循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下我國礦權(quán)制度的完善

○李習(xí)祿 （河南省有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局 河南鄭州 450016）

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及其對(duì)礦權(quán)制度的要求

1、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以“低消耗、低排放、高效率”為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長模式。這種模式與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式不同，它一改由資源、產(chǎn)品到污染排放的單向線性流動(dòng)，拋棄了“高開采、低利用和高排放”的理念，而是在一個(gè)閉合的系統(tǒng)里，整合審視了物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)過程，它把原先各自孤立的生產(chǎn)環(huán)節(jié)相互連接起來，通過技術(shù)措施，將這一生產(chǎn)環(huán)節(jié)排放出的廢物轉(zhuǎn)化為另一生產(chǎn)環(huán)節(jié)的再生資源和再生產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)資源與廢物的合理轉(zhuǎn)換，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)只產(chǎn)生很少的廢物。既然循環(huán)經(jīng)濟(jì)是把清潔生產(chǎn)和廢棄物的綜合利用融為一體的經(jīng)濟(jì)，那么本質(zhì)上它屬于一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，要求人類與自然處于一種相互協(xié)調(diào)與和諧的地位，并用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體到礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求，所有的礦產(chǎn)及礦產(chǎn)品，都要從礦產(chǎn)資源自身的特性出發(fā)，遵循自然、生態(tài)環(huán)境規(guī)律，在勘探、采選、冶煉、生產(chǎn)、消費(fèi)、排放等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)資源的綜合循環(huán)利用，使之形成一個(gè)閉環(huán)的系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，物質(zhì)流、信息流、能量流相互疊加，最終達(dá)到人與自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，這樣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)就稱之為礦業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

2、循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)礦權(quán)制度的要求

循環(huán)經(jīng)濟(jì)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有機(jī)地統(tǒng)一起來，合理利用物質(zhì)和能量，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。礦權(quán)的設(shè)定和安排要適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，貫徹這種理念，要遵循新經(jīng)濟(jì)模式下的原則。循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)礦權(quán)制度提出了一些新的要求。

（1）權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)綜合化。傳統(tǒng)的資源利用是粗放的和單一的，忽視伴生礦的價(jià)值，在權(quán)利設(shè)定上表現(xiàn)為單一權(quán)利的許可或賦予。比如，煤炭開采企業(yè)可以通過許可證獲得開采煤炭的權(quán)利，但是卻不具有伴生煤氣的開采權(quán)，導(dǎo)致煤氣資源的浪費(fèi)，這種權(quán)利結(jié)構(gòu)不利于發(fā)揮伴生礦潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下，礦權(quán)的設(shè)定必須能發(fā)掘伴生礦物的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就要求礦權(quán)的結(jié)構(gòu)要綜合化，內(nèi)容要有足夠覆蓋能力，在保證開采主礦資源的同時(shí)，又能注意到伴生礦的價(jià)值。

（2）權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式要合理化。為了將經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響降到最小程度，市場(chǎng)主體就必須實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)，采用無害或低害的新技術(shù)和新工藝，降低原材料和能源的消耗。這表明獲得礦權(quán)的企業(yè)在獲得礦權(quán)之后，不能濫用自己的權(quán)利，而是要通過合理的方式來實(shí)現(xiàn)。為此，法律必須對(duì)礦權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式作出合理規(guī)定，如規(guī)定在煤炭資源開發(fā)中，必須確保煤矸石為主的固體廢棄物利用率要達(dá)到90%以上，應(yīng)積極采用各種減少廢物排放、減輕地表沉陷與生態(tài)重建一體化技術(shù)等。

（3）權(quán)利界限需明確化。循環(huán)經(jīng)濟(jì)要把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織成一個(gè)“資源、產(chǎn)品和再生資源”的反饋式流程，降低原礦物的開采量，提高利用率，減少廢棄原礦物的處置和堆存量，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的清潔生產(chǎn)。這要求礦權(quán)的設(shè)定要遵守生態(tài)規(guī)律，不得對(duì)環(huán)境造成損害，能將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用結(jié)合為一體，實(shí)現(xiàn)廢物減量化、資源化和無害化，維護(hù)自然生態(tài)平衡。因此，礦權(quán)的行使要符合綜合規(guī)劃，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，有明確的界限。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下的礦權(quán)基本制度

各國在自然資源分布狀態(tài)、政治制度、法律原則、文化背景等方面存在著巨大的不同，所以礦權(quán)制度也存在很大差異。但是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式已成為各國發(fā)展的基本目標(biāo)，為保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)的順利實(shí)現(xiàn)，各國在礦權(quán)法律原則、技術(shù)規(guī)范、基本制度方面也呈現(xiàn)出了相互借鑒、日益趨同化的態(tài)勢(shì)。為貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本理念，各國對(duì)礦權(quán)制度作了以下幾方面的規(guī)定。

1、擴(kuò)大礦權(quán)的授予范圍

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程不可避免地會(huì)產(chǎn)生廢物。為循環(huán)利用這些廢物，減少資源消耗和污染，人們既需要保護(hù)作為原料的資源，又要開發(fā)出廢料少的產(chǎn)品，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)在消費(fèi)和生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)。企業(yè)要做到這一點(diǎn)，就不得不具有更大的權(quán)利能力，來處理礦產(chǎn)開發(fā)與利用的關(guān)系，確保對(duì)伴生礦產(chǎn)資源的綜合回收，保證礦產(chǎn)資源的循環(huán)利用。

德國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》規(guī)定，該法的基本目的在于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資源，確保廢物按有利于環(huán)境的方式進(jìn)行清除。由此，“可循環(huán)”成了德國生產(chǎn)和生活廢料的清除的終結(jié)點(diǎn)，任何生產(chǎn)過程首先要盡量避免或減少廢物的產(chǎn)生，以實(shí)現(xiàn)資源消耗和環(huán)境污染達(dá)到最低點(diǎn)的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，德國往往會(huì)按照工業(yè)生態(tài)學(xué)的原理，在賦予企業(yè)礦權(quán)時(shí)，充分考慮權(quán)利所能給企業(yè)帶來的整合物質(zhì)流、能量流和信息流的能力，以期企業(yè)一次性獲得整體處理廢氣、廢水、廢渣的權(quán)利。同時(shí)，德國還注重企業(yè)間權(quán)利的合理對(duì)接，使一個(gè)工廠的廢熱或副產(chǎn)品成為另一個(gè)工廠的原料和能源，甚至于在企業(yè)間達(dá)到完整的工業(yè)生態(tài)園區(qū)的效果。

2、行使礦權(quán)的制度

企業(yè)獲得礦權(quán)，不是任意行使，而是要遵循一定的方式。在制度層面上，礦權(quán)的行使方式主要體現(xiàn)為，企業(yè)在探礦和采礦過程中只能采取法律允許的技術(shù)手段。對(duì)此，各國法律都作出了明確規(guī)定，日本從資源減量化入手，以建設(shè)循環(huán)型社會(huì)為主旨，使其社會(huì)結(jié)構(gòu)從過去大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向降低環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，日本根據(jù)資源綜合利用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)主要礦種和伴生礦種制定了嚴(yán)格的損失率、回收率等標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的綜合利用，減少礦山開采中所引發(fā)的各種自然災(zāi)害。這要求礦山企業(yè)從礦產(chǎn)資源開發(fā)的源頭上做好資源的綜合開發(fā)和利用，盡可能地采用最先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、工藝設(shè)備，采用先進(jìn)的管理制度與措施，按照“減量化、資源化、無害化”原則，使礦業(yè)真正步入循環(huán)經(jīng)濟(jì)的軌道。這種細(xì)化規(guī)定可使礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)發(fā)展客觀化、具體化，起到使之有據(jù)可查的效果。

3、礦權(quán)的監(jiān)督管理制度

印度在有關(guān)礦產(chǎn)資源的法律中，明確指出了資源開發(fā)利用與資源保護(hù)間的依存關(guān)系，并針對(duì)共生礦、伴生礦，廢舊金屬等的綜合回收等問題做出了明確表述，這些規(guī)定在一定程度上有效解決了由于不合理開發(fā)利用對(duì)礦產(chǎn)資源的破壞。美國則在其《綜合廢棄物管理法令》中要求各城市在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，通過源削減和再循環(huán)的方式，對(duì)至少50%廢棄物進(jìn)行處理，否則將被處以每天一萬美元的行政罰款。這些規(guī)定意味著，企業(yè)行使礦權(quán)必須接受監(jiān)督，做到有據(jù)可循，承擔(dān)社會(huì)和環(huán)境責(zé)任。

為監(jiān)督這些礦權(quán)的行使，各國規(guī)定了相應(yīng)的制度。首先，不斷細(xì)化環(huán)境評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。企業(yè)在探礦或采礦過程中，要按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的方式進(jìn)行，不得對(duì)環(huán)境造成不利影響。其次，強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督的重要性。法律規(guī)定，公眾可參與資源的減量化使用的評(píng)價(jià)活動(dòng)，對(duì)于探礦和采礦過程中廢棄物的再循環(huán)利用問題可以發(fā)表自己的意見和看法。再次，明確規(guī)定廢物的再利用義務(wù)。各國不僅制定了明確探礦和采礦中的廢物名錄，而且還具體規(guī)定了利用這些廢物的程度和采用的技術(shù)。

三、我國現(xiàn)有礦權(quán)制度存在的問題與完善

1、我國現(xiàn)有礦權(quán)制度中存在的問題

（1）立法指導(dǎo)思想落后。我國的《環(huán)境保護(hù)法》制定于1989年12月，由于當(dāng)時(shí)我國尚未明確提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，該法只是以治理污染和污染防治為中心，而非從源頭上控制污染的產(chǎn)生，因此對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)并沒有明確規(guī)定。2004年12月在修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》時(shí)，其目的依然是：“防治固體廢物污染環(huán)境”，末端治理色彩明顯。直到2007年8月《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》的出臺(tái)，我國才將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想明確提出來，但是仍然集中在廢物的循環(huán)利用方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與環(huán)境間的關(guān)系并沒有準(zhǔn)確定義，立法指導(dǎo)思想落后。

（2）礦權(quán)內(nèi)容不利于資源的綜合利用。我國的礦權(quán)制度安排存在著明顯缺陷，比如在煤層氣礦權(quán)與煤炭礦權(quán)方面，我國實(shí)行“申請(qǐng)?jiān)谙取焙汀疤降V權(quán)排他性”的原則，無形中給煤礦開采新增了一道門坎，煤礦企業(yè)建設(shè)新井獲取資源要先獲得擁有煤層氣礦權(quán)的非煤企業(yè)同意，導(dǎo)致許多煤礦開采無法合理進(jìn)行。在許多金屬礦產(chǎn)，存在共伴生礦多的情況下，我國法律也缺乏針對(duì)性，現(xiàn)行立法僅有少許有關(guān)這些資源的利用與保護(hù)規(guī)定，并且十分籠統(tǒng)，嚴(yán)重阻礙了金屬礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)和利用，影響了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。

（3）權(quán)利缺乏立法規(guī)制。在勘探和開采過程中，由于巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑，一些企業(yè)不顧礦產(chǎn)資源存在的具體條件，亂開濫挖、越界超層開采，極大地浪費(fèi)了資源，影響了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。導(dǎo)致這些問題原因是多方面的，但其中一個(gè)重要的方面在于我國缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序進(jìn)行具體的強(qiáng)有力的立法規(guī)定，責(zé)任的規(guī)定力度也不夠強(qiáng)，且缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。

2、我國礦權(quán)制度的完善

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國際社會(huì)在可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐中的必然選擇，也是中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。在發(fā)展礦產(chǎn)資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，我國應(yīng)立足于本國現(xiàn)實(shí)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定資源再生利用的標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染程度，完善礦權(quán)制度。為此，可從幾個(gè)方面來完善自己的礦權(quán)制度體系。

（1）優(yōu)化各種礦權(quán)間的關(guān)系。我國應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律，明確礦產(chǎn)資源綜合利用、提高資源回收率的要求。在權(quán)利設(shè)置上，盡可能使企業(yè)能夠利用這些權(quán)利在內(nèi)部做到資源共享，整體發(fā)展，在企業(yè)間可通過物質(zhì)能量和信息的流動(dòng)與儲(chǔ)存，相互作用，組成一個(gè)結(jié)構(gòu)與功能協(xié)調(diào)的共生網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。可以分兩步來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)：第一步，制定綜合性循環(huán)利用礦產(chǎn)資源的法律，明確礦權(quán)的基本內(nèi)容，并注意發(fā)揮他們的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)企業(yè)提高資源利用效率。第二步，制定具體的礦產(chǎn)資源法律。針對(duì)不同礦產(chǎn)資源的實(shí)際情況，在綜合性礦產(chǎn)資源法律的基礎(chǔ)上，以滿足不同礦產(chǎn)差異所引起的特殊需求，使權(quán)利的安排能夠適應(yīng)礦產(chǎn)資源循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（2）細(xì)化礦權(quán)的實(shí)施規(guī)定。為了將礦權(quán)的行使限制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，我國應(yīng)明確規(guī)定礦權(quán)的實(shí)施機(jī)制。循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源等諸多方面的系統(tǒng)工程，其核心是對(duì)物質(zhì)的循環(huán)利用，而物質(zhì)的循環(huán)利用必須有技術(shù)推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，這決定著礦權(quán)的行使必須采用合理的方式，靠資源鏈的融合技術(shù)來完成。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下，我國應(yīng)明確規(guī)定礦產(chǎn)資源的開發(fā)方式，發(fā)展資源的優(yōu)化利用技術(shù)、資源的循環(huán)利用技術(shù)和可再生能源技術(shù)，比如瓦斯治理與綜合利用技術(shù)、固體廢棄物治理與綜合利用技術(shù)、礦井水治理和開發(fā)利用技術(shù)、采礦沉陷綜合治理技術(shù)以及老區(qū)環(huán)境恢復(fù)與綜合治理技術(shù)等。通過這些規(guī)定，使企業(yè)在勘探和開采礦產(chǎn)資源時(shí)，做到有理有節(jié)，綜合利用。

（3）建立綜合規(guī)劃制度。為了合理評(píng)價(jià)礦權(quán)行使對(duì)社會(huì)的影響，德國建立了綜合規(guī)劃制度，通過垃圾許可證制度，使生產(chǎn)的整個(gè)流程都在政府的監(jiān)督之下，能夠有效抑制棄物產(chǎn)生，并能更合理的處理廢棄物，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，我國在設(shè)定礦權(quán)時(shí)，應(yīng)考慮礦區(qū)總體規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響，評(píng)價(jià)礦區(qū)開發(fā)給環(huán)境帶來的影響，提出針對(duì)性預(yù)防措施，將環(huán)境影響降至最小。同時(shí)，我國還可以建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將生產(chǎn)者對(duì)于產(chǎn)品的責(zé)任擴(kuò)展到產(chǎn)品生命周期的最后階段，不僅要對(duì)礦產(chǎn)品的性能負(fù)責(zé)，而且要承擔(dān)生產(chǎn)到廢棄全過程對(duì)環(huán)境影響的責(zé)任，使得企業(yè)必須考慮礦產(chǎn)勘探和開采整體對(duì)環(huán)境的影響。

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