農(nóng)村公共品供給不足及其治理

○馮宏海

（廣東省政府辦公廳 廣東廣州510031）

農(nóng)村公共品供給不足及其治理

○馮宏海

（廣東省政府辦公廳 廣東廣州510031）

三農(nóng)問題是當(dāng)前政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，而農(nóng)村公共品的有效供給對(duì)于解決三農(nóng)問題具有重要意義。我國(guó)農(nóng)村公共品的供給長(zhǎng)期不足，不僅總量不足，而且供給不平衡、供給效率低下，本文分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

農(nóng)村公共品 供給不足 供給機(jī)制

一、引言

目前我國(guó)農(nóng)村公共品的整體供給水平十分落后，不僅準(zhǔn)公共品供給短缺，完全應(yīng)該由政府承擔(dān)的純公共品亦不能有效提供；不僅地方性公共品供給短缺，眾多最基本的、外溢性很強(qiáng)的全國(guó)性公共品亦不能有效提供；不僅無法為村民提供基本的支持性服務(wù)，滿足村民基本需要的公共品亦不能有效提供。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣進(jìn)程緩慢、農(nóng)村環(huán)境惡化、農(nóng)民受教育水平低下、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障缺失、農(nóng)村合作醫(yī)療體制趨于瓦解、現(xiàn)行社會(huì)保障制度不健全等。2008年農(nóng)村居民人均純收入4761元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元，其差距不可謂不大，而若把公共品供給因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距將會(huì)更大。有人說，中國(guó)的城市發(fā)展已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，而中國(guó)的廣袤農(nóng)村還處在較低的發(fā)展中國(guó)家水平。

農(nóng)村公共品供給效率低下還主要體現(xiàn)在公共品投入產(chǎn)出率不高以及農(nóng)民的滿意程度不高。公共品投入產(chǎn)出率可用財(cái)政資金的使用效率以及公共品的農(nóng)民增收效果衡量，我國(guó)財(cái)政資金使用效率歷來不高，各級(jí)機(jī)構(gòu)臃腫，行政成本高進(jìn)而導(dǎo)致公共品的供給成本和負(fù)擔(dān)較高；支農(nóng)支出對(duì)縮減城鄉(xiāng)差距效果不顯著，農(nóng)村公共品促進(jìn)農(nóng)民增收的效果不明顯，公共支出對(duì)提高農(nóng)民消費(fèi)傾向的促進(jìn)作用不大，近十年來農(nóng)村居民平均消費(fèi)傾向要比城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)傾向低4個(gè)百分點(diǎn)左右。農(nóng)民的滿意程度不高主要在于公共品質(zhì)量不高、公共設(shè)施利用率不高以及相當(dāng)部分公共資源的浪費(fèi)。比如同是義務(wù)教育，農(nóng)村與城鎮(zhèn)中小學(xué)在師資、設(shè)備、各類教學(xué)資源方面差距很大，義務(wù)教育僅在量上實(shí)現(xiàn)了供給，而在質(zhì)上還有很長(zhǎng)的路要走；近年來不少農(nóng)村地區(qū)新建了一些用于村民日常休閑娛樂體育活動(dòng)的設(shè)施，而年幼或年長(zhǎng)的村民對(duì)此興致不高，正當(dāng)壯年的勞動(dòng)力又大多在外務(wù)工，因此設(shè)施閑置的現(xiàn)象很嚴(yán)重；部分地方政府將用于提供農(nóng)村公共品的資金另作他用，修建豪華辦公樓、增加公職人員編制等，農(nóng)民并未享受到公共資源的好處。

長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在以及社會(huì)資源配置向城市和工業(yè)傾斜，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，三農(nóng)問題日益嚴(yán)峻，成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，如何促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)民增收是當(dāng)前政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于發(fā)展滯后的農(nóng)村、弱質(zhì)行業(yè)的農(nóng)業(yè)以及弱勢(shì)群體的農(nóng)民，政府無疑是主導(dǎo)其發(fā)展的主體。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究已經(jīng)表明，農(nóng)村公共品的有效供給，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，解決三農(nóng)問題具有重要意義。

二、農(nóng)村公共品供給不足的原因

1、農(nóng)村公共品的自然屬性

公共品由于效用的不可分割性，決定了其需求與私人物品不同，在一定供給數(shù)量上市場(chǎng)愿意支付的最高價(jià)格等于享用該公共品的所有消費(fèi)者邊際支付意愿之和。另一方面，公共品雖然沒有排他性，但不一定所有的人都會(huì)去享用某一特定的公共品，當(dāng)享用某一公共品所需的成本超過使用該公共品的收益時(shí)，消費(fèi)者就會(huì)放棄使用該公共品，這些成本包括享用公共品的交通成本、時(shí)間成本等。交通成本的存在使得公共品具有地域性，農(nóng)村的常住居民不會(huì)或者很少去使用城市的公共品，城市常住居民也不會(huì)或者很少去使用農(nóng)村的公共品。城市居民居住集中，人口密度大，農(nóng)村居民則居住分散，人口密度小。在一定的地域范圍內(nèi)，城市居民對(duì)某一特定數(shù)量公共品的支付意愿之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民的支付意愿之和，很多情況下可能表現(xiàn)為城市對(duì)公共品的需求大，而農(nóng)村對(duì)公共品的需求過小，甚至不足以滿足市場(chǎng)最低需求。農(nóng)村的廣泛性和分散性帶來農(nóng)村公共品需求的分散性，并且由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國(guó)農(nóng)村公共品的供給邊際成本高于城鎮(zhèn)，邊際收益低于城鎮(zhèn)，加之需求難以達(dá)到最低市場(chǎng)規(guī)模的情況下，政府自然沒有提供的動(dòng)力，而更愿意將有限的公共資源投放于城鎮(zhèn)地區(qū)。

2、財(cái)政資金投入不足，資金使用效率不高

長(zhǎng)期以來，財(cái)政資金在政策上往往向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)業(yè)方面投入不足，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位未能充分體現(xiàn)。1998年到2006年，我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)方面的支出絕對(duì)量由1154.76億元增加到了3172.97億元，但這一指標(biāo)占財(cái)政總支出的比重卻由10.69%下降到了7.85%，說明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入趕不上經(jīng)濟(jì)總體增長(zhǎng)的速度。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)大大低于其需求，“巧媳婦難為無米之炊”，投入資金的缺乏自然帶來農(nóng)村公共品供給的不足。財(cái)政資金的投入不僅在量上不足，在使用效率上也不高。據(jù)測(cè)算，在2.2%直接用于農(nóng)村公共產(chǎn)品投入中，關(guān)乎農(nóng)民基本生存與基本生產(chǎn)的投入僅占13.8%。從地域性財(cái)政投入情況來看，一般財(cái)政預(yù)算支出中涉農(nóng)支出比重東部、中部、西部分別為6.44%、7.96%、10.7%，其中政府人員經(jīng)費(fèi)及個(gè)人福利性支出、公用行政經(jīng)分支出和其他支出分別占各自涉農(nóng)支出的79.9%、67.6%、55.7%，扣除上述三項(xiàng)，用于直接投入生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出占一般預(yù)算支出比重分別為1.29%、2.57%、4.74%；直接用于生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品中屬于農(nóng)民基本生產(chǎn)與基本生存需要的第一層次投入僅占23.2%、18.2%、7%，也就是用于與農(nóng)民直接相關(guān)的基本需求只占一般預(yù)算支出的0.3%、0.46%、0.3%（陳鳳舟，2009）。

3、政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，供給主體責(zé)任不清

根據(jù)公共品理論，外部性較強(qiáng)的全國(guó)性公共品應(yīng)由中央政府提供，外部性局限于地區(qū)范圍的地方性公共品應(yīng)由地方政府和基層政府提供；純公共品應(yīng)由政府獨(dú)家提供，混合性公共品可由政府與其他主體共同提供。因此從職能來看，地方與基層政府是農(nóng)村公共品提供的主體。然后1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)向中央政府集中，而事權(quán)向地方政府?dāng)U張，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府拿錢少辦事多，自然財(cái)政緊張，而基層政府在農(nóng)業(yè)稅取消后，財(cái)政收支更是入不敷出，捉襟見肘，在財(cái)政壓力下，基層政府要么減少農(nóng)村公共品的供給，要么通過征收制度外收入或舉債來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，這將加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)并導(dǎo)致政府負(fù)債運(yùn)行。而且，農(nóng)村公共品供給主體還存在供給責(zé)任不清的問題，一些本應(yīng)該由中央政府提供的全國(guó)性公共品，比如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育等，事實(shí)上卻由鄉(xiāng)級(jí)政府以及村級(jí)組織在負(fù)責(zé)。比如農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中，中央財(cái)政、省地兩級(jí)財(cái)政以及縣級(jí)財(cái)政加總僅占22%，而鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民自籌資金占到經(jīng)費(fèi)總額的78%；比如“村村通公路工程”，本應(yīng)以國(guó)家和省出資為主，地方財(cái)政（市與縣）配套部分資金，而很多地方由于供給主體缺位，工程資金不到位，不得不按戶數(shù)或人數(shù)向村民攤派。

4、村民需求表達(dá)和公共資源決策機(jī)制不完善

根據(jù)公共選擇理論，實(shí)現(xiàn)公共品最優(yōu)供給的條件是消費(fèi)者不隱瞞自己的偏好，并能將其轉(zhuǎn)化為公共決策的依據(jù)。目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村民民主意識(shí)不強(qiáng)、村民自治體制不完善、農(nóng)民的社會(huì)組織缺乏，需求表達(dá)渠道不暢、偏好顯示困難。在尚不完備的政治經(jīng)濟(jì)體制下，村民也很難通過“以手投票”的公共選擇機(jī)制和“以腳投票”的Tiebout理論來顯示自己的真實(shí)偏好。基層政府對(duì)于農(nóng)民公共品需求的漠視態(tài)度，加上層層向上傳遞匯總需求信息環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)、失真可能性大，村民的真實(shí)需求很難由公共品提供者獲知。農(nóng)村公共品的供給采取自上而下的決策機(jī)制，供給的種類和數(shù)量不是市場(chǎng)決策的結(jié)果，而是政治決策的結(jié)果，不是基于農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部需求，而是來自社區(qū)外部自上而下的行政指令。農(nóng)村公共品的實(shí)際受益人農(nóng)民無法參與供給的決策過程，作為委托人的農(nóng)民與作為代理人的中央政府、地方政府相比，不僅信息不對(duì)稱，而且缺乏對(duì)其的監(jiān)督與制約，處于弱勢(shì)地位。政府官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在各種利己動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，行為目標(biāo)與農(nóng)民的目標(biāo)可能相沖突，導(dǎo)致公共資源決策機(jī)制的偏差。

三、治理農(nóng)村公共品供給不足的對(duì)策建議

1、加大財(cái)政資金投入力度，提高財(cái)政資金使用效率

農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定了政府必然是其供給的主體，農(nóng)民對(duì)政府非常依賴。近年來我國(guó)財(cái)政收入穩(wěn)步增加，中央也將解決三農(nóng)問題提到了重要議程，財(cái)力有限和財(cái)政的非農(nóng)偏好已不能成為三農(nóng)投入不足的理由，各級(jí)政府尤其是中央政府應(yīng)該加大支農(nóng)支出，提高支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重，縮小農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的差距、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)對(duì)公共品供給資金運(yùn)作的監(jiān)督和管理，縮減行政費(fèi)用、人員經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性支出，改革現(xiàn)行臃腫的機(jī)構(gòu)體制，避免各個(gè)鏈條中的貪污、截留現(xiàn)象，將有限的財(cái)力用于滿足村民最迫切的需求，按照“先保障純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，先保障生存，后提供享受，先保障穩(wěn)定，后促進(jìn)發(fā)展的原則，分清主次先后、輕重緩急、分階段逐步進(jìn)行”（林鷺航，2007）。

2、建立多元化的農(nóng)村公共品供給機(jī)制

根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則以及公共品理論，我國(guó)目前應(yīng)該實(shí)行中央、省、地方、基層四位一體的多元化供給主體，明確各具體項(xiàng)目供給主體及供給邊界，合理劃分各級(jí)政府責(zé)任，加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度；實(shí)現(xiàn)多元化供給方式，以政府行政方式供給為主的同時(shí)，引入公開招標(biāo)、委托代理等市場(chǎng)方式以及村民自愿供給方式，打破政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；實(shí)現(xiàn)多元化籌資渠道，除了稅收、預(yù)算外資金外，積極引入民間資本，充分動(dòng)員全社會(huì)的力量，以彌補(bǔ)財(cái)政資金特別是基層財(cái)政資金的不足，增加整個(gè)農(nóng)村公共品供給系統(tǒng)的活力。

3、全農(nóng)村公共品需求表達(dá)與決策機(jī)制

農(nóng)村公共品供給過程中，應(yīng)該以農(nóng)民的真實(shí)需求為導(dǎo)向，建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，暢通表達(dá)渠道、拓展表達(dá)途徑，建立科學(xué)合理的偏好匯總機(jī)制，按需求的輕重緩急確定供給的優(yōu)先次序。推進(jìn)基層民主建設(shè)，讓社區(qū)村民享有充分的話語權(quán)，通過投票方式表達(dá)自己的需求和偏好，讓大眾參與農(nóng)村公共品的決策，形成政府與農(nóng)民共同決策的模式，實(shí)行“自下而上”的公共品決策機(jī)制，防止決策的指令化和政治化，充分考慮不同地區(qū)需求的差異性，因地制宜、因時(shí)制宜地為農(nóng)民提供真正所需的公共品。賦予最了解實(shí)地情況的基層政府充分的決策權(quán)，并用法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

4、精簡(jiǎn)基層機(jī)構(gòu)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

根據(jù)各地自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的程度，適度減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，分流冗員，取消一些意義不大的附屬機(jī)構(gòu)，不僅有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力、提高運(yùn)轉(zhuǎn)速率，也有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與規(guī)模經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后帶來基層人、財(cái)、物等要素資源的節(jié)約和優(yōu)化，改善農(nóng)村政權(quán)“食之者眾，生之者寡”的局面，將資源投入到有效的農(nóng)村公共品供給方面。農(nóng)村社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大可以減小農(nóng)民獲取公共品的成本，實(shí)現(xiàn)公共投資的規(guī)模效應(yīng)，降低農(nóng)村公共品供給的邊際成本，提高邊際收益，增加政府提供農(nóng)村公共品的動(dòng)力。

[1]陳鳳舟：農(nóng)村公共產(chǎn)品問題研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)碩士論文，2009.

[2]林鷺航：取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制研究[J].臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索，2007（2）.