高的要求。中央政府權威與相關約束規(guī)則的存在并非是要絕對地消滅地方政府間的競爭。鑒于地方政府競爭在調動各地方政府發(fā)展地區(qū)社會經濟積極性等方面所擁有的廣泛的正效應，中央政府的權威與約束性的規(guī)則更多的是對地方政府的競爭進行規(guī)范與引導，而不是將其中的正效應與負效應一視同仁。同樣，隨著中央政府權威性的提高以及相關的約束性規(guī)則條例的不斷完善，地方政府企圖通過一些如實行地區(qū)市場分割、重復建設、過度競爭等方式方法來達到自己在競爭中占據(jù)優(yōu)勢的目標，必將會失去其存在的基礎。地方政府間的競爭依然存在，但是各地方政府選擇的競爭方式與手段應在中央政府的約束性的規(guī)則背景下做出必要的調整。

盡管在傳統(tǒng)的經濟學理論以及現(xiàn)實的社會經濟發(fā)展實踐中，勞動、土地、資本等要素仍在促進地區(qū)經濟發(fā)展與提升地方政府的競爭力中具有舉足輕重的影響。然而，由于資源本身所具有的非既定性的特點，各地方政府在競爭的壓力與大力發(fā)展本地經濟的動力雙重力量影響下，不斷推出相關的政策措施來充分發(fā)揮本地資源的利用價值以及吸引其他區(qū)域資源的流入。改革開放以來，社會經濟發(fā)展較快的地區(qū)與社會競爭力上升得較快的地區(qū)，絕大多數(shù)是一些制度改革與創(chuàng)新先行的地區(qū)，這一點又從另一個角度說明了制度及其制度創(chuàng)新在地方政府間競爭中的重要作用與影響力。在短期內，依靠直接推動投資、增加優(yōu)惠政策、實施地方保護等不合理與不正當?shù)母偁幨侄卧诟偁幹写_實可以取得一定的成效。然而，從長遠的角度來分析，只有通過制度創(chuàng)新來形成一個更有效率的制度安排，才能取得真正的和具有持續(xù)生命力的競爭優(yōu)勢。也正是有鑒于此，在規(guī)范地方政府競爭和有效地化解地方政府間競爭的負效應方面，將制度創(chuàng)新作為其中最為關鍵性的突破點應是有著相當?shù)暮侠硇耘c現(xiàn)實意義的。

注釋：

①主要指那些能直接影響到生產成本的因素。

②如對私人財產權利的充分保障，使企業(yè)與居民能以較低的交易成本完成對要素及產品的搜尋與交易，使轄區(qū)內的企業(yè)與居民能以較低的價格就可享受到量多質好的基礎設施等。

③值得補充的是，在目前的形勢下，在地方政府之間的競爭過程中，以稅收優(yōu)惠、規(guī)制優(yōu)惠為代表的價格手段對促進競爭力提高的作用正在減弱，而非經濟手段如政府效率的作用則正在加大。

④因為如果經濟表現(xiàn)欠佳，政府也就無力支持維持法律與社會秩序的成本；同時超負荷的社會控制問題也會削弱政府的強制能力從而威脅到政府的生存。

⑤改革開放以來，中國政府對地方的放權讓利以及各地方政府在競爭的壓力下發(fā)展地方經濟積極性和主動性的提高，其實也即是一個極好的例證。

⑥美國圣約翰·菲舍大學的薄智越教授曾對中國地方官僚的升遷原因進行了長期的系統(tǒng)研究，并進而提出了官員升遷的"政績模式"--中國官員的升遷受到各種因素的影響，但改革開放以來，起決定性作用的因素成了政績，而政績的評價指標又主要是經濟發(fā)展水平。

⑦其特殊性主要體現(xiàn)在政府的經營方式所生產的產品以及消費者的消費方式均與一般的經濟組織有區(qū)別。

⑧ [美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，1999年，第330頁。

⑨ 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》，中國財政經濟出版社，1998年，第122頁。

⑩事實上，能不斷提供高質量與提供差異化產品的企業(yè)往往都是那些處于合理的市場結構中的具有較高的利潤率的企業(yè)。

? 國有企業(yè)情況如此，很好理解；其他性質的企業(yè)由于其發(fā)展情況與競爭力情況如何與所在地的政府間有著密切聯(lián)系，因而也就可以說地方政府在推動它們強化自己的過度競爭的行為中也是起了重要的推動作用的。

? 地方保護主義行為在實踐中突出地表現(xiàn)在地方市場分割、設置種種交易壁壘、限制本地企業(yè)以及特定勞動力資源的轉移等方面。

?具體表現(xiàn)即是市場范圍變小以及專業(yè)化經濟和規(guī)模經濟作用難以得到充分發(fā)揮。

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