我國(guó)城市道路建設(shè)投融資中存在的問題與改革措施

○何成杰

（北海市高昂交通建設(shè)有限責(zé)任公司 廣西北海 536000）

城市道路作為現(xiàn)代城市交通的驕子，不僅僅是速度和效率的代表，而且已成為城市發(fā)展的象征，成為衡量國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。城市道路的發(fā)展不僅增強(qiáng)了運(yùn)輸安全性，顯著提高了運(yùn)輸能力，而且在改善投資環(huán)境、降低運(yùn)輸成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、帶動(dòng)區(qū)域資源開發(fā)利用、提高城市經(jīng)濟(jì)的機(jī)動(dòng)性、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。不過當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)階段城市道路建設(shè)任務(wù)重，投融資決策中出現(xiàn)城市道路投資結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行資本市場(chǎng)均存在結(jié)構(gòu)失衡、融資市場(chǎng)化成分不足等問題。未來城市道路建設(shè)存在著很大的資金缺口，如果單靠城市投資發(fā)展城市道路是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。目前資本市場(chǎng)上外資及社會(huì)閑置資金充足，有效利用這些外資和民間資本，將為城市道路建設(shè)的發(fā)展發(fā)揮積極作用。

一、我國(guó)城市道路建設(shè)投融資中存在的問題

1、融資結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)現(xiàn)階段道路建設(shè)的政府投資資金大概分為三類：第一類是各級(jí)財(cái)政投資，即納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的資金；第二類是交通規(guī)費(fèi)和車購(gòu)費(fèi)等財(cái)政專項(xiàng)資金形成的道路建設(shè)資金；第三類是國(guó)債資金。這三類政府性資金加在一起，僅能滿足目前道路建設(shè)資金需求的20%。近年來，我國(guó)道路建設(shè)雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場(chǎng)化投資和建設(shè)機(jī)制，但民間資金參與高等級(jí)道路建設(shè)受到諸多限制，投資渠道不暢，債券市場(chǎng)發(fā)展速度較慢。因此，銀行貸款實(shí)際上成為道路建設(shè)的主要資金來源，依靠包括國(guó)債資金、軟貸款、企業(yè)債券和商業(yè)貸款等在內(nèi)的各類債務(wù)性融資大體要占到道路建設(shè)資金總額的60%以上。隨之而來的問題就是，融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結(jié)構(gòu)不盡合理，投資主體債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，銀行潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，發(fā)展地方政府債券就成為道路建設(shè)融資的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。

2、銀行貸款比例過高

地方自籌是目前我國(guó)相對(duì)落后地區(qū)道路建設(shè)資金的首要來源，但經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，政府財(cái)力有限制約了對(duì)道路建設(shè)的投資，并誘發(fā)了城市道路建設(shè)中過度市場(chǎng)化，不適合收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也發(fā)展成了收費(fèi)項(xiàng)目，并出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M(fèi)，不僅造成融資風(fēng)險(xiǎn)的極具增大，群眾的不滿，也不利于道路融資的持續(xù)發(fā)展。比如當(dāng)前已建成的大部分城市道路段投資中貸款的比重較大，西部地區(qū)道路建設(shè)的資金大部分是源于銀行貸款，西部貸款修路的比例明顯高于全國(guó)平均水平，償還壓力日益加大。雖然融資政策在道路建設(shè)發(fā)展中起到了非常重要的作用，但是隨著條件和形勢(shì)的變化，一些融資政策已經(jīng)不能適應(yīng)新的環(huán)境，需要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

3、收費(fèi)道路政策落后

道路收費(fèi)并非源于我國(guó)，它是外來品，但這項(xiàng)制度卻在我國(guó)得到了廣泛的應(yīng)用，在一段時(shí)間內(nèi)有效地解決了資金短缺的問題，產(chǎn)生了積極的效果。但是，目前存在的問題是收費(fèi)道路規(guī)模偏大、收費(fèi)站偏多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，這不僅影響了通行效率，也在一定程度上增加了車輛通行費(fèi)在道路運(yùn)輸成本構(gòu)成中的比重，增加了群眾的出行成本和不便。目前，如何控制和管理收費(fèi)道路，已成為一個(gè)急待解決的問題。有些地方一味地舉債建設(shè)，導(dǎo)致對(duì)銀行貸款的過度依賴、收費(fèi)站點(diǎn)過多過密等一系列問題。收費(fèi)道路建設(shè)不再是財(cái)政監(jiān)管的主要內(nèi)容，收費(fèi)道路政策淡化了財(cái)政的道路建設(shè)責(zé)任。

4、建設(shè)成本不斷上升

今后建設(shè)的城市道路多分布在郊區(qū)，坼遷任務(wù)艱巨，費(fèi)用補(bǔ)償高昂，建設(shè)成本將大幅度上升。同時(shí)今后建設(shè)的城市道路交通量相對(duì)較小，給以收費(fèi)還貸為資金保障的高速道路建設(shè)帶來了巨大的壓力。我國(guó)早期建設(shè)的城市道路多在人口稠密、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)展開，城市道路交通量相對(duì)較大，如目前的廣深城市道路通道交通量已達(dá)22萬(wàn)輛次小客車舊，融資形勢(shì)較為樂觀。今后，大量城市道路建設(shè)將逐步轉(zhuǎn)向人口稀疏、經(jīng)濟(jì)相對(duì)較落后的地區(qū)展開，建成后的城市道路交通量相對(duì)較小，通行費(fèi)收入預(yù)計(jì)較先進(jìn)地區(qū)大幅降低，增加了融資難度，為保障城市道路建設(shè)，需加大資本金投入。

二、我國(guó)城市道路投融資政策的改革措施

城市道路這種大型資金密集型基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)資本金長(zhǎng)期相對(duì)不足，其中最直接的制約因素就是資金短缺。為了給交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提供充足的資金，必須進(jìn)行融資手段的創(chuàng)新發(fā)展。

1、調(diào)整債務(wù)融資結(jié)構(gòu)

債務(wù)融資是指通過增加企業(yè)的負(fù)債來獲取資金，一般的具體形式可以是銀行借貸融資，發(fā)行企業(yè)債券或公司債券。城市道路目前的債務(wù)融資主要是銀行借貸，比例非常大，占債務(wù)融資的90%以上。占城市道路各種融資比例的70%左右。這種過大的單一融資結(jié)構(gòu)是在不斷加大金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并削弱融資主體的融資能力和創(chuàng)收能力，使城市道路企業(yè)過分依賴銀行，這對(duì)城市道路自身和銀行都不是一件好事，一旦出現(xiàn)危險(xiǎn)就會(huì)兩敗俱傷?，F(xiàn)在城市道路的公司債券公開發(fā)行和上市的比例不到債務(wù)融資的10%，而企業(yè)債券現(xiàn)在幾乎為零。這種狀況說明兩個(gè)問題，一是城市道路企業(yè)自己發(fā)行債券的可靠性不高，二是公眾對(duì)其信譽(yù)認(rèn)可度不高。在實(shí)際操作中形成了一個(gè)不敢賣，一個(gè)不愿買的尷尬局面。根據(jù)國(guó)外債券融資的情況和我國(guó)城市道路融資的現(xiàn)狀，建議我國(guó)城市道路債務(wù)融資可按6∶3∶1的比例安排銀行借貸、公司債券和企業(yè)債券的融資結(jié)構(gòu)；另外可考慮融資租賃、股權(quán)（投資—回購(gòu)）信托產(chǎn)品等，多條腳走路，合理搭配。

2、構(gòu)建城市道路融資法律體系

要想?yún)f(xié)調(diào)城市道路的融資活動(dòng)，就要建立和完善相關(guān)的法律制度，并形成一個(gè)體系，盡量減少人為因素，提高融資活動(dòng)的透明度，遵循公平、公正、公開的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，使融資活動(dòng)真正做到有法可依，違法必糾。城市道路融資的法制建設(shè)，在一般行政管理立法方面涉及到城市在產(chǎn)業(yè)政策、稅收、外匯、利潤(rùn)匯出等方面管制的規(guī)定；要加強(qiáng)促進(jìn)外國(guó)投資在海關(guān)通關(guān)管制方面，外國(guó)投資者權(quán)益等方面和在擔(dān)保方面如土地財(cái)產(chǎn)抵押、一些權(quán)利的質(zhì)押，合同權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，保險(xiǎn)及保險(xiǎn)權(quán)益和轉(zhuǎn)讓等方面的立法。在與交通建設(shè)有直接關(guān)系的立法方面，首先是農(nóng)村非農(nóng)用地征用過程中有關(guān)的法律制度建設(shè)。比如在立法與土地有關(guān)的具體法律法規(guī)，在立法時(shí)，應(yīng)作充分、仔細(xì)的立法調(diào)查，避免出現(xiàn)相互抵觸，超越權(quán)限甚至違反憲法的現(xiàn)象，立法要遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，依照法定的權(quán)限和程序，從城市整體利益出發(fā)、維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意愿。

3、開辟新的融資渠道

當(dāng)前BOT在國(guó)際上已很普遍，但操作難度遠(yuǎn)高于一般融資方式，其投資額大、回收期長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在各種風(fēng)險(xiǎn)和制約因素，所以投資者往往有所顧慮。為了鼓勵(lì)投資者的積極性，減少投資風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府必須在項(xiàng)目中發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，應(yīng)建立完善的法規(guī)制度。BOT項(xiàng)目必須建立在完善的法律制度之上，從各國(guó)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，投資者要求的是合法權(quán)益得到明確的法律保障，而不是下放的承諾。這就要求省級(jí)政府從BOT項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)，制定有利于項(xiàng)目發(fā)展、符合國(guó)家利益的相關(guān)規(guī)章制度，既保障投資者的合法權(quán)益、吸引更多的投資者前來投資，又保證本地的利益不受侵犯，使BOT項(xiàng)目健康有序地發(fā)展。其次，必須創(chuàng)造穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其次是BOT項(xiàng)目一般需要10—25年的時(shí)間，如果沒有穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，投資者絕對(duì)不會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)中度過如此長(zhǎng)的時(shí)間，搞不好費(fèi)時(shí)費(fèi)錢。第三是建立高效的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，大力培訓(xùn)BOT專業(yè)人才。各省級(jí)政府從項(xiàng)目一開始就應(yīng)建立由專業(yè)技術(shù)人員，經(jīng)驗(yàn)豐富的經(jīng)濟(jì)專家，有談判經(jīng)驗(yàn)的法律顧問等組成的專門機(jī)構(gòu)來處理與項(xiàng)目有關(guān)的事宜。將傳統(tǒng)道路建設(shè)企業(yè)打造成投融資平臺(tái)，通過政府賦予其土地儲(chǔ)備庫(kù)的職能，利用修路儲(chǔ)備并開發(fā)道路兩旁土地，以土地的增值收益補(bǔ)充道路修建資金的缺口。

4、控制收費(fèi)站規(guī)模

收費(fèi)道路政策在帶來建設(shè)資金的同時(shí)，也帶來了日益沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，收費(fèi)道路政策的改革問題是目前交通行業(yè)的熱點(diǎn)問題。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，主要對(duì)城市道路實(shí)行收費(fèi)，其余大量的中低等級(jí)的道路主要由政府投資修建，免費(fèi)提供給公眾使用。這是因?yàn)槭召M(fèi)道路的產(chǎn)生主要是為了解決通行能力不足，降低擁擠成本，增進(jìn)社會(huì)福利。總的來說，應(yīng)該將收費(fèi)道路總規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，同時(shí)對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。我們認(rèn)為，考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，汽車保有量逐年增加的實(shí)際情況，為減輕車主和社會(huì)負(fù)擔(dān)，建議政府在對(duì)現(xiàn)行城市道路建設(shè)投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況進(jìn)行持續(xù)追蹤調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在必要時(shí)適當(dāng)調(diào)整車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，比如推行計(jì)重收費(fèi)，此舉在車流總量不變下可帶來通行費(fèi)10%的增長(zhǎng)。同時(shí)，研究改進(jìn)車輛通行費(fèi)管理方法，改變目前車輛通行費(fèi)固定不變的靜態(tài)管理方法，對(duì)車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。要積極研究解決聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)問題，通過采取先進(jìn)的技術(shù)手段，加強(qiáng)管理，減少收費(fèi)站點(diǎn)，提高城市道路的通行效率。

總之，我國(guó)城市道路行業(yè)正處在產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張期，面臨著持續(xù)繁榮的契機(jī)。目前資金短缺和資金使用效率低成為制約我國(guó)城市道路發(fā)展的瓶頸。針對(duì)這種局面，研究我國(guó)城市道路的投融資政策現(xiàn)狀以及存在的問題，探索我國(guó)城市道路投融資政策的改革方向，具有非常重要的意義。

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