我國(guó)鐵路融資問題及創(chuàng)新對(duì)策研究

○劉良波

（華中師范大學(xué)財(cái)務(wù)處 湖北 武漢 430079）

2004年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中長(zhǎng)期鐵路路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到10萬公里，客運(yùn)專線達(dá)到1.2萬公里，主要繁忙干線客貨分線復(fù)線率和電氣化率均達(dá)到50%，主要技術(shù)裝備達(dá)到或接近國(guó)際先進(jìn)水平。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，計(jì)劃投資總規(guī)模約為2萬億元，年均需要超過1300億元，鐵路建設(shè)資金缺口十分巨大。除建設(shè)資金外，鐵路每年還需償還大量到期債務(wù)、對(duì)既有線進(jìn)行技術(shù)改造等?？梢?，鐵路建設(shè)籌資任務(wù)異常艱巨，能否如期籌足資金，關(guān)系到國(guó)家鐵路建設(shè)規(guī)劃的執(zhí)行。本文就目前我國(guó)鐵路融資中存在的問題及原因進(jìn)行了分析，并針對(duì)我國(guó)鐵路融資制度改革和創(chuàng)新，提出了一些積極建議。

一、鐵路融資存在的問題

1、投資主體單一

鐵路具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此它屬于典型的準(zhǔn)公共物品，其建設(shè)經(jīng)營(yíng)在傳統(tǒng)上一般被認(rèn)為是國(guó)家的事情，銀行、企業(yè)等只是鐵路運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)者而不是投資者，這就大大地縮減了鐵路資金的籌措范圍。加之我國(guó)鐵路體制改革嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致鐵路建設(shè)對(duì)外部資金缺乏足夠的吸引力，所以我國(guó)鐵路建設(shè)一直以來采取的是政府投融模式。

2、融資渠道狹窄，融資方式單一

我國(guó)鐵路資金來源主要有六個(gè)渠道：一是鐵路建設(shè)基金；二是國(guó)債主要集中西部地區(qū)公益性項(xiàng)目；三是地方政府和企業(yè)投資即合資鐵路；四是市場(chǎng)化融資，包括股票、債券、項(xiàng)目融資、融資租賃等；五是發(fā)行中國(guó)鐵路債券；六是銀行貸款。目前我國(guó)鐵路建設(shè)資金來源主要包括鐵路建設(shè)基金、財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、國(guó)家開發(fā)銀行貸款、鐵路系統(tǒng)自籌資金、鐵路債券、地方政府投入等方式，其中又以鐵路建設(shè)基金、財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和國(guó)內(nèi)銀行貸款資金為主，這三項(xiàng)資金約占總?cè)谫Y額的86%，而利用外資、債券、發(fā)行股票、企事業(yè)自籌及其他資金約占14%。

3、鐵路資金來源嚴(yán)重不足

按國(guó)務(wù)院《中長(zhǎng)期鐵路路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，我國(guó)每年平均需要1300億元，而我國(guó)鐵路目前可得到的來自國(guó)家的基本建設(shè)投資總額只有五六百億元，這樣每年鐵路資金缺口高達(dá)七八百億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年的基本建設(shè)投資（路軌、橋梁、車站等固定設(shè)施）總額為1772億，就有1200億左右來自于發(fā)行國(guó)債、開發(fā)銀行貸款和地方政府投資。2008年鐵道部鐵路基本建設(shè)投資計(jì)劃安排2560億元，以如此速度發(fā)展，資金缺口將達(dá)到2000億左右，這還只是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)用資，如果考慮其他配套的鐵路設(shè)備所需資金，這個(gè)缺口就更大。以現(xiàn)有的鐵路融資能力看，要滿足如此巨額的資金需求有相當(dāng)大的難度。

4、融資構(gòu)成比例失衡

我國(guó)鐵路融資結(jié)構(gòu)比例失衡具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是間接融資和直接融資比例失衡。間接融資是指資金需要者和資金所有者以金融中介作為交易媒介的融資，我國(guó)鐵路融資銀行貸款的比例較大，而股票和債券等直接融資明顯不足。二是自源性資金和外源性資金失衡。自源性資金是指來源于鐵路系統(tǒng)內(nèi)的資金，外源性資金是指來源于鐵路系統(tǒng)以外的資金。目前我國(guó)鐵路建設(shè)資金基本上來自系統(tǒng)內(nèi)的鐵路建設(shè)基金，系統(tǒng)以外的投資比例較低。三是權(quán)益資本和債務(wù)資本失衡。權(quán)益資本是所有者投入資本，債務(wù)資本指通過負(fù)債取得的資本。目前我國(guó)合資鐵路建設(shè)所需資金依賴于大量借貸，普遍形成高負(fù)債、低資本金的狀況，對(duì)合資鐵路的發(fā)展產(chǎn)生了較大的制約。四是債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡。債務(wù)結(jié)構(gòu)指的是債務(wù)的構(gòu)成比例。目前我國(guó)鐵路債務(wù)中以國(guó)家為債務(wù)人的負(fù)債比例較大，而真正以鐵路企業(yè)為債務(wù)人的負(fù)債比例較低，大量的債務(wù)由國(guó)家承擔(dān)并償付，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律相違背。

5、鐵路融資市場(chǎng)化程度低

市場(chǎng)化投融資是指企業(yè)以獲取贏利為目的，依據(jù)企業(yè)信用或項(xiàng)目收益為基礎(chǔ)，以商業(yè)貸款、發(fā)行企業(yè)債券股票等商業(yè)化融資為手段籌集資金并加以運(yùn)用的金融活動(dòng)。由于目前我國(guó)鐵路行業(yè)的政府主管部門仍然具有政府和企業(yè)的雙重身份，鐵路企業(yè)還不是真正意義上的市場(chǎng)主體，所以社會(huì)資金無法對(duì)其進(jìn)行投資，外商外資也無法對(duì)其參股、控股，而鐵路運(yùn)輸企業(yè)自身也難以進(jìn)行資本運(yùn)作，只能通過金融市場(chǎng)來籌措所需資金。

二、影響我國(guó)鐵路融資效率的原因剖析

1、鐵路管理體制滯后

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其組織形式的基本特征是產(chǎn)權(quán)明晰、兩權(quán)分離，這種管理體制極易形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。但是，改革開放30多年以來，鐵道部仍是鐵路運(yùn)輸行業(yè)的政企合一的國(guó)家部門，也是唯一一個(gè)沒有實(shí)行政行分開的國(guó)家部門。在這種體制下，鐵道部和鐵路企業(yè)之間依然是一種行政隸屬關(guān)系。凡是“政企不分”的行業(yè)，通常只能動(dòng)員、集中中央財(cái)政體制內(nèi)的各種資源。當(dāng)中央財(cái)政體制內(nèi)的資源總量相對(duì)不足時(shí)，其資源動(dòng)員機(jī)制再好也不可能滿足發(fā)展的需要。目前我國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)融資存在的種種問題，正是這種“政企不分”的鐵路管理體制的集中體現(xiàn)。

2、缺乏公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

目前我國(guó)鐵路由國(guó)家掌控，國(guó)鐵以外的其他鐵路在貨物分流、車皮調(diào)撥、成本收入清算等方面都對(duì)國(guó)鐵有很大的依賴性，而國(guó)鐵將部分運(yùn)輸量安排給外部企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，實(shí)際上對(duì)自身而言是一種利益的流失，因此國(guó)鐵在進(jìn)行上述安排時(shí)或多或少地會(huì)采取不公平待遇，這樣必然導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，打擊民間資本參與的積極性。而我國(guó)相關(guān)鐵路法規(guī)制度體系還不完善，對(duì)于社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)之后的利益分配、權(quán)利和責(zé)任等諸多問題尚無明確的可遵循的法律規(guī)范，加之長(zhǎng)期以來人們對(duì)非公有制企業(yè)存在種種偏見，因此在實(shí)際操作中，國(guó)鐵利用其壟斷地位往往能分享更多的利益，而其他投資主體的權(quán)益卻得不到維護(hù)和保障?？梢?，影響民間資本進(jìn)入鐵路運(yùn)輸業(yè)的最大障礙就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性問題。

3、高壁壘導(dǎo)致融資渠道狹窄

外部資金進(jìn)入鐵路運(yùn)輸業(yè)主要存在三大壁壘：一是天然壁壘，即鐵路業(yè)公共性、建設(shè)周期長(zhǎng)、回收慢、收益較低等行業(yè)特征，使某些投機(jī)資金、期望在短期內(nèi)獲利的資金以及期望獲得高贏利的資金，只能對(duì)鐵路投資望而卻步；二是體制壁壘，即目前我國(guó)鐵路業(yè)存在政企不分，產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明，缺乏公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；三是規(guī)模壁壘，一方面投資額大，使小額資本很難進(jìn)入，另一方面與規(guī)模龐大的國(guó)鐵相比，外資、民資或企業(yè)的資金規(guī)模較小，而小規(guī)模資金一旦進(jìn)入會(huì)被巨額國(guó)有資本所淹沒，從而在決策中失去發(fā)言權(quán)，權(quán)益也無法得到保障。況且鐵路資產(chǎn)的專用性強(qiáng)，投資額較大，一旦投入就長(zhǎng)期沉淀，退出壁壘非常高，而目前我國(guó)還沒有制定對(duì)投資退出實(shí)施保護(hù)或補(bǔ)償?shù)恼?。可見，高壁壘使鐵路融資相對(duì)其他行業(yè)更加艱難，渠道更加狹窄。

4、沒有良好穩(wěn)定的收益預(yù)期

外部資本進(jìn)入鐵路的目的主要是為了獲取利潤(rùn)，因此，只有當(dāng)項(xiàng)目具有相當(dāng)可觀的投資收益時(shí)，資本才愿意進(jìn)入。目前我國(guó)鐵路尚未政企分開，各鐵路運(yùn)輸企業(yè)的責(zé)權(quán)利劃分不明確，鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，外部資金進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使完整的法人權(quán)利；我國(guó)鐵路實(shí)行的是嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制，價(jià)格管制決定了這個(gè)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)空間是受到控制的，甚至連正常利潤(rùn)都很難取得，這就使部分資本進(jìn)入受到影響。此外，鐵路相對(duì)其他一些行業(yè)贏利水平較低，這樣鐵路業(yè)對(duì)社會(huì)資本客觀上就缺乏吸引力，加之目前我國(guó)鐵路實(shí)際效率不佳，如我國(guó)合資鐵路的70%處于虧損狀況，必然影響到地方政府和社會(huì)投資者的信心?？梢姡F路經(jīng)營(yíng)本身的低收益以及缺乏一個(gè)良好的收益預(yù)期，使趨利的外部資本不愿涉足，這也是資本本性的使然。

三、我國(guó)鐵路融資制度體系的全面創(chuàng)新

1、深入鐵路管理體制改革，推動(dòng)鐵路融資體制的創(chuàng)新

要使我國(guó)鐵路業(yè)走出融資困境，關(guān)鍵在于鐵路管理體制的全面改革，不解決鐵路發(fā)展的體制、機(jī)制約束，很難滿足鐵路發(fā)展的資金需要（馬健，2005）。一是建立“政企分開”的鐵路管理體制。鐵路改革的關(guān)鍵在于鐵路運(yùn)輸企業(yè)是否能夠成為真正的市場(chǎng)主體，這個(gè)問題不解決，投融資改革、價(jià)格改革、企業(yè)收入真實(shí)化等重要問題都將難以解決。因此，實(shí)現(xiàn)鐵路行業(yè)的“政企分開”是鐵路改革的頭等要?jiǎng)?wù)。二是建立“網(wǎng)運(yùn)分離”的鐵路運(yùn)營(yíng)機(jī)制?！熬W(wǎng)運(yùn)分離”實(shí)際上是一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，在這種經(jīng)營(yíng)模式中，重要鐵路線和干線由國(guó)家壟斷性經(jīng)營(yíng)，支線則由地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)，而客貨運(yùn)輸可由各種性質(zhì)的資本經(jīng)營(yíng)。由于從事運(yùn)輸無需負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施部分，進(jìn)入門檻相應(yīng)降低，這就為民營(yíng)資本的進(jìn)入提供了可能。三是建立適度管理制的運(yùn)價(jià)機(jī)制?！胺艑捠袌?chǎng)準(zhǔn)入，公平政策待遇”，放松對(duì)投融資方面的經(jīng)濟(jì)性管制，這是一項(xiàng)根本性的體制改革措施。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)性管制并不能促進(jìn)鐵路業(yè)的發(fā)展，反而嚴(yán)重束縛了鐵路的發(fā)展。政府放松對(duì)鐵路的經(jīng)濟(jì)性管制，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮更大作用，才能使鐵路運(yùn)輸業(yè)更具活力。

2、建立健全鐵路法規(guī)及相關(guān)政策制度體系

（1）完善鐵路法規(guī)建設(shè)。目前我國(guó)相關(guān)鐵路法律體系存在一些法律空白，已有的法律不夠完善，不能及時(shí)反映鐵路運(yùn)輸業(yè)的新變化、新特點(diǎn)，甚至有些法律條文已與現(xiàn)實(shí)不符。政府應(yīng)加強(qiáng)鐵路立法工作，健全鐵路法規(guī)體系，全面改善鐵路的投資環(huán)境，消除廣大投資者的顧慮，增強(qiáng)他們的信心。

（2）建立鐵路融資支持及補(bǔ)償機(jī)制。必須做好兩方面的工作：第一，完善鐵路投融資政策。盡快消除不合理的制度和政策，建立符合市場(chǎng)運(yùn)行的鐵路政策體系；制定具有吸引力的鐵路投融資政策。第二，加強(qiáng)鐵路援助與補(bǔ)貼機(jī)制建設(shè)。針對(duì)我國(guó)外部資本利用不足，不愿意投資鐵路建設(shè)這一現(xiàn)狀，政府部門必須根據(jù)我國(guó)鐵路融資的實(shí)際需要，針對(duì)不同區(qū)域鐵路發(fā)展?fàn)顩r及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，制定科學(xué)、合理、具有吸引力的鐵路援助與補(bǔ)貼政策等。

（3）建立合理的運(yùn)價(jià)機(jī)制。業(yè)界對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)改革的呼聲也日益高漲，特別是在各國(guó)政府都陸續(xù)放松鐵路運(yùn)價(jià)管制的國(guó)際大背景下，我國(guó)鐵路理當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)的內(nèi)在要求，放松管制，對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)進(jìn)行改革。但是鐵路運(yùn)價(jià)作為基礎(chǔ)價(jià)格，其調(diào)整將會(huì)帶來一系列經(jīng)濟(jì)價(jià)格的調(diào)整，因此未來的鐵路運(yùn)價(jià)放開應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。國(guó)家應(yīng)逐步放開對(duì)運(yùn)價(jià)的管制，鐵路企業(yè)則應(yīng)在國(guó)家限制的范圍內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)的變化來調(diào)整價(jià)格，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量等因素來確定價(jià)格，可采取差別定價(jià)法，如地區(qū)差價(jià)、類別差價(jià)、服務(wù)差價(jià)等，使鐵路運(yùn)價(jià)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系的變化。

3、建立具有中國(guó)特色的鐵路融資機(jī)制

一是厘清鐵路經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，建立分類投融資機(jī)制。一個(gè)行業(yè)的性質(zhì)表明了其身份，決定著它參與市場(chǎng)活動(dòng)的行為。如果鐵路行業(yè)沒有一個(gè)明確的身份，必然會(huì)導(dǎo)致其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中行為的扭曲。所以，國(guó)家一定要給鐵路運(yùn)輸一個(gè)明確定位，即鐵路運(yùn)輸業(yè)是屬于公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如果是公共產(chǎn)品，那么鐵路建設(shè)資金就得由國(guó)家大包大攬；如果是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，那么就要區(qū)別哪些鐵路是公益型的鐵路，哪此是收益型的鐵路，如果是收益型的鐵路則應(yīng)采取市場(chǎng)化融資手段，讓企業(yè)和社會(huì)成為鐵路運(yùn)輸業(yè)的投資主體，國(guó)家財(cái)政不應(yīng)承擔(dān)這種鐵路建設(shè)的責(zé)任。只有明確鐵路運(yùn)輸性質(zhì)，才能改變過去“模糊”狀態(tài)下國(guó)家投資錯(cuò)位所造成的資金緊張的局面。二是充分利用資本市場(chǎng)融資。實(shí)踐證明，資本市場(chǎng)對(duì)鐵路的發(fā)展起到了不可或缺的作用。美、日、英、德等國(guó)，無論是早期鐵路還是現(xiàn)代鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中都充分利用了資本市場(chǎng)，發(fā)行股票和鐵路債券，極大地推動(dòng)了各國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。而目前我國(guó)鐵路業(yè)發(fā)展資金主要依靠銀行貸款，資本市場(chǎng)利用嚴(yán)重不足。建議鐵道部對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)鐵路資產(chǎn)進(jìn)行整合，到國(guó)內(nèi)甚至國(guó)外資本市場(chǎng)分期分批上市，通過“以存量換增量”的方式，盤活既有鐵路資產(chǎn)，提高鐵路資產(chǎn)的流動(dòng)性。除上市發(fā)行股票外，上市公司以及其他鐵路企業(yè)還可以通過鐵路資產(chǎn)作抵押發(fā)行種類不同的債券，采取多種低成本的方式融通資金。

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