縮小我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異的對(duì)策分析

邱聰江

(中共寧波市委黨校,浙江 寧波 315000)

縮小我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異的對(duì)策分析

邱聰江

(中共寧波市委黨校,浙江 寧波 315000)

我國(guó)不同地區(qū)之間農(nóng)村公共服務(wù)水平存在較大差距,其主要原因除各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大外,基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)非對(duì)稱、轉(zhuǎn)移支付制度不能有效縮小地區(qū)公共服務(wù)差距,基層政府對(duì)地區(qū)公共服務(wù)內(nèi)在提供動(dòng)力不足是比較主要原因。厘清各級(jí)政府公共產(chǎn)品供給職責(zé),建立財(cái)權(quán)事權(quán)一致的投入分?jǐn)倷C(jī)制,公共財(cái)政制度要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的“建設(shè)型”財(cái)政向關(guān)注民生、注重公平的服務(wù)型財(cái)政制度轉(zhuǎn)變構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化農(nóng)村公共服務(wù)供給體系,是解決這一問題的主要途徑。

農(nóng)村公共服務(wù),地區(qū)差異,問題,對(duì)策

一般講農(nóng)村公共服務(wù)是指為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所需的,具有一定非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兼具物質(zhì)和非物質(zhì)形態(tài)為表現(xiàn)形式的一項(xiàng)公共產(chǎn)品。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡,再加上各地區(qū)位環(huán)境和資源稟斌等的差異,地區(qū)間財(cái)源分布極不均衡,這在很大程度上造成我國(guó)農(nóng)村地區(qū)之間公共服務(wù)水平的差距。而成熟的公共服務(wù)提供狀態(tài),應(yīng)該表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平的一致?？s小農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、構(gòu)造社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異大的原因分析

1.基層政府缺少相應(yīng)的財(cái)政保障,按照我國(guó)憲法規(guī)定,鄉(xiāng)級(jí)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法和計(jì)劃生育等行政工作?！碧峁┺r(nóng)村公共產(chǎn)品理所當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓政府的職責(zé)所在,但與廣泛的事權(quán)相對(duì)應(yīng)的卻是嚴(yán)重不對(duì)等的財(cái)權(quán)。1994年的分稅制改革之后,地方財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中所占比例大幅度減少,而其承擔(dān)的支出卻相應(yīng)增加。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005》,通過研究199l,2004年中央和地方財(cái)政收入、財(cái)政支出及其比重,我們發(fā)現(xiàn)分稅制改革之后,地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重基本保持在50%以下,但是地方政府卻要承擔(dān)大約70,的財(cái)政支出任務(wù)。另據(jù)《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒2003》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,中國(guó)71%的公共支出,發(fā)生在省和省級(jí)以下政府,其中55%發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后,地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政更是雪上加霜。這種不對(duì)稱的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系,必然使地方政府,尤其是縣、鄉(xiāng)基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面陷入窘迫的境地。這種低重心的投入體制難以克服其他地域范圍狹小的局限,其本質(zhì)仍然是二元分治思維的延續(xù)。低重心投入導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與區(qū)域公共服務(wù)供給水平之間存在很強(qiáng)的相互依存性,對(duì)于更廣范圍內(nèi)區(qū)域公共服務(wù)水平的差距難以進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不能有效縮小地區(qū)公共服務(wù)差距?；鶎诱鄙傧鄳?yīng)財(cái)權(quán)保障,事權(quán)與財(cái)權(quán)配置的不對(duì)稱,雖有可能導(dǎo)致公共服務(wù)提供的不足,但如果相應(yīng)完善高效的轉(zhuǎn)移支付制度仍然可以避免基層政府財(cái)務(wù)不足的困境,而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付同樣存在許多問題。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下四個(gè)方面問題,轉(zhuǎn)移支付形式過多,不具均等化效應(yīng)的稅收返還所占比重較大,一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分的核定并不規(guī)范。

3.基層政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)在投資動(dòng)力不足?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)在投資動(dòng)力不足除了財(cái)力不足原因之外,還有一個(gè)原因是農(nóng)村公共服務(wù)收益外部性越來越明顯。長(zhǎng)期以來,我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)始終被認(rèn)為是一種收益地方獨(dú)享的地區(qū)性公共產(chǎn)品,由地方政府負(fù)責(zé)投資被認(rèn)為是理所當(dāng)然。因?yàn)樵诟叨燃械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的二元分治政策,嚴(yán)格的戶籍制度將城市和鄉(xiāng)村分割成兩種相互孤立的社會(huì)形態(tài),城鄉(xiāng)人口流動(dòng)面臨著重重的制度障礙,從而將廣大農(nóng)村地區(qū)人口牢牢地束縛在鄉(xiāng)土上。這一時(shí)期對(duì)公共服務(wù)投資的外部效應(yīng)不明顯,投資收益基本上都能內(nèi)化在本轄區(qū)范圍內(nèi),因此,在封閉的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)下,由于人為地控制了地區(qū)間的人口流動(dòng),從而有效地阻止了公共服務(wù)外部效應(yīng)外溢的發(fā)生。但是現(xiàn)在,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城市化浪潮的推進(jìn),人口越來越向發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市集中。農(nóng)村公共服務(wù)已經(jīng)由原先封閉的二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)下外部效應(yīng)外溢不明顯的地方性公共產(chǎn)品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃?yīng)擴(kuò)散至省域間乃至全國(guó)性的公共產(chǎn)品。這使得縣鄉(xiāng)基層政府無法將提供基本公共服務(wù)的收益完全內(nèi)化在縣、鄉(xiāng)范圍內(nèi),成本與收益的偏離自然導(dǎo)致基層政府投資基本公共服務(wù)的動(dòng)力不足。

基層政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)在投資動(dòng)力不足的另一個(gè)原因是,基層政府投資農(nóng)村公共服務(wù)的收益與自身的短期利益并不很符合,因?yàn)楣卜?wù)支出的結(jié)果往往表現(xiàn)為長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)公共利益,與經(jīng)濟(jì)性支出相比,它沒有為地方政府提供直接財(cái)政收入或表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政績(jī)方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí),投資公共服務(wù)的收益回報(bào)周期長(zhǎng)且投入成太高,基層政府官員出于理性經(jīng)濟(jì)人的考量,更愿意將資金投向可直接帶來政績(jī)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,而不是公共服務(wù)領(lǐng)域。

4.供給主體與供給方式單一。無論從理論上還是實(shí)踐上看,政府都是理所當(dāng)然的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體,但這并不意味著政府是唯一的供給主體也并不意味著政府供給的必然高效率。相反,公共事業(yè)民營(yíng)化的理論與實(shí)踐都表明,農(nóng)村公共產(chǎn)品由政府直接供給和生產(chǎn)并不是最好的方式。原因在于政府壟斷導(dǎo)致的低效和政府具有的自利性。

二、縮小地區(qū)間農(nóng)村公共服務(wù)水平差距的對(duì)策

1.公共財(cái)政制度要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)上建設(shè)為主的“建設(shè)型”財(cái)政向關(guān)注民生、注重公平的服務(wù)型財(cái)政制度轉(zhuǎn)變。近年來,盡管中央政府加大轉(zhuǎn)移支付的力度,努力縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距,但經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中依然位居首位。2006年,國(guó)家財(cái)政主要項(xiàng)目總支出為3.08萬億元其中,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出9035.94億元,占總支出的29.3仍居首位,超過社會(huì)廣教費(fèi)用所占的比例24.1,。因此,要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,財(cái)政支出應(yīng)該逐步退出長(zhǎng)期處于,“與民爭(zhēng)利”狀態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目,加大對(duì)目前比較薄弱的農(nóng)村基本公共服務(wù)務(wù)領(lǐng)域的投入。

2.厘清各級(jí)政府公共產(chǎn)品供給職責(zé),建立財(cái)權(quán)事權(quán)一致的投入分?jǐn)倷C(jī)構(gòu)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的多樣性和多層次性,決定了各級(jí)政府都必須承擔(dān)相應(yīng)的供給職能。但由于缺乏明確的法律規(guī)定,中央政府與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間在公共產(chǎn)品供給中權(quán)責(zé)不清、事權(quán)財(cái)權(quán)不一致,一定程度上影響了公共產(chǎn)品的有效供給。因此我們要首先確定一個(gè)劃分“事權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn),厘清中央、省、市、縣、鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品供給中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。一般來說可以根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)、受益范圍來確定供給主體和供給責(zé)任。按照公共產(chǎn)品性質(zhì)和受益范圍,中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)全國(guó)性的公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品,這些公共產(chǎn)品主要包括義務(wù)教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、大江大河治理、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和工程的建設(shè)等地方各級(jí)政府分別承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,如區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)、轄區(qū)道路建設(shè)等。其次,合理劃分各級(jí)政府“財(cái)權(quán)”。當(dāng)前必須調(diào)整財(cái)政體制,確保財(cái)權(quán)事權(quán)一致。通過厘清事權(quán)、合理劃分財(cái)權(quán),最終形成一個(gè)權(quán)、財(cái)一致的分?jǐn)倷C(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中,中央和省級(jí)政府承擔(dān)較大份額的公共產(chǎn)品籌資責(zé)任,市、縣、鄉(xiāng)起到與自己財(cái)政實(shí)力相對(duì)應(yīng)的配合作用。

3.構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元化農(nóng)村公共服務(wù)供給體系。政府壟斷供給農(nóng)村公共服務(wù)也存在“政府失靈”,有必要進(jìn)行供給主體的多,障制度,與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策相配套,切實(shí)保障農(nóng)民的老年、晚年生活。

4、健全中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,結(jié)合中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情,未來養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建,必須大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老,這是已為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐所證明了的。一是確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個(gè)福利機(jī)構(gòu)。利用國(guó)家的福利基金興建貧困地區(qū)農(nóng)村的福利基礎(chǔ)設(shè)施。養(yǎng)老院可以擴(kuò)大服務(wù)范圍,以適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接納一些子女常年在外打工,獨(dú)自居住的老人,針對(duì)老人的不同需求,提供短期入住、看護(hù)、治療等服務(wù)。還可以利用一些身體硬朗的老人以及志愿者來提供生活慰藉服務(wù)。二是通過大力發(fā)展慈善事業(yè),鼓勵(lì)一部分先富起來的人為孤寡老人們提供捐贈(zèng)。同時(shí)可以在城鄉(xiāng)敬老院之間開展各種聯(lián)誼活動(dòng),增加城鄉(xiāng)老人的交流,豐富老人們的老年精神文化生活。三是大力發(fā)展老年服務(wù)組織。一方面應(yīng)擴(kuò)大老年協(xié)會(huì)的覆蓋面,在有條件的社區(qū)都應(yīng)建立老年協(xié)會(huì)分會(huì),組織當(dāng)?shù)乩夏耆碎_展活動(dòng),促使更大范圍地實(shí)現(xiàn)老年人之間的交流與溝通。另一方面,充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的職能,在生活、娛樂、法制宣傳、醫(yī)療保健等方面提供完善的服務(wù)。

C91

A

1009-3605,2010,01-0024-03

2009,-11-30

邱聰江,男,浙江寧波人,中共寧波市委黨校講師,主要研究方向,公共管理。

責(zé)任編輯:肖琴