淺析武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)的制度創(chuàng)新特色

○顧曉焱

（武漢市社會(huì)科學(xué)院）

國家把“資源節(jié)約、環(huán)境友好”型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)的權(quán)利賦予武漢城市圈，就是希望武漢城市圈先行先試，率先發(fā)展，在突破體制瓶頸、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、完善市場經(jīng)濟(jì)體制等多方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，為全國范圍的改革創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn)。武漢城市圈以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞“兩型社會(huì)”建設(shè)總體方案，積極探索新的體制機(jī)制，形成了一系列有特色的創(chuàng)新舉措，具有操作性強(qiáng)、突出綜合配套性、強(qiáng)調(diào)市場化原則與手段、上下聯(lián)動(dòng)、利益兼顧等特色。

武漢城市圈是以武漢市為中心，由武漢及周邊100公里范圍內(nèi)的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、天門、潛江9市構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。2007年末，國家發(fā)展和改革委員會(huì)正式批準(zhǔn)武漢城市圈為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)（簡稱“兩型社會(huì)”）建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是黨中央在我國改革和發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)階段做出的重大戰(zhàn)略決策。我國的發(fā)展階段、新的國際環(huán)境、能源資源環(huán)境的約束等，都決定了中西部地區(qū)不應(yīng)重復(fù)東部沿海以巨大的環(huán)境代價(jià)為成本快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化的道路。國家把綜合改革試驗(yàn)的權(quán)利賦予武漢城市圈，就是希望武漢城市圈先行先試，率先發(fā)展，在突破社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制瓶頸、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次矛盾、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等多個(gè)方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，積累“武漢經(jīng)驗(yàn)”。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于“兩型社會(huì)”建設(shè)總體戰(zhàn)略部署的功能定位，武漢城市圈以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞國務(wù)院批復(fù)的“兩型社會(huì)”建設(shè)總體方案，積極探索新的體制機(jī)制，形成了一系列有特色的創(chuàng)新舉措，具有可操作性強(qiáng)、突出綜合配套性、充分運(yùn)用市場化機(jī)制與手段、上下聯(lián)動(dòng)、利益兼顧等特色。

一、可操作性強(qiáng)

國務(wù)院正式批準(zhǔn)的《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（簡稱《總體方案》）是指導(dǎo)改革試驗(yàn)的綱領(lǐng)性文件。圍繞《總體方案》，湖北省編制了5個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，制定了6個(gè)配套支持政策、5個(gè)一體化重點(diǎn)工作實(shí)施方案和改革試驗(yàn)3年行動(dòng)計(jì)劃，策劃了1個(gè)重大項(xiàng)目清單，形成了完備的推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的具體實(shí)施框架體系——“56531”實(shí)施框架。5個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展的藍(lán)圖，6個(gè)配套政策是支持改革發(fā)展的保障，5個(gè)工作重點(diǎn)是抓手和切入點(diǎn)，3年行動(dòng)計(jì)劃是改革試驗(yàn)分步推進(jìn)的步驟和可操作性的意見，1個(gè)項(xiàng)目清單是落實(shí)具體工作的實(shí)際載體。這個(gè)完善的實(shí)施框架，把《總體方案》的內(nèi)容和要求層層落實(shí)，使得“兩型社會(huì)”建設(shè)的制度創(chuàng)新落到了實(shí)處。

二、突出體制機(jī)制創(chuàng)新的綜合配套性

改革步入深水區(qū)，進(jìn)入到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”階段，一個(gè)單項(xiàng)改革往往牽涉到多個(gè)利益主體，遇到多個(gè)方面體制上的束縛與障礙。因此，現(xiàn)階段的體制機(jī)制創(chuàng)新的難度與復(fù)雜性往往超出預(yù)料，武漢城市圈改革突出了體制機(jī)制創(chuàng)新的綜合配套性。

1、重點(diǎn)創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)容綜合配套

城市圈綜合配套改革涉及領(lǐng)域廣泛而龐雜，是一個(gè)重大的系統(tǒng)工程，《總體方案》明確了城市圈綜合配套改革主要進(jìn)行資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地、財(cái)稅金融、對(duì)內(nèi)對(duì)外開放、行政管理體制這“九大領(lǐng)域”的體制機(jī)制創(chuàng)新。九大創(chuàng)新領(lǐng)域本質(zhì)上有很強(qiáng)的交叉性和關(guān)聯(lián)性：環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約本身密不可分，只是各自的創(chuàng)新側(cè)重點(diǎn)有所不同；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是新型工業(yè)化、新型城市化道路，本身蘊(yùn)含著環(huán)境污染小、資源消耗少的內(nèi)涵；而科技創(chuàng)新是整個(gè)“兩型社會(huì)”建設(shè)的引領(lǐng)和支撐。促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的財(cái)政金融及投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，有利于對(duì)內(nèi)對(duì)外開放的體制機(jī)制創(chuàng)新、行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，是增強(qiáng)這六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革突破的配套支持。因此，這“九大”重點(diǎn)創(chuàng)新領(lǐng)域的選擇充分體現(xiàn)了創(chuàng)新領(lǐng)域的綜合性與配套性。

2、綜合配套編制專項(xiàng)規(guī)劃

湖北省編制了“一總四?！蔽鍌€(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，作為綜合配套改革的龍頭。專項(xiàng)規(guī)劃包括武漢城市圈空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。這五個(gè)規(guī)劃具有配套性，空間規(guī)劃相當(dāng)于武漢城市圈的總體規(guī)劃，交通是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)，社會(huì)事業(yè)是特色，生態(tài)環(huán)境是保障?？臻g規(guī)劃的編制，首次把主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合在一起，空間上協(xié)調(diào)落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)、各類保護(hù)用地、交通與重大基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局，形成城市圈城鄉(xiāng)空間的總體布局。綜合交通規(guī)劃包括鐵路、水路、公路、空中的信息化規(guī)劃，突出了綜合性。通過點(diǎn)、線、面結(jié)合，以及各種運(yùn)輸方式相互銜接，形成把城市圈有機(jī)聯(lián)系在一起的綜合性交通系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，為城市圈一體化提供物質(zhì)載體。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃首次將三次產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃，并體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間的融合發(fā)展，突出城市之間的產(chǎn)業(yè)分工與合作等。社會(huì)事業(yè)規(guī)劃是按照全新理念編制的，突出九市的社會(huì)事業(yè)資源聯(lián)動(dòng)共享，通過整合區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事業(yè)各類資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置、集約利用，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃第一次將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化統(tǒng)籌考慮的規(guī)劃，突出城市圈生態(tài)功能和生態(tài)資源承載力的整體提升。

三、強(qiáng)調(diào)市場化原則與手段

區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的形成，其內(nèi)在動(dòng)力是市場機(jī)制的作用。武漢城市圈體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，就是綜合運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、金融、土地、行政、法律、產(chǎn)業(yè)等多種杠桿和手段，打破行政壁壘，形成一個(gè)有效的市場機(jī)制，通過將“資源節(jié)約，環(huán)境友好”制度化、規(guī)范化、法制化，引導(dǎo)市場主體自覺轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式，走上一條新型工業(yè)化、新型城市化的發(fā)展道路。

在《總體方案》中，多個(gè)重要領(lǐng)域都將建立健全市場運(yùn)行機(jī)制作為改革的重點(diǎn)內(nèi)容。如在資源節(jié)約領(lǐng)域，總體方案指出要改革資源產(chǎn)權(quán)制度，營造公開、公平、競爭的資源市場環(huán)境，形成統(tǒng)一、開放、有序的資源初始產(chǎn)權(quán)配置機(jī)制和二級(jí)市場交易體系。推進(jìn)資源要素價(jià)格等相關(guān)改革，建立體現(xiàn)資源稀缺程度及環(huán)境恢復(fù)成本、市場主導(dǎo)的資源價(jià)格形成機(jī)制。完善差別化能源價(jià)格制度，建立綠色電價(jià)機(jī)制。推進(jìn)城市水業(yè)改革，走城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化的新路。居民生活用水實(shí)行階梯型水價(jià)，非居民用水實(shí)行超計(jì)劃、超定額加價(jià)收費(fèi)，建立節(jié)約用水機(jī)制等。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要加快實(shí)施排污權(quán)許可制度，探索建立主要污染物排放總量初始權(quán)有償分配、排放權(quán)交易等制度，嘗試建立圈域污染物排放權(quán)交易市場。創(chuàng)新排污費(fèi)征收使用管理模式。改革和完善城市污水和固體廢棄物處理費(fèi)征管辦法。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處理體系。在節(jié)約集約用地方面，要探索完善城市土地儲(chǔ)備制度，編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃，建立土地儲(chǔ)備基金，改變土地儲(chǔ)備模式，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力。推行城市土地投資強(qiáng)度分級(jí)分類管理方式，整合圈域內(nèi)土地有形市場，規(guī)范土地一級(jí)市場、二級(jí)市場運(yùn)作等。

四、省部聯(lián)動(dòng)、省市聯(lián)動(dòng)特色鮮明

1、省部聯(lián)動(dòng)是城市圈體制機(jī)制創(chuàng)新的一大特色

武漢城市圈作為國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，根據(jù)國家賦予的權(quán)利，除金融、財(cái)稅、土地3個(gè)領(lǐng)域需要按程序報(bào)批，資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及對(duì)外開放等方面的機(jī)制創(chuàng)新，試驗(yàn)區(qū)可以“先行先試”。但是在具體改革實(shí)踐中，一些體制機(jī)制創(chuàng)新需要具體的國家政策配套，建立省部合作機(jī)制為國家從政策上、項(xiàng)目上、資金上給予武漢城市圈支持，提供了廣闊的空間、重要的工作平臺(tái)和暢通的對(duì)接渠道。自2008年以來，湖北省直各部門和中央在鄂單位積極主動(dòng)與國家部委銜接，采取多種形式推動(dòng)建立部省合作共建機(jī)制，爭取國家部委和單位在武漢城市圈開展各項(xiàng)改革試點(diǎn)，協(xié)調(diào)支持重大改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、資金和政策。目前，與省政府簽訂合作協(xié)議或備忘錄的國家部委和單位達(dá)到51家，在鐵路、交通、教育、衛(wèi)生、金融等方面已得到特別關(guān)注和重點(diǎn)支持，部省合作共建的政策性作用已經(jīng)顯現(xiàn)。如城市圈四條城際鐵路已經(jīng)開工、武漢新港已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段、武漢區(qū)域性金融中心初見雛形等。

2、建立省市聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效推進(jìn)跨行政區(qū)的區(qū)域聯(lián)合

武漢城市圈九市中，武漢市是城市圈龍頭和改革試驗(yàn)的核心區(qū)域，要在建立資源節(jié)約和環(huán)境友好的體制機(jī)制上率先突破，其他八市要選擇重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主動(dòng)改革、大膽試驗(yàn)，做好與武漢市的銜接互動(dòng)。為保障九市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接互動(dòng)，湖北省開展了市圈政府間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制試點(diǎn)，包括以下幾種方式。

（1）開展互訪考察，形成政府間的協(xié)商機(jī)制。圈內(nèi)九市各城市通過高層領(lǐng)導(dǎo)互訪考察、專家研討會(huì)、情況通報(bào)會(huì)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)等多種形式，加強(qiáng)城市間交流合作，推動(dòng)企業(yè)和項(xiàng)目合作。

（2）建立聯(lián)系會(huì)議制度，完善部門對(duì)接機(jī)制。武漢城市圈9市先后建立了發(fā)改委主任聯(lián)席會(huì)、經(jīng)委主任聯(lián)席會(huì)、建委主任聯(lián)席會(huì)、工商局長聯(lián)席會(huì)、交通局長聯(lián)席會(huì)、人事局長聯(lián)席會(huì)、教育局長聯(lián)席會(huì)等制度，每半年或一年召開一次會(huì)議，并簽署了《產(chǎn)業(yè)合作多變協(xié)議》、《武漢城市圈城市環(huán)境保護(hù)合作宣言》、《維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益聯(lián)盟》等重要的合作框架協(xié)議。

（3）互派干部交流、掛職。湖北省組織部門為服務(wù)城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)，將城市圈九城市互派干部交流、掛職納入全省“十個(gè)一批”干部交流掛職計(jì)劃。湖北省教育廳還將專門設(shè)立資助崗位，支持和鼓勵(lì)部屬高校選派專業(yè)人才和管理干部，到結(jié)對(duì)省屬高校掛職擔(dān)任院長等職能部門負(fù)責(zé)人。

五、兼顧利益協(xié)調(diào)

富有活力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的形成，需要打破現(xiàn)有城市各自為陣、封閉發(fā)展的模式，通過基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)一體化、市場一體化、環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)一體化等手段，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)城市圈資源要素的優(yōu)化配置。而城市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化布局、社會(huì)事業(yè)聯(lián)動(dòng)共享、環(huán)境共同保護(hù)治理，都會(huì)遇到現(xiàn)行體制機(jī)制的障礙，其中最突出的障礙是已經(jīng)形成的行政壁壘，而行政壁壘的形成主要是個(gè)利益問題。針對(duì)這些問題，湖北省出臺(tái)了推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)的財(cái)稅政策，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入城市的稅收利益問題。有些問題采取一事一議的辦法，通過市與市之間的相互協(xié)商來解決。有些問題則通過省一級(jí)層面來統(tǒng)籌安排資金，協(xié)調(diào)地方利益。總的原則是保證既得利益，增量共享分成，實(shí)現(xiàn)共贏。