淺議林業(yè)事業(yè)單位對國家專項資金的管理

○周 嵐 （湖南省森林植物園 湖南 長沙 410116）

林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是生態(tài)建設(shè)的主體，林業(yè)的發(fā)展對我國生態(tài)環(huán)境的改善具有重要作用。林業(yè)事業(yè)單位是肩負(fù)著生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大責(zé)任的社會公益事業(yè)部門，對我國林業(yè)發(fā)展具有重要作用。近年來國家為了發(fā)展林業(yè)以及隨著林業(yè)六大重點工程的全面啟動，國家對林業(yè)的投入大幅度增加，林業(yè)建設(shè)資金嚴(yán)重不足的局面得到了改善。管好、用好這些資金，使資金的效益得到充分的提高，是我國每一個林業(yè)事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。林業(yè)單位資金來源主要是靠財政撥付，其中專項資金是其資金來源的主要組成部分。國家林業(yè)事業(yè)單位專項資金的合理運(yùn)用將促進(jìn)我國林業(yè)的快速發(fā)展。但是由于當(dāng)前我國各林業(yè)事業(yè)單位在專項資金的申請、項目管理、使用、分配及財務(wù)管理等方面存在問題，需要進(jìn)一步完善專項資金管理的制度?；诖?，本文主要探討林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理存在問題及對策。

一、林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理的概況

1、林業(yè)事業(yè)單位資金管理概況

林業(yè)事業(yè)單位分為全額、差額和自收自支事業(yè)單位三種類型。長期以來，林業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠財政投入，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善以及財政職能的改革和轉(zhuǎn)變，林業(yè)事業(yè)單位深化改革、積極開拓市場，單位資金來源由原來依靠財政和林業(yè)基金轉(zhuǎn)向社會的多渠道、多元化，即有由財政補(bǔ)助收入、上級補(bǔ)助收入、撥入?？睢⑹聵I(yè)收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入、其他收入等等。但林業(yè)事業(yè)單位的支出渠道也較復(fù)雜，既有正常的事業(yè)支出、專項經(jīng)費(fèi)支出，也有上繳上級支出、對附屬單位的補(bǔ)助支出、對其他單位的投資支出、經(jīng)營支出，還包括結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出等。林業(yè)事業(yè)單位的資金來源和支出的復(fù)雜性，決定了林業(yè)資金管理的復(fù)雜性。再加上林業(yè)事業(yè)單位工作地點地處邊遠(yuǎn)山區(qū)（如保護(hù)區(qū)、檢查站等），所處自然條件差，生活工作環(huán)境艱苦，信息閉塞，對資金管理就更加困難。在各項林業(yè)單位的資金來源和支出中，專項資金是其主要資金來源和支出之一。

2、林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理概況

林業(yè)事業(yè)單位專項資金是為完成特定工作或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金，其合理有效的使用和監(jiān)督是保證資金正確運(yùn)用的有效手段。從預(yù)算管理的角度來說，專項資金是國家或有關(guān)部門或上級部門下?lián)芙o行政事業(yè)單位，用于完成專項工作或工程，如天然林保護(hù)、退耕還林、重點防護(hù)林、國家級自然保護(hù)區(qū)、森林防火等，并需要單獨(dú)報賬結(jié)算的資金。也就是說，專項資金有三個特點：一是來源于國家財政或上級主管以及單位自籌部分；二是用于特定事項；三是需要單獨(dú)核算。

專項資金大多直接來自財政撥付，體現(xiàn)了“集中財力辦大事”的思想。專項資金涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個方面，其資金規(guī)模大，使用效果影響范圍廣。近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)換和公共財政體系的建設(shè)，部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及財政支出績效評價等改革措施對財政資金的有效使用和全過程監(jiān)督起到了積極作用。但與此同時，林業(yè)事業(yè)單位專項資金的管理模式卻呈現(xiàn)出一些值得我們關(guān)注的新問題。

3、林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理環(huán)節(jié)

其一，專項資金的預(yù)算環(huán)節(jié)。包括將專項資金預(yù)算納入年度預(yù)算，獲得財政撥款；對未納入預(yù)算的突發(fā)項目通過追加申請的方式爭取財政專項。其二，專項資金的使用環(huán)節(jié)。包括資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等。其三，專項結(jié)束后的項目決算，包括結(jié)余資金的管理，項目資金使用情況分析等。其四，資金使用效果的績效評價。

二、林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理存在的問題

1、專項資金財務(wù)管理意識較差，缺乏足夠的重視

由于林業(yè)事業(yè)單位的專項資金來源渠道單一，管理方式、核算方法只注重會計核算等基礎(chǔ)工作職能，即資金的收付和會計賬務(wù)處理等核算功能，而在經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、使用、分配以及資金的運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)的使用效益等方面的財務(wù)管理卻得不到充分的體現(xiàn)，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及專項資金使用效益的要求。

2、缺乏強(qiáng)有力的專項資金制度約束

目前，仍有許多林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理部門并沒有明確專項資金管理制度，即使是有了制度也落不到實處，專項資金使用不合理、超預(yù)算的支出行為經(jīng)常發(fā)生，只要領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”簽了字便放行，相關(guān)辦事人員監(jiān)督不力，覺得出事也有領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

3、專項資金預(yù)算工作不夠規(guī)范、不夠細(xì)化

預(yù)算工作是專項資金管理的基礎(chǔ)工作。目前有些林業(yè)事業(yè)單位在進(jìn)行專項資金預(yù)算時前期工作準(zhǔn)備不充分，制定時不夠認(rèn)真，內(nèi)容也不夠細(xì)化。

4、專項資金監(jiān)督力度不夠

專項資金分配時缺乏社會監(jiān)督；專項資金的使用缺乏跟蹤機(jī)制；財政支出監(jiān)督滯后，支出監(jiān)督的方式方法落后；對責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人處理缺乏應(yīng)有力度，直接影響了財政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，助長了財政支出過程中的浪費(fèi)、違紀(jì)現(xiàn)象，使管理手段相對弱化，導(dǎo)致財政資金使用效益低下。

5、項目申報，實施管理不規(guī)范

項目申報無重點，不分輕重緩急，好幾個項目名稱或今年以這個名稱申報，明年換一個名稱；項目申報缺乏前瞻性，有的年初沒有納入預(yù)算，到年終由于急需再申報，導(dǎo)致財政預(yù)算追加項目眾多；有些單位不顧實際情況，未批準(zhǔn)時即上項目，導(dǎo)致財政騎上馬背任馬跑。有些單位資金一到手，隨意應(yīng)付一下，就將項目任意下馬或?qū)㈨椖繉嵤r間拖得很長。

三、林業(yè)事業(yè)單位專項資金管理的對策

1、提高對專項資金財務(wù)管理工作的認(rèn)識

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善以及事業(yè)單位財政體制改革的進(jìn)一步深入，林業(yè)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍逐漸增大，專項資金財務(wù)管理工作的作用也越來越重要，充分發(fā)揮財務(wù)管理職能，正確進(jìn)行項目投入產(chǎn)出評價，對單位的發(fā)展具有重要意義。林業(yè)事業(yè)單位可以根據(jù)財政部關(guān)于《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建[2002]394號），完善本部門專項資金的財務(wù)管理工作，同時要強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)和會計人員的財務(wù)管理意識，逐步加強(qiáng)財務(wù)管理職能，把財務(wù)管理工作從單純核算會計轉(zhuǎn)變?yōu)楹怂闩c管理并重，加強(qiáng)預(yù)算管理，做好事前控制，把財務(wù)管理貫穿到專項資金使用的全過程。

2、建立科學(xué)完善的專項資金管理制度

認(rèn)真貫徹落實《會計法》、《預(yù)算法》，充分認(rèn)識到專項資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化是提高發(fā)展能力的重要保障，確保管好、用好專項資金。專項資金管理制度的作用在于指導(dǎo)專項資金的使用，各資金使用單位通過建立專項資金管理制度，從資金的申請、下發(fā)、使用、報銷結(jié)算的全過程進(jìn)行制度規(guī)范，并完善相應(yīng)的操作流程。此外針對個單位制度執(zhí)行力普遍較弱的現(xiàn)象，各單位也可以通過建立考核和獎懲機(jī)制來鼓勵大家遵照制度的要求執(zhí)行。

3、細(xì)化預(yù)算，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系

其一，應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算編制制度并統(tǒng)一預(yù)算編制表格和編制程序。其二，細(xì)化預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算本身的透明度，就是要細(xì)化預(yù)算，使預(yù)算支出落實到每一個項目和每項支出的每一款。其三，結(jié)合單位的發(fā)展規(guī)劃確定來年的工作任務(wù)和工作目標(biāo)，據(jù)此編制下年度預(yù)算。將年度預(yù)算細(xì)分為月份和季度預(yù)算，以分期預(yù)算控制確保年度財務(wù)預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，按時組織預(yù)算資金的收入，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的支付，調(diào)節(jié)資金收付平衡，控制支付風(fēng)險。其四，應(yīng)明確專項資金申請條件，分清輕重緩急，優(yōu)先考慮必須必要的項目，科學(xué)合理的在預(yù)算中列示項目。其五，要有效控制或盡量減少專項資金中人員經(jīng)費(fèi)的比重，使專項資金預(yù)算能夠反映資金的最終用途及結(jié)構(gòu)，以改變原有對專項資金預(yù)算實行“切塊預(yù)算”的不良方法，提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對于一些必須發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)，可采取通過每年調(diào)整基本支出中人員標(biāo)準(zhǔn)來加以解決。

4、堅持專款專用原則

?？顚Ｓ迷瓌t是根據(jù)專項資金的使用用途來定的，專項資金本身就是為了集中力量辦大事的，講究的是“專”。使用專項資金的林業(yè)事業(yè)單位，要對專項資金實行單獨(dú)核算、專款專用，按規(guī)定應(yīng)設(shè)立專戶的還必須在銀行開設(shè)專戶；嚴(yán)格按規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用和管理專項資金，自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查；強(qiáng)化資金管理，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，防止和杜絕專項資金使用過程中的違規(guī)現(xiàn)象。

5、增強(qiáng)財政監(jiān)督的力度

其一，擴(kuò)大財政資金支出的監(jiān)督，管理范圍應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)撥款、非稅收入、財政承諾擔(dān)保的負(fù)債。其二，延伸監(jiān)督單位的范圍。不僅要包括財政撥款的行政事業(yè)單位，還應(yīng)包括有專項資金的、人財物不獨(dú)立的各類投資公司，技協(xié)學(xué)會、培訓(xùn)中心等。其三，堅持部門業(yè)務(wù)管理權(quán)、財政資金管理權(quán)，人大審批監(jiān)督權(quán)三權(quán)結(jié)合，協(xié)調(diào)、試行專項資金的績效評價，加大專項資金的審計力度，完善政府考核體制。其四，結(jié)合國庫集中支付改革，實行事前、事中、事后監(jiān)督，把重心轉(zhuǎn)到日常監(jiān)督上來，實行全方位、多層次、多環(huán)節(jié)、多形式的監(jiān)督。結(jié)合專項資金的績效評價，在財政內(nèi)部建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查與資金管理部門的日常跟蹤問效相結(jié)合，與預(yù)算編制部門相互協(xié)調(diào)的財政監(jiān)督機(jī)制，使對專項資金的監(jiān)督貫穿于財政活動的全領(lǐng)域全過程。

6、加強(qiáng)專項資金項目管理

專項資金最終的用途是項目，所以，要加強(qiáng)專項資金的項目管理。加強(qiáng)專項資金的項目管理是防止資金浪費(fèi)，提高專項資金使用效益的必要前提。其一，在專項資金方面要建立項目庫，強(qiáng)化項目申報和立項的審核工作，各級財政部門要將經(jīng)過嚴(yán)格程序?qū)徍撕玫捻椖考{入項目庫管理，做到項目基礎(chǔ)資料真實完整，每個項目都切實可行。其二，在項目庫的基礎(chǔ)上合理確定每個單位或部門項目支出的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，編制項目支出明細(xì)表，按具體項目填列支出總額及各種資金來源，如有跨年度工程還要列示年初年末額，使專項資金的預(yù)算能夠反映資金的最終用途，從而變原有的那種“切塊預(yù)算”做法，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。其三，實施績效評價制度，對專項資金進(jìn)行全程評價，分析研究項目進(jìn)展情況，及時發(fā)現(xiàn)和處理工作中存在的問題，有利于科學(xué)合理編制項目預(yù)算。

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