環(huán)境公益訴訟在我國建立的可行性研究

梁 磊,陳 晨,解成威

(1.中國環(huán)境管理干部學院,河北秦皇島066004;2.河北高俊霞律師事務(wù)所,河北秦皇島066000)

環(huán)境公益訴訟在我國建立的可行性研究

梁 磊1,2,陳 晨1,解成威1

(1.中國環(huán)境管理干部學院,河北秦皇島066004;2.河北高俊霞律師事務(wù)所,河北秦皇島066000)

隨著工業(yè)文明的發(fā)展,環(huán)境污染成為了一個世界性問題。環(huán)境公益訴訟從制度層面上找尋出了解決環(huán)境案件的措施,在實踐中已經(jīng)得到了歐美等發(fā)達國家的驗證,然而我國并沒有建立環(huán)境公益訴訟制度。首先對環(huán)境公益訴訟制度進行了全面的概述,對其概念及特征進行了分析;其次介紹了國外有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定,以此來完善我國法律中有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定,彌補環(huán)境公益訴訟制度的缺失。

環(huán)境法;環(huán)境權(quán);訴訟制度;環(huán)境公益訴訟

1 環(huán)境公益訴訟概述

在人類物質(zhì)文明日益發(fā)展的同時,我們的環(huán)境卻在遭受嚴重的破壞。嚴重的環(huán)境污染已成為世界性的問題,人類的綠色家園正在遭受難以想象的破壞。為了遏制日益嚴重的環(huán)境污染問題,各個國家都采取了不同的拯救措施,從制度設(shè)置方面進行了嘗試,因此環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運而生,并被廣泛采用,尤其是歐美以及日本等發(fā)達國家在環(huán)境公益訴訟制度的建立上呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。環(huán)境公益訴訟在這些國家已經(jīng)日趨成熟,不斷完善,為這些國家的環(huán)境保護起到了重要的作用。

學界對環(huán)境公益訴訟的概念還存在不同的看法。有學者認為,所謂環(huán)境公益訴訟是指當公共的環(huán)境利益受到不法侵害或者可能受到不法侵害之時,社會中的任何成員都可依據(jù)法律賦予其的環(huán)境權(quán)對不法侵害的主體向人民法院提起訴訟,以維護環(huán)境公共利益不受侵害。有的學者則認為環(huán)境公益訴訟就是指任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟。筆者比較同意傅劍清法官對環(huán)境公益訴訟概念的定義,即環(huán)境公益訴訟是指任何公民、法人、公眾團體或國家機關(guān),為保護和改善環(huán)境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害,當其認為有損害國家的、社會的公共環(huán)境利益的行為發(fā)生,已經(jīng)造成或極有可能造成重大環(huán)境損害后果時,以自己的名義代表國家或不特定的多數(shù)人以環(huán)境違法行為人為被告向法院提起訴訟,請求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度。[1]通過對環(huán)境公益訴訟定義的研究,與傳統(tǒng)的訴訟方式相比,環(huán)境公益訴訟具有自身的特點：

1.1 起訴主體的廣泛性

通過對環(huán)境公益訴訟定義的分析,可以得出環(huán)境公益訴訟的起訴主體比傳統(tǒng)訴訟方式的起訴主體要廣泛,與案件有直接的利害關(guān)系是傳統(tǒng)訴訟起訴主體的要件。而環(huán)境公益訴訟在起訴主體上突破了訴的利益相關(guān)性,任何公民、法人、公眾團體或國家機關(guān)只要認為有破壞環(huán)境公共利益行為的發(fā)生,就可以以自己的名義提起訴訟。

1.2 環(huán)境公益訴訟被訴對象的特殊性

按照環(huán)境公益訴訟被訴對象的不同,可以將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟主要是針對其他公民或者組織侵害公共環(huán)境利益的行為,請求法院提供民事性質(zhì)的救濟。而環(huán)境行政公益訴訟則主要是針對那些違法,或者應(yīng)當履行環(huán)境資源保護職責而不履行職責的行政機關(guān)提起的司法審查之訴。

1.3 環(huán)境公益訴訟起訴主體的非直接利益相關(guān)性

公益訴訟的最大特點就是起訴主體與訴訟請求非直接利益相關(guān)性。眾所周知,傳統(tǒng)的訴訟模式最大的特點就是起訴主體與訴訟請求的直接利益相關(guān)性,通常意義上當事人起訴的主要原因就是為自己的利益進行訴訟,這種案件只是普通民事或者行政案件,而非公益訴訟。我國在法律上并沒有設(shè)置真正意義上的公益訴訟,在社會實踐中經(jīng)常會發(fā)生這類事情,一個特定的人為了自己的利益而進行訴訟,但案件的結(jié)果卻惠及了廣大的不特定群體。比如一個漁民在海里的網(wǎng)箱養(yǎng)魚遭受了企業(yè)的污染,漁民對這個排污企業(yè)提起訴訟并最終勝訴。因此這一海域的海水質(zhì)量得到了改善,并最終惠及到了其他養(yǎng)殖戶。從本質(zhì)上來說,這個案件不屬于公益訴訟的范疇,因為公益訴訟的最大特點就是訴訟請求非直接利益性。這個養(yǎng)殖戶起訴的原因是自己的利益受到了侵害,雖然在結(jié)果上產(chǎn)生了公益的效果,但這并不是真正意義上的公益訴訟。

2 國外有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定

2.1 美國

國外有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的建立也經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程。美國1970年的《清潔空氣法》開創(chuàng)了環(huán)境公益訴訟制度,使美國成為最早建立環(huán)境公益訴訟的國家。在美國,環(huán)境公益訴訟稱為公民訴訟,這種訴訟規(guī)定任何人對于違反法律規(guī)定的具有污染防治義務(wù)的任何企業(yè)、集團以及政府部門有權(quán)提起民事訴訟;對于具有直接管理義務(wù)的環(huán)保行政機關(guān)違反法定義務(wù)的作為和不作為行為,任何公民和組織以及環(huán)保團體有權(quán)提起行政訴訟。通過幾十年的發(fā)展及應(yīng)用,美國在環(huán)境公益訴訟制度上也進行了一系列專門立法的規(guī)定,并且通過聯(lián)邦法院在司法判例中的積極解釋,已經(jīng)將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴大到任何人,包括檢察機關(guān)、政府機構(gòu)、非政府組織、社會團體乃至公民個人,應(yīng)該說美國法律中環(huán)境公益訴訟主體的范圍非常廣泛,這完全符合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)立的初衷。因為環(huán)境公益訴訟最大的特點就是“公益”,“公益”的最大特點就是為了他人或者社會的利益而進行訴訟。

在環(huán)境公益訴訟的實行過程中經(jīng)常面臨很多問題,美國在其制度的設(shè)計上有很多方面值得我國學習和借鑒。但是現(xiàn)實生活中很多當事人面對公益訴訟最終選擇了放棄,原因有很多,其中最主要的是環(huán)境公益訴訟的訴訟費用比較高,舉證又非常困難,導致很多有意提起環(huán)境公益訴訟的人望而卻步。對于這種情況,美國在相關(guān)的法律中作出了有利公民提起環(huán)境公益訴訟的一些措施和方法,其中對于原告所擔心的訴訟費用問題,法律規(guī)定法院可以根據(jù)具體的實際情況做出有利原告的判決,其中不乏包括讓被告方承擔原告合理的律師費用和專家費[2]。有關(guān)舉證責任的承擔方面,為鼓勵廣大民眾進行公益訴訟,法律中也做出了有利于原告的舉證責任,這就是我們通常所說的舉證責任倒置。起訴方只需對環(huán)境污染事件做出表面的證明,即證明損害結(jié)果的發(fā)生和可能造成損害的行為的發(fā)生,對于具體環(huán)境污染原因等實質(zhì)性問題,即行為和結(jié)果的因果相關(guān)性,則由被告方負責。

民眾的廣泛參與是促進環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的有力原因,并且民眾的廣泛參與對于彌補公權(quán)力執(zhí)法不力有著積極的促進作用。對于維護和保障環(huán)境公益的最終目的能起到促進作用。正如美國的一名環(huán)境教授所言：“環(huán)境公益訴訟最具特色的地方在于,民眾通過借助司法的力量介入行政過程,從而監(jiān)督行政,彌補公力執(zhí)法的不足,以達到維護和保障環(huán)境公益的最終目的。”[3]

2.2 南非

同為發(fā)展中國家的南非在環(huán)境公益訴訟上的做法也值得我國去借鑒。南非在世界上有“彩虹之國”之稱,自然資源豐富,環(huán)境優(yōu)美,是世界上公認的旅游勝地。然而科技水平并不十分發(fā)達的南非在環(huán)境保護以及懲治環(huán)境污染方面取得了卓有成效的進步。最大原因就是其從制度上進行有力的保障,建立了環(huán)境公益訴訟制度。南非環(huán)境公益訴訟制度的建立,首先是在新憲法里規(guī)定了公民環(huán)境權(quán),其次在NEMA中有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。這兩部法律的規(guī)定,基本上完成了環(huán)境公益訴訟的制度化建設(shè)。另外,南非政府通過制定大量的單行立法和配套立法來完善南非的環(huán)境公益訴訟制度。

2.3 意大利

在意大利,環(huán)境公益訴訟制度的建立也經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程。開始作為團體訴訟的案件僅適用于不正當競爭訴訟中,后來擴大到勞動訴訟中,最后擴大至環(huán)境法的范圍。意大利政府349號法令規(guī)定：如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護,那么某些被認可的團體,即便其權(quán)利并未受到侵害,也有權(quán)對該行政行為提起訴訟。[4]

從以上國家有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定中,可以得到以下幾點認同：首先是大多數(shù)國家都以立法的明確方式規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度,比如美國在《清潔空氣法》中確定了環(huán)境公益訴訟制度。其次是有關(guān)環(huán)境公益訴訟的主體都體現(xiàn)出了多元化的發(fā)展模式,基本上都規(guī)定了多元化的、廣泛的訴訟主體。最后都在制度的設(shè)計上規(guī)定了有利于起訴主體的激勵機制,比如在訴訟費用的承擔上以及舉證責任上都有利于起訴主體的規(guī)定。

3 我國現(xiàn)行法律有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定及缺失

近幾年,我國在環(huán)境公益訴訟制度的建立及探索上取得了不小進步。比如貴陽市中院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭,云南的昆明和浙江的無錫也相繼建立了環(huán)境審判庭來處理專門的環(huán)境案件。此外,云南昆明中院在原告資格上進行擴展,規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件可以由檢查機關(guān)、環(huán)保團體以及環(huán)保部門向法院提起訴訟。但是不可否認的是,我國在環(huán)境公益訴訟制度的建立上還存在很多問題。主要包括：

3.1 原告范圍的限制

我國訴訟法中對于原告的條件都作出了規(guī)定。民事訴訟法規(guī)定原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織;行政訴訟法也要求原告與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。它們基本上都確定了原告利益的直接相關(guān)性,這就排除了其他人或組織等非直接利害關(guān)系人為他人利益或公共利益提起訴訟的可能性。而環(huán)境公益訴訟的最大特點就是為保護社會的公共利益而提起訴訟,起訴的主體非因自己的利益而受到侵害提起訴訟,但是我國訴訟法有關(guān)原告的規(guī)定基本上限制了環(huán)境公益訴訟原告的范圍,這就使得環(huán)境公益訴訟主體不符合法律規(guī)定,進而使得環(huán)境侵權(quán)行為得不到有效的司法救濟。

3.2 社會團體、公益性組織作用的限制

我國《民事訴訟法》第15條中規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！睆拿袷略V訟法對于社會團體、公益性組織的規(guī)定,可以得出我國的社會團體、公益性組織在訴訟中的地位只是起到支持和幫助的作用,其作用是很有限的,沒有賦予他們應(yīng)有的訴訟地位。這樣,具有專門環(huán)境專業(yè)知識和力量的團體性組織就失去了直接起訴的機會,這對于環(huán)境公益訴訟的建立是非常不利的。反觀國外法律中對于社會團體及公益性組織在訴訟中的地位,基本上都肯定了社會團體及公益性組織可以作為訴訟主體的地位。比如規(guī)定社會團體特別是一些環(huán)保團體對于侵害其團體中的任何一名成員的環(huán)境權(quán)違法行為,該團體及其團體中的任何一名成員都有權(quán)作為原告提起訴訟。在美國就直接規(guī)定環(huán)境保護團體有權(quán)對侵害公共環(huán)境利益的案件通過個別或者聯(lián)合的方式進行起訴,以達到保護環(huán)境資源、改善環(huán)境質(zhì)量的訴訟目的。正如有些學者認為的那樣,“如果所有潛在的受害者不敢起訴,而環(huán)境團體由于不具有原告資格又無法起訴,那么該侵權(quán)行為就不能得到及時有效的排除”[5]。

3.3 具體制度上缺乏具體的法律制度支撐

我國尚沒有具體的環(huán)境公益訴訟制度。雖然我國在《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》等法律中對于環(huán)境公益訴訟有原則性的規(guī)定,但嚴格意義上并沒有確定環(huán)境公益訴訟制度。這些原則性的規(guī)定過于籠統(tǒng),對于訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,在實踐中缺乏操作性,不利于環(huán)境公益訴訟的建立。

4 完善我國環(huán)境公益訴訟的幾點建議

4.1 原告范圍的拓寬

環(huán)境公益訴訟的特殊性決定了其起訴主體范圍的特殊性。為打擊環(huán)境侵權(quán)案件的多發(fā),我國法律應(yīng)拓寬環(huán)境公益訴訟的原告范圍,突破民事、行政訴訟法中有關(guān)原告利益的直接相關(guān)性的限制,把原告的范圍延展到任何公民、法人、公眾團體或國家機關(guān)。只要發(fā)生侵害環(huán)境的案件,任何公民、法人、社會團體均可為維護社會的公共利益而提起訴訟。這對于打擊環(huán)境污染事件,維護社會公共環(huán)境利益有著深遠的促進作用。

4.2 在立法上明確環(huán)境公益訴訟

“無救濟即無權(quán)利”,因此應(yīng)該在法律中明確環(huán)境公益訴訟制度。如果沒有明確的救濟制度的保障,也就無所謂公民環(huán)境權(quán)的保護。我國的法律雖然對于環(huán)境公益訴訟有原則性的規(guī)定,但是沒有一部法律對環(huán)境公益訴訟做出過明確具體的規(guī)定。這種原則性的規(guī)定對于環(huán)境公益訴訟制度的建立非常不利,模糊不明確的規(guī)定缺少具體法律制度的保障,不利于從根本上保障公民的環(huán)境權(quán)。在法律中明確規(guī)定我國的環(huán)境公益訴訟制度,首先應(yīng)該在根本法《憲法》中明確公民的環(huán)境權(quán),使其成為公民生存的一項基本權(quán)利;其次應(yīng)該在具體的環(huán)境單行法中明確環(huán)境公益訴訟,如在《環(huán)境保護法》中設(shè)專門的條款確立環(huán)境公益訴訟的具體制度;最后在訴訟法中增加有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的具體設(shè)計,包括原告資格、受案范圍、舉證責任等具體的程序規(guī)定。

4.3 建立專門的環(huán)境審判庭

國外基本上都有針對環(huán)境公益訴訟案件的特別法庭,針對環(huán)境案件的特點,我國應(yīng)該建立起專門的環(huán)境審判庭。雖然,我國目前已先后在貴陽、無錫設(shè)立了環(huán)境保護審判庭,受理環(huán)境公益訴訟案件,但是全國的大多數(shù)省份并沒有建立起專門的環(huán)境審判庭。由于環(huán)境案件相對于一般的民事、行政案件有著自身的獨特性,環(huán)境污染案件一般專業(yè)性比較強,同時環(huán)境污染案件的涉及影響面比較廣,環(huán)境案件取證比較困難。這些環(huán)境污染案件的新型特點就決定了環(huán)境案件應(yīng)當有別于普通的民事、行政案件,應(yīng)當建立專門的環(huán)境審判庭,選拔一批專業(yè)的、有環(huán)境知識背景的法官進行專業(yè)的培訓,使其適應(yīng)環(huán)境案件的審判。

4.4 訴訟費用收取制度的改革及建立原告獎勵制度

傳統(tǒng)訴訟費用的收取原則上采取的是先由原告預付,判決生效后,由敗訴一方承擔。由于環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費用數(shù)額巨大,并且加之取證的困難以及鑒定費用等諸多原因,起訴主體因為這龐大的費用開銷而對環(huán)境公益訴訟望而卻步。因此,在環(huán)境公益訴訟案件中,訴訟費用的收取應(yīng)該有別于傳統(tǒng)的訴訟費用收取制度。因為環(huán)境公益訴訟基本上是為了維護社會公共利益,勝訴后的受益人是多數(shù)人,如果訴訟費用的交納還是按照傳統(tǒng)訴訟費用的交納顯然不利于原告起訴,也顯然違背了公平原則,不利于環(huán)境公益訴訟制度的建立。所以,應(yīng)當建立起針對環(huán)境公益訴訟案件特殊的訴訟費收取制度。比如說建立針對環(huán)境公益訴訟的公益訴訟基金,環(huán)境公益訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟前可以申請環(huán)境公益訴訟基金,或者在敗訴后由環(huán)境公益訴訟基金支付給原告必要的訴訟費用。這樣就可以打消原告在訴訟費用承擔上的壓力而全身心地投入到環(huán)境公益訴訟中,另外非但在訴訟費用的交納上進行改革,而且有必要建立起對于維護環(huán)境公益訴訟案件的獎勵制度。因為原告為了環(huán)境公益訴訟耗費了大量的人力、物力和財力,這些付出是為了廣大的不特定群體的公共利益,對于原告的這種行為,國家應(yīng)該給予適當?shù)莫剟?以鼓舞廣大的民眾積極地參與到環(huán)境公益訴訟中,以推動我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。[6]

[1]傅劍清.環(huán)境公益訴訟若干問題之探討[A].王樹義.環(huán)境法系列專題研究(第2輯)[C].北京：科學出版社,2006.42-98.

[2]田晨.美國環(huán)境公民訴訟：自下而上推動[J].世界環(huán)境,2006,(6)：14-17.

[3]段歡歡,魏慧賢.論環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)及其構(gòu)建[J].成都行政學院學報,2009,1.

[4]胡靚.環(huán)境行政公益訴訟——公眾環(huán)境權(quán)的程序法保障[A].中國法學會環(huán)境資源法學研究會年會論文集[C],2003.9.

[5]黃霞,常紀文.環(huán)境法學[M].北京：機械工業(yè)出版社,2003.276.

[6]葉勇飛.論環(huán)境民事公益訴訟[A].別濤.環(huán)境公益訴訟.北京：法律出版社,2007.62.

Feasibility Study of Building Environmental Public Interest Litigation in China

Liang Lei1,2,Chen Chen1,Xie Chengwei1
(1.Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei066004;2.Hebei Gao J unxia L aw Firm,Qinhuangdao Hebei066000)

With the development of industrial civilization,environmental pollution has become a world problem.Environmental public interest litigation found the sollution to environmental cases from the aspect of system,and has been verified by developed countries of Europe and America.However,environmental public interest litigation has not been built in China.The article gave an overall introduction of environmental public interest litigation,analyzed its concept and features,introduced some regulations on environmental public interest litigation of foreign countries so as to improve the relative regulations of Chinese law and remedy the institutional deficit.

environmental law;environmental right;litigation system;environmental public interest litigation

X3

A

1008-813(2010)05-0010-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.05.004

2010-09-20

梁磊(1982—),男,河北邢臺人,畢業(yè)于河北大學政法學院訴訟法專業(yè),法學碩士,主要研究環(huán)境法、訴訟法,河北高俊霞律師事務(wù)所兼職律師。