西咸一體化進(jìn)程中存在的問題及化解策略

○林建中 陸 遷 吳俊成 （西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 咸陽 712100）

一、西咸一體化進(jìn)程回顧

西安和咸陽同屬關(guān)中城市群中的重要城市，兩市相距約二十公里，隔渭河相望，在歷史上都是赫赫有名的古代王都和政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有各自的優(yōu)勢(shì)，又有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，西安和咸陽兩市在歷史和現(xiàn)實(shí)中存在著全國(guó)獨(dú)一無二的唇齒相依、水乳交融的特殊關(guān)聯(lián)。隨著現(xiàn)代城市建設(shè)的迅速發(fā)展，行政割據(jù)使兩個(gè)城市各自的優(yōu)勢(shì)特征并沒有真正發(fā)揮，特殊的地域關(guān)聯(lián)效應(yīng)帶來了一系列的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)問題，直接影響了西安、咸陽兩個(gè)城市區(qū)域中心職能的發(fā)揮，抑制著兩地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

多年來，西安和咸陽兩市在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、人才、旅游業(yè)等方面始終進(jìn)行著交流與合作，構(gòu)成了方圓300平方公里的關(guān)中城鎮(zhèn)特色格局。陜西是拉開西部大開發(fā)序幕最早的省份，而西安、咸陽兩市又是中西部地區(qū)進(jìn)行交流和接軌的中心地區(qū)。西咸一體化實(shí)質(zhì)是形成西安、咸陽大經(jīng)濟(jì)圈。通過西咸經(jīng)濟(jì)圈，輻射寶雞、銅川、渭南及周圍縣市和小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)整個(gè)關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)西安帶動(dòng)咸陽、咸陽壯大西安、西咸輻射關(guān)中、關(guān)中帶動(dòng)全省的戰(zhàn)略目標(biāo)。然而雖然在加快實(shí)現(xiàn)西咸城市一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、交通一體化及環(huán)保一體化的進(jìn)程中取得了一些階段性的成績(jī)，但是成績(jī)和實(shí)施的時(shí)間相比較起來實(shí)在是太少了。在實(shí)現(xiàn)一體化的過程中遇到了眾多的困難。

2002年12月，西安、咸陽兩市人民政府簽訂了《西咸經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化協(xié)議書》，由此啟動(dòng)了兩市一體化發(fā)展戰(zhàn)略工程。隨之，兩市相繼聯(lián)合編制了《西咸經(jīng)濟(jì)一體化社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》。共同實(shí)施一體化發(fā)展戰(zhàn)略工程的一年半來，兩市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1074億元，占全陜西省的52.8%。其中第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占到全省的33.7%、51.7%、61.1%。尤其是電子產(chǎn)業(yè)占全省的90%以上，醫(yī)藥、紡織工業(yè)總產(chǎn)值占全省的72.1%。

2004年6月，西安、咸陽兩市共同制訂出臺(tái)了《西安、咸陽實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》，提出用13年時(shí)間，分三個(gè)階段，全面實(shí)施西咸一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的具體奮斗目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。雖然西咸一體化產(chǎn)生了一些成果，比如世紀(jì)大道的修建，以及共建區(qū)的在建工程，和一些現(xiàn)有的計(jì)劃。然而從2002年至今所取得的最大成就也就是2006年電信行業(yè)的一體化，從此西安咸陽不再是長(zhǎng)途話費(fèi)，除此之外再無其他實(shí)質(zhì)性的重大突破。

二、西咸一體化進(jìn)程中存在的主要問題及其成因

西咸一體化進(jìn)程備受社會(huì)各界的關(guān)注，特別是陜西關(guān)中地區(qū)以及已經(jīng)確定實(shí)施的關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立都受其進(jìn)程的直接影響，而其進(jìn)程緩慢的主要原因更是社會(huì)各界討論的熱點(diǎn)，縱觀其進(jìn)程歷史和現(xiàn)有成果，進(jìn)程緩慢主要是存在以下一些方面的問題。

1、重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重。不管從理論上還是從已有成功的一體化的先例上來看，資源稟賦的空間差異都是經(jīng)濟(jì)一體化的必要條件，但是西安和咸陽在資源稟賦的互補(bǔ)方面存在著明顯的不足，而更多的是同構(gòu)。就土地資源而言，西安市除了所管轄的四個(gè)縣外自身還有廣闊的地理發(fā)展空間。西安和咸陽在資源方面互補(bǔ)性的缺乏，不僅不能有效地實(shí)現(xiàn)兩地之間的分工，以凸顯各自的比較優(yōu)勢(shì)，而且加劇了雙方的惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)。兩市許多基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)存在雷同，使區(qū)域本來形成的產(chǎn)業(yè)鏈在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，在某種程度上制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。

2、內(nèi)部動(dòng)力不足。西安市作為陜西省的省會(huì)，是陜西的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，獨(dú)具魅力，縱觀近來5年，整個(gè)咸陽市的生產(chǎn)總值占西安市生產(chǎn)總值的三分之一，第一產(chǎn)業(yè)雖然在咸陽市生產(chǎn)總值中占的比重較大，但其絕對(duì)量不大，而西安市第一產(chǎn)業(yè)對(duì)生產(chǎn)總值的直接貢獻(xiàn)雖不及咸陽，卻只占生產(chǎn)總值的小部分。區(qū)域城市發(fā)展首先是極化階段，然后是擴(kuò)散。對(duì)于西安市和咸陽市而言，兩者都處于這種極化階段，西安和咸陽的近距離在這種情況下未必是種優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槲靼埠拖剃枌?shí)力的差距，極可能形成削弱低梯度地區(qū)，增強(qiáng)高梯度地區(qū)的回程效應(yīng)。加之在西安市和咸陽市實(shí)現(xiàn)各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政目標(biāo)的刺激下，無序的競(jìng)爭(zhēng)，甚至惡性的搶奪在所難免，即使這種沖突有限，也極大地影響了彼此的協(xié)作和經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

3、沒有形成有實(shí)權(quán)的獨(dú)立組織，外在推力不夠。西咸一體化是在省內(nèi)進(jìn)行，并不符合國(guó)家鼓勵(lì)跨省區(qū)打造經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的方向，故西咸一體化始終未能得到國(guó)家層面認(rèn)可。因此政治上沒有得到國(guó)家認(rèn)可，意味政策上不會(huì)得到傾斜，因此具體工作也會(huì)大打折扣。西咸之間最大的距離在于沒有考慮如何為民造福祉，而是過分強(qiáng)調(diào)了政治意圖。就現(xiàn)實(shí)情況看，西咸一體化的外在推力主要是陜西省政府、西安市和咸陽市政府。在陜西省政府的引導(dǎo)下，西安市和咸陽市做出了一系列的努力，兩地政府及其職能部門簽訂了一攬子的協(xié)議，從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，西安市和咸陽市試圖通過行政協(xié)議形成合力以推動(dòng)兩地經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，但是，協(xié)議在法律上究竟屬于何種性質(zhì)？協(xié)議各方承擔(dān)的約定義務(wù)所引發(fā)的是法律的責(zé)任，還是道義的責(zé)任？對(duì)此，我國(guó)目前既沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，也缺乏理論上的深入研究，從而令該類協(xié)議面臨法律適用上的困境。這種政府間的協(xié)議在我國(guó)還沒有法律基礎(chǔ)，只是緣于現(xiàn)實(shí)需要的一種行為反應(yīng)，因此在實(shí)施上就會(huì)面臨很多的困難，往往令其效力大打折扣。

4、兩市各自考慮自己利益，集體目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。首先區(qū)域各方要判斷互相開放市場(chǎng)后，如何分配因開放帶來的總體收益及補(bǔ)償少數(shù)地方因開放帶來的局部利益的階段性受損，要判斷從長(zhǎng)期來看互通有無、揚(yáng)長(zhǎng)避短是否符合各自利益，即使各自認(rèn)同從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來看是個(gè)雙贏的結(jié)果，從短期看要達(dá)到經(jīng)濟(jì)一體化是需要支付成本的，短期內(nèi)必須放棄一些產(chǎn)業(yè)和利益，但是一體化帶給彼此的利益都是不確定的，特別是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的多少更是難以確定。西咸兩市財(cái)權(quán)、政權(quán)完全獨(dú)立，它們都過多考慮的是各自的利益，無力推動(dòng)一體化的進(jìn)程。還有我國(guó)的人事任免制度確定了政府領(lǐng)導(dǎo)人員注重短期利益，過多考慮當(dāng)政時(shí)期政績(jī)工程，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、化解主要問題的策略

針對(duì)以上分析的一體化進(jìn)程中存在的主要問題和其成因，本文提出以下解決問題的策略以供讀者和政策提出者及實(shí)施者參考。

1、樹立全局觀念制止重復(fù)建設(shè)。從宏觀的角度來說，制止不合理重復(fù)建設(shè)問題，必須通過建立行之有效的組織，擺正建設(shè)指導(dǎo)思想，樹立全局觀念，深化體制改革，理順相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)集約經(jīng)營(yíng)等多方面人手，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同努力，采取經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段逐步加以解決，當(dāng)然最好是能夠通過市場(chǎng)手段，讓企業(yè)參與投資和建設(shè)，政府部門的投資應(yīng)集中在公益性項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大而收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施和部分基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目，直接增強(qiáng)國(guó)力的符合經(jīng)濟(jì)規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。當(dāng)然重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象單靠一個(gè)部門或某方面的力量來治理是難以奏效的，必須通過多方共同努力在共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上通過有效地組織實(shí)施合理的宏觀建議來制止。

2、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)增進(jìn)內(nèi)部動(dòng)力。西安和咸陽在地理位置上非常接近，文化上也有眾多共同之處，但在產(chǎn)業(yè)分布上兩市差異明顯，西安第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值明顯高于咸陽，而第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值低于咸陽，就業(yè)人數(shù)上西安作為陜西的省會(huì)城市絕大多數(shù)都在第二和第三產(chǎn)業(yè)，而咸陽卻是在產(chǎn)值低的第一產(chǎn)業(yè)上。雖然兩市存在有同構(gòu)現(xiàn)象，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)解下，可以利用兩市的地理和文化優(yōu)勢(shì)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資源共享和加速勞動(dòng)力流動(dòng)，在一定程度上發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用，也把咸陽產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)轿靼补﹥墒泄餐褂脺p少西安農(nóng)副產(chǎn)品由于運(yùn)輸帶來的成本；西安的第二、三產(chǎn)業(yè)可以吸收咸陽剩余勞動(dòng)力，在一定程度上比用外來打工者會(huì)減少住房壓力和社會(huì)不安定性，同時(shí)可以輻射咸陽地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大咸陽第二、三產(chǎn)業(yè)的比重，增加當(dāng)?shù)厥杖?，從而縮小其過大的差異，逐漸形成擴(kuò)散的趨勢(shì)，加速兩市經(jīng)濟(jì)的合作發(fā)展。當(dāng)然這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下可以實(shí)現(xiàn)，但是如果建立了有效的一體化組織，通過這個(gè)組織行使為兩市共同長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)而有利的宏觀政策建議將會(huì)加速兩市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和一體化的進(jìn)程。

3、建立行之有效的一體化組織增加外部推動(dòng)力。從以上兩點(diǎn)的政策建議上我們可以看出來，建立有效地一體化組織對(duì)制止重復(fù)建設(shè)和增加內(nèi)部動(dòng)力都有推動(dòng)作用，在增加外部推動(dòng)力上則直接需要建立一體化組織。從歐盟等跨國(guó)界的區(qū)域一體化以及日本、法國(guó)等國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)界限的區(qū)域一體化發(fā)展中，無論是靈活、松散，還是正規(guī)的、程序化的，具有權(quán)威性的組織與適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于區(qū)域一體化的發(fā)展是十分重要的。而作為區(qū)域一體化的組織都具有以下共同特點(diǎn)：區(qū)域一體化組織是政府間的、官方性質(zhì)的組織；區(qū)域一體化組織是有形的、契約型的組織；區(qū)域一體化組織除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作外，還會(huì)在政治、外交、軍事、社會(huì)、科技等方面進(jìn)行政策協(xié)調(diào)與合作；區(qū)域一體化組織與全球化組織相比在規(guī)模上是有明顯差別的；區(qū)域一體化組織具有一定的排他性。在中國(guó)這樣一個(gè)政府主導(dǎo)型的發(fā)展中國(guó)家，只有通過政府進(jìn)行市場(chǎng)化的制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)體制的制度均衡，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝一體化的方向發(fā)展。因此需要建立兩城市政府的合作組織，將會(huì)對(duì)西咸一體化的進(jìn)程起到至關(guān)重要的作用。這一合作機(jī)制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎(chǔ)之上的合作行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨(dú)立化的制度背景之下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動(dòng)下的戰(zhàn)略選擇，區(qū)域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識(shí)到只有選擇合作策略才能增進(jìn)和分享共同的利益。

4、加強(qiáng)區(qū)域政府合作加速集體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改變現(xiàn)有的評(píng)價(jià)工作績(jī)效只看在政期間政績(jī)的測(cè)評(píng)辦法，納入長(zhǎng)遠(yuǎn)期望政績(jī)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，激勵(lì)執(zhí)政者為當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)奮斗，真正為當(dāng)?shù)厝嗣裨旄！０凑找呀?jīng)一體化實(shí)施效果比較好的地區(qū)和國(guó)家的所具有的共性，他們都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是落實(shí)經(jīng)濟(jì)一體化的具體保障措施還應(yīng)共同建立具有超國(guó)家或者地區(qū)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織。在中國(guó)這樣一個(gè)政府主導(dǎo)型的發(fā)展中國(guó)家，只有通過政府進(jìn)行市場(chǎng)化的制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)體制的制度均衡，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝一體化的方向發(fā)展。因此需要建立兩城市政府的合作組織，將會(huì)對(duì)西咸一體化的進(jìn)程起到至關(guān)重要的作用。區(qū)域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對(duì)市場(chǎng)規(guī)范的共識(shí)，掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個(gè)統(tǒng)一的地域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。

四、結(jié)束語

在西咸一體化進(jìn)程的初期，西咸各地方成員處于一盤散沙的情況。本文分析了西咸一體化進(jìn)程中存在的主要問題和成因，并且提出了解決這些主要問題相對(duì)應(yīng)的策略，給政策實(shí)施者提出建議。而這些建議之中，一個(gè)以成員共同利益為目標(biāo)、具有協(xié)調(diào)、約束、激勵(lì)作用且具有權(quán)威性的組織就成為了西咸一體化發(fā)展的關(guān)鍵。作為西咸整體的利益代表，西咸一體化組織可以通過組織結(jié)構(gòu)基本功能的完善，對(duì)各成員進(jìn)行監(jiān)督與約束，能夠通過組織規(guī)則糾正或遏制成員的不利于組織目標(biāo)的行為，并具有制定決策和懲罰違規(guī)的權(quán)威性?？梢哉f，西咸一體化組織的建設(shè)與完善是實(shí)現(xiàn)西咸一體化最重要的條件。建立西咸一體化組織，是促進(jìn)地方政府正確認(rèn)識(shí)西咸內(nèi)在的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性，在轉(zhuǎn)變自身角色的同時(shí)發(fā)掘西咸系統(tǒng)性潛在的利益的唯一途徑。

[1]西安騰訊網(wǎng)：西咸一體化：西咸共建區(qū)控制范圍已經(jīng)劃定[EB/OL]．http://xian.news.qq.com/a/20081118/.

[2]林木：西安咸陽實(shí)施一體化發(fā)展戰(zhàn)略[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2004-07-12．

[3]劉兢：“西咸一體化”近日將有望破局西安咸陽將定共建區(qū)[EB/OL]．www.canews.cn，2009-04-08．

[4]陳才：區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理學(xué)[M].北京科學(xué)技術(shù)出版社，2001．