淺論城市新區(qū)開發(fā)及其對(duì)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

○袁瑋

（桂林理工大學(xué)博文管理學(xué)院 廣西 桂林 541004）

伴隨著我國(guó)城市化水平的提高，城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位迅速提升。城市由城區(qū)組成，每個(gè)城區(qū)都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，城區(qū)經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它們共同構(gòu)成了一個(gè)城市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，城區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，從而影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平。

一、關(guān)于城區(qū)經(jīng)濟(jì)

1、城區(qū)經(jīng)濟(jì)的定義

城區(qū)經(jīng)濟(jì)一般指以地級(jí)以上城市的區(qū)級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，以區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)為調(diào)控主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以高效率為特色的地域經(jīng)濟(jì)體系。

2、城區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)

城區(qū)經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，既有其獨(dú)立性，又有其相對(duì)性。

（1）城區(qū)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。城區(qū)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性以區(qū)級(jí)獨(dú)立財(cái)政為標(biāo)志，通過對(duì)獨(dú)立財(cái)政資金的合理分配與使用，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的選擇和布局、資源的開發(fā)與利用、人才的培養(yǎng)與引進(jìn)、科研成果的研發(fā)與轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化、硬軟環(huán)境的創(chuàng)建與完善、市場(chǎng)機(jī)制的建立與健全、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與整治等，從而行使管理服務(wù)本城區(qū)的功能，發(fā)展本城區(qū)經(jīng)濟(jì)。

（2）城區(qū)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)性。城區(qū)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性是相對(duì)的，城市的地域空間被分化成各個(gè)城區(qū)個(gè)體，各城區(qū)個(gè)體又組成為一個(gè)有機(jī)的城市整體。城區(qū)經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是城市經(jīng)濟(jì)的主要承載體。因此，城區(qū)經(jīng)濟(jì)在進(jìn)行獨(dú)立發(fā)展的同時(shí)，還必須遵從整個(gè)城市的制度安排、整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、資金分配、產(chǎn)業(yè)選擇、市場(chǎng)搭建、對(duì)外聯(lián)系與交流等等，其獨(dú)立性受到一定的限制。

（3）城區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要性。城區(qū)政府要為本城區(qū)管轄范圍內(nèi)的城市發(fā)展提供軟硬兩個(gè)方面的基礎(chǔ)條件，從而促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而區(qū)級(jí)政府提供這些基礎(chǔ)條件的實(shí)力又直接取決于本城區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱，即兩者是相輔相成、互為促進(jìn)的。只有城區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、實(shí)力不斷增強(qiáng)，才能有更多的財(cái)力投入到本城區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的建設(shè)中去，從而促進(jìn)轄區(qū)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人民生活素質(zhì)的提高。否則對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的投入也只能是捉襟見肘，城區(qū)政府服務(wù)城市的功能就會(huì)大大減弱，也就喪失了城區(qū)工作的根本出發(fā)點(diǎn)。

二、關(guān)于城市新區(qū)開發(fā)

隨著我國(guó)對(duì)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求越來(lái)越高，發(fā)展空間愈來(lái)愈不足，新區(qū)開發(fā)現(xiàn)已成為城市空間拓展和城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段，適應(yīng)了城市規(guī)模不斷擴(kuò)大和城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地空間的需求。

1、城市新區(qū)的定義

城市新區(qū)指在城市以外規(guī)劃用于重新安置人口，設(shè)置住宅、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)中心的空間單元，是一個(gè)大規(guī)模成片開發(fā)、相對(duì)獨(dú)立的城市新社區(qū)。城市新區(qū)應(yīng)是具有較高品位的現(xiàn)代化新城區(qū)，包括教育、體育、衛(wèi)生、文化、科技、交通等各種社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，且都應(yīng)是高質(zhì)量的。

2、城市新區(qū)的分類

（1）按新區(qū)的功能分類，可將城市新區(qū)分為住宅區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、工業(yè)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、旅游渡假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等幾類。

（2）按新區(qū)的內(nèi)涵分類，可將城市新區(qū)劃分為單一功能和綜合功能兩種。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的新區(qū)大多是多種城市功能的混合，只不過有的新區(qū)的某種城市功能特別突出，而有的新區(qū)則是多種城市功能齊頭并進(jìn)。

3、城市新區(qū)開發(fā)的重點(diǎn)內(nèi)容

（1）政策扶持。城市新區(qū)開發(fā)是一項(xiàng)綜合的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)部門相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)，需要一系列相關(guān)政策的綜合引導(dǎo)和推動(dòng)。針對(duì)新區(qū)開發(fā)的不同階段，可以依次出臺(tái)相關(guān)政策措施來(lái)推動(dòng)新區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。如在新區(qū)開發(fā)初期，為鼓勵(lì)投資者在新區(qū)開發(fā)建設(shè)，政府可給予新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)以財(cái)政補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠的財(cái)政政策、稅收政策或其他政策，以確保新區(qū)能有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件；另根據(jù)實(shí)際情況，可以采取適當(dāng)減讓地價(jià)、減免有關(guān)稅費(fèi)等措施，在土地政策、戶籍政策、財(cái)政稅收政策、投融資政策等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠等。對(duì)重大投資項(xiàng)目建設(shè)可實(shí)行鼓勵(lì)政策，允許一次規(guī)劃、分期建設(shè)、分期繳納土地出讓金等，并實(shí)行鼓勵(lì)大企業(yè)總部和金融機(jī)構(gòu)入駐的政策，對(duì)其建房、租房給予一定的補(bǔ)助等?？傊瑧?yīng)加大政策的扶持力度，有效激發(fā)城區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。

（2）功能定位?，F(xiàn)各城區(qū)之間存在產(chǎn)業(yè)趨同、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)等問題，為避免這些問題，城市新區(qū)的開發(fā)首先應(yīng)做好新區(qū)功能的科學(xué)定位，使資源配置得到有效利用，發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。新區(qū)開發(fā)應(yīng)緊緊圍繞各城區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特色，加以準(zhǔn)確定位，打造城區(qū)特色經(jīng)濟(jì)，凸顯各城區(qū)的不同功能。

特色就是差異，就是優(yōu)勢(shì)，就是競(jìng)爭(zhēng)力，就是生產(chǎn)力。各城區(qū)應(yīng)形成具有各自鮮明特色的支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成自己的特色企業(yè)、特色產(chǎn)品、特色街道、特色文化、特色景觀等。由于各城區(qū)的區(qū)位、功能、區(qū)情條件不同，發(fā)展的重點(diǎn)和模式也不應(yīng)相同。有的城區(qū)可發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，有的可發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，有的可發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，有的可發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)，有的甚至可統(tǒng)籌發(fā)展多種特色經(jīng)濟(jì)等?？傊鞒菂^(qū)應(yīng)結(jié)合本城區(qū)特點(diǎn)，正確定位并科學(xué)制定發(fā)展戰(zhàn)略，集中力量最大限度地發(fā)揮本城區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)、比較優(yōu)勢(shì)，走出一條具有特色的發(fā)展道路，切實(shí)提升城區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（3）規(guī)劃先行。新區(qū)規(guī)劃是城市新區(qū)各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展的綜合性部署，它旨在制定城市新區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)功能定位確定城市新區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排城市新區(qū)的各類用地和空間資源，綜合部署各項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

城市新區(qū)規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃的組成部分，原則上要服從城市的總體規(guī)劃、新區(qū)的規(guī)劃方案，并要與原有城區(qū)規(guī)劃結(jié)合緊密、過渡自然。新區(qū)規(guī)劃的基本原則是節(jié)約和合理利用土地及空間資源，并要重視規(guī)劃的超前性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性、系統(tǒng)性和配套性。規(guī)劃是龍頭，要有一個(gè)高起點(diǎn)的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳規(guī)和實(shí)施藍(lán)圖，并保證嚴(yán)格實(shí)施，才能營(yíng)造城區(qū)的品牌形象，創(chuàng)造富于吸引力的投資環(huán)境，凝聚人氣和資本。

新區(qū)規(guī)劃是建設(shè)城市新區(qū)和管理城市新區(qū)的基本依據(jù)，是保證城市新區(qū)土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)新區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。只有科學(xué)規(guī)劃，才能正確地指導(dǎo)城市新區(qū)建設(shè)和管理，有效地提高新區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

（4）完善基礎(chǔ)設(shè)施條件。作為成片建設(shè)的城市地區(qū)，應(yīng)實(shí)行綜合開發(fā)，配套的交通、文化、教育、體育、衛(wèi)生等公共建筑和市政設(shè)施必須同步甚至先行建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)對(duì)于加快新區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，完善、先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施是新區(qū)各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展的支撐，是決定新區(qū)吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，它將帶動(dòng)整個(gè)新區(qū)的開發(fā)。作為新區(qū)的啟動(dòng)工程，基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善可以營(yíng)造新區(qū)良好的投資居住環(huán)境，提升新區(qū)品位，使新區(qū)土地增值，而土地收益又可為新區(qū)的建設(shè)提供可靠的資金，從而營(yíng)造良性互動(dòng)的發(fā)展環(huán)境。對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域更要加快配套設(shè)施的建設(shè)，吸引房地產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，做到開發(fā)一片，繁榮一片，從而形成輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)整個(gè)新區(qū)的建設(shè)更上一個(gè)臺(tái)階。

（5）提高土地使用效益。土地是城區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的空間載體，是不可再生的寶貴資源，城市新區(qū)建設(shè)應(yīng)按照“政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，放開搞活二級(jí)市場(chǎng)，提高土地使用效益”的原則進(jìn)行開發(fā)。政府應(yīng)將新區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地全部納入儲(chǔ)備庫(kù)，然后通過“招拍掛”的方式向開發(fā)商出讓，并同時(shí)注意調(diào)控供應(yīng)市場(chǎng)，采取適當(dāng)緊缺供地、饑渴供地方式，做到非飽和供應(yīng)。這樣既保證了新區(qū)建設(shè)的有序進(jìn)行，又提高了單位土地的出讓價(jià)值，提升了新區(qū)品位，從而保證新區(qū)建設(shè)資金的再投入，為新區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。

在提高土地資源運(yùn)用效率方面，應(yīng)當(dāng)積極盤活存量，要求開發(fā)商限期開發(fā)，按照有關(guān)規(guī)定在取得土地使用權(quán)兩年內(nèi)不開發(fā)的，應(yīng)收回土地使用權(quán)重新處置。要優(yōu)化整合，向空間要土地；因地制宜，向整理要土地；集約利用，向管理要土地。如對(duì)農(nóng)民的拆遷安置，采取集中統(tǒng)一安置的形式，撤村并點(diǎn)，由原來(lái)的分散低層安置變?yōu)榧薪ㄔO(shè)多層住宅安置。另外，在符合土地規(guī)劃的前提下增加容積率，從而提高土地的使用效益。

（6）構(gòu)建多元化融資渠道。城市新區(qū)建設(shè)普遍面臨資金短缺、資金利用效率低、融資困難等難題，要打破新區(qū)建設(shè)的資金瓶頸，必須按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，構(gòu)建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化”的新機(jī)制，建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)等多個(gè)投資主體共同參與的多元投資共建機(jī)制，積極吸引外資和社會(huì)閑散資金參與新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為新區(qū)建設(shè)提供充足的資金供給。同時(shí)創(chuàng)新投融資體制，采取“融資運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)生財(cái)、滾動(dòng)發(fā)展”的策略，加快新區(qū)建設(shè)，并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，最大程度地提高資金使用效率。

政府可以充分利用國(guó)家支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的財(cái)政政策，積極爭(zhēng)取重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上級(jí)撥款和中長(zhǎng)期貸款，適度負(fù)債建設(shè)，通過基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套設(shè)施的完善，提高投融資環(huán)境，形成良性循環(huán)。另外，政府也可通過經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓、資本置換、BOT、TOT和PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會(huì)資本及國(guó)外資本，參與新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

（7）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。作為城市新區(qū)要注重城區(qū)工業(yè)的轉(zhuǎn)型，要由傳統(tǒng)型工業(yè)向都市型工業(yè)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新城區(qū)工業(yè)形態(tài)，大力發(fā)展與城市功能、生態(tài)、文化、居住、環(huán)境等相協(xié)調(diào)的科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染小、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型都市工業(yè)。

另外，要大力發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)、現(xiàn)代信息業(yè)、現(xiàn)代會(huì)展業(yè)，現(xiàn)代咨詢業(yè)、現(xiàn)代管理業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)程度是衡量地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，“服務(wù)富國(guó)”已經(jīng)成為一個(gè)世界性的發(fā)展方向和競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略。通過服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的拓展，增強(qiáng)服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的作用和能力，提供更多更好的就業(yè)崗位，從而使城區(qū)服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量、就業(yè)富民的重要渠道、地方稅收的重要來(lái)源。

三、城市新區(qū)開發(fā)對(duì)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

1、有利于拓展城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間

近年來(lái)，由于各城區(qū)的發(fā)展擴(kuò)張，老城區(qū)普遍存在開發(fā)強(qiáng)度過大、人口密度過高、建設(shè)用地不足、各項(xiàng)成本急升、城市交通運(yùn)輸、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不堪重負(fù)等一系列“城市病”的情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及增長(zhǎng)空間等的相互矛盾越來(lái)越突出，已成為制約城區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)拓展了城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，為城區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2、有利于調(diào)整城區(qū)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市用地緊張、成本大幅攀升、競(jìng)爭(zhēng)激烈等情況愈來(lái)愈突出，城區(qū)經(jīng)濟(jì)要持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須進(jìn)行用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，可以有效地改善上述情況，合理有效地使用土地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，淘汰和轉(zhuǎn)移落后的傳統(tǒng)工業(yè)，大力發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)，提升城區(qū)整體形象和城區(qū)綜合實(shí)力，使城區(qū)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

3、有利于加強(qiáng)完善城市功能

改革開放以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市開發(fā)基于利益動(dòng)機(jī)，過分追求高建筑密度、高容積率，造成了新的環(huán)境惡化。城市新區(qū)開發(fā)的目的就是解決老城區(qū)內(nèi)由于歷史原因或發(fā)展過快而形成的布局混亂、密度過高、負(fù)荷過重等問題，又或?yàn)榱吮容^完整地保護(hù)古城的特色風(fēng)貌，在老城區(qū)外圍進(jìn)行集中成片的開發(fā)建設(shè)，以達(dá)到疏散和降低老城區(qū)人口密度、調(diào)整和緩解老城區(qū)壓力、完善和改善老城區(qū)環(huán)境等目的，從而加強(qiáng)與完善城市功能，繁榮與發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城市社會(huì)進(jìn)步。

總之，城市新區(qū)開發(fā)是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)性工程，必須在城市規(guī)劃的指導(dǎo)和控制下進(jìn)行，在開發(fā)中要堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)合，在具體的建設(shè)時(shí)序上，要注重速度和質(zhì)量的統(tǒng)一，使其能滿足城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三大效益的均衡發(fā)展，以新區(qū)開發(fā)促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展、互利多贏的良好局面。

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