轉(zhuǎn)型期政府行政成本攀升誘因及解構(gòu)

丁俊華，陳浩天

（河南大學(xué)，河南 開(kāi)封 475000）

轉(zhuǎn)型期政府行政成本攀升誘因及解構(gòu)

丁俊華，陳浩天

（河南大學(xué)，河南 開(kāi)封 475000）

目前,我國(guó)政府行政管理成本逐年攀升、居高不下問(wèn)題日益凸顯，主要?dú)w因?yàn)槿狈Τ杀拘б嬗^念，政府行為的高度壟斷性和非競(jìng)爭(zhēng)性，權(quán)力尋租使成本倍增以及當(dāng)前我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制和制約機(jī)制缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。文章指出要實(shí)現(xiàn)政府行政成本合理化，必須科學(xué)界定政府職能，確定合理政府規(guī)模，從以權(quán)力為中心的政府向以制度為中心的政府轉(zhuǎn)變，樹(shù)立正確政府行政價(jià)值觀念，逐步構(gòu)建服務(wù)型政府。

行政成本；誘因；解構(gòu)

一、前言

行政成本是一個(gè)復(fù)雜的不斷變化著的概念。在新形勢(shì)下，我國(guó)行政成本的概念可以界定為政府及其他公共機(jī)構(gòu)基于其職能行為所消耗的經(jīng)濟(jì)資源。行政成本的表現(xiàn)形式是經(jīng)濟(jì)生活中衡量?jī)r(jià)值大小的貨幣。它所指向的經(jīng)濟(jì)資源不僅包括政府部門消耗的，也包含與政府有密切關(guān)系的其他公共機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)支出。從形式上看，它不僅僅指年度預(yù)算內(nèi)的、也包括預(yù)算外的各種行政管理支出。根美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾認(rèn)為，人類一切行為都蘊(yùn)含著效用最大化的經(jīng)濟(jì)性動(dòng)機(jī)，都要求用盡量小的成本換取盡量大的收益。從某種角度講，政府管理行為也應(yīng)該適用這種規(guī)律。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)觀測(cè)，我國(guó)財(cái)政收入1978年的1132.26億元，擴(kuò)展到2009年68477萬(wàn)億元，而行政管理費(fèi)支出卻由50億元增加到近8000億元，大幅攀升了近160倍，目前，我國(guó)行政管理費(fèi)占整個(gè)財(cái)政支出的比重已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際貨幣基金組織15.6%的標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)際上，行政管理費(fèi)占整個(gè)財(cái)政支出的比重，高收入國(guó)家平均為9.5%；上中等收入國(guó)家平均為12.3%；下中等收入國(guó)家平均為14.9%；低收入國(guó)家平均為18.1%。[1]我國(guó)的行政管理費(fèi)增長(zhǎng)之快，行政成本之高，已經(jīng)達(dá)到世界少有的地步。行政成本問(wèn)題因此成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。廉潔高效的政府是當(dāng)代國(guó)家治國(guó)與憲政實(shí)踐的重要內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)主義廉政建設(shè)和政治體制改革的重要目標(biāo)。政府行政成本是政府是否廉潔高效的重要觀測(cè)點(diǎn)，其不僅影響著政府管理與服務(wù)職能的發(fā)揮，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家也具有舉足輕重的作用

二、我國(guó)政府運(yùn)行成本持續(xù)走高的成因分析

導(dǎo)致政府成本居高不下的原因是多方面的，但深層次的原因還在于原有的體制、機(jī)制和制度的弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏成本效益觀念是行政運(yùn)行成本過(guò)高的前提性誘因。在我國(guó)政府機(jī)關(guān)，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者，還是一般公務(wù)人員，普遍缺乏成本觀念：一是行政管理中缺乏行政成本意識(shí)[2]。以政府履行稅收監(jiān)管職能為例，2002年中國(guó)的稅收收入115萬(wàn)億元，完成這項(xiàng)工作的稅務(wù)系統(tǒng)人員100萬(wàn)人；美國(guó)國(guó)稅局10萬(wàn)人收了17萬(wàn)億美元的稅，日本國(guó)稅局5萬(wàn)人，只相當(dāng)于我國(guó)的1/20，收的稅是我國(guó)的8倍。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦里，“政治賬”的意識(shí)比較強(qiáng)，“經(jīng)濟(jì)賬”的觀念比較淡。二是各種腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)旅游，超標(biāo)準(zhǔn)建房、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)車，重復(fù)建設(shè)、搞“形象工程”、“政績(jī)工程”等等現(xiàn)象屢禁不絕。三是行政改革的舉措缺乏行政成本意識(shí)。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了多次,但政府支付的代價(jià)無(wú)疑是巨大的。如貨幣化“工齡買斷”、福利分房、出國(guó)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。這些政策不能說(shuō)不好,但是在運(yùn)行時(shí)由于缺乏嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算,容易導(dǎo)致對(duì)財(cái)政資源的濫用。

（二）政府行為的高度壟斷性和非競(jìng)爭(zhēng)性成為控制腐敗的盲區(qū)。政府執(zhí)掌著社會(huì)公共權(quán)力,它通常是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的唯一主體,幾乎沒(méi)有可以和它競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)等主體,這種地位的存在有其優(yōu)勢(shì),但弊端也很明顯。這種高度壟斷的行為在排除了競(jìng)爭(zhēng)外部壓力的同時(shí),也消除了提高服務(wù)質(zhì)量和行政效率,降低政府成本的內(nèi)在動(dòng)力,這使得政府在運(yùn)行的過(guò)程中,降低成本的難度加大。同時(shí)由于非競(jìng)爭(zhēng)性的存在,促使政府盲目追求預(yù)算最大化而不考慮效益問(wèn)題,這樣必然會(huì)導(dǎo)致政府成本提高[3]。

（三）權(quán)力尋租使成本倍增。政府行政成本昂貴，除由以上幾個(gè)方面構(gòu)成外，尋租活動(dòng)也是增加政府行政成本的動(dòng)因。所謂尋租就是以較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)，主要是指尋求直接的非生產(chǎn)性利潤(rùn)，即竭力改變法律規(guī)定的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)某個(gè)人或某個(gè)集團(tuán)的利益。尋租的對(duì)象是擁有“權(quán)力”的官員，尋租的特點(diǎn)是利用合法的手段取得占有“租金”的特權(quán)。從社會(huì)的角度講，這種尋租活動(dòng)只耗費(fèi)資源而不創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。從政府行政管理的角度講，這種尋租活動(dòng)只能增加行政成本而不能提高公共行政產(chǎn)出的價(jià)值。例如在政府機(jī)關(guān)采購(gòu)過(guò)程中，往往出現(xiàn)通過(guò)“采購(gòu)權(quán)”吃“好處費(fèi)”，使本應(yīng)便宜的物品成為“高價(jià)”物品，或者是物品購(gòu)買回來(lái)后成為一堆廢品，無(wú)形中提高行政成本。如新聞報(bào)道某機(jī)關(guān)購(gòu)進(jìn)一臺(tái)暖氣減壓設(shè)備，正常價(jià)格在6萬(wàn)元左右，而該單位卻花了30萬(wàn)元，給國(guó)家造成嚴(yán)重?fù)p失。另外，出于“尋租”的目的，政府行政成本除了這些顯性的構(gòu)成外，“領(lǐng)導(dǎo)工程”、“豆腐渣工程”也是數(shù)不勝數(shù)。據(jù)來(lái)自建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)資料表明，近幾年，全國(guó)每年因建筑物倒塌事故造成的浪費(fèi)在1000億元左右。如果把它們納入政府行政成本，其成本的昂貴是任何行政支出不可比擬的。

（四）當(dāng)前我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制和制約機(jī)制缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。我國(guó)的監(jiān)督，特別是黨政監(jiān)督實(shí)行的“雙軌制”，即監(jiān)督機(jī)構(gòu)既受上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種監(jiān)督實(shí)際上是一種“同體監(jiān)督”，在同體監(jiān)督之內(nèi)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)混為一體，監(jiān)督機(jī)關(guān)在很大程度上只聽(tīng)命于同級(jí)黨委政府，不僅難以監(jiān)督同級(jí)，連對(duì)下級(jí)也難以進(jìn)行真正有效的監(jiān)督。其次，在整體上缺乏規(guī)范性和權(quán)威性。在現(xiàn)實(shí)監(jiān)督活動(dòng)中往往最終以領(lǐng)導(dǎo)人講話、批示、答復(fù)為依據(jù)，監(jiān)督行為缺乏明顯的法律依據(jù)，夾雜著濃厚的人治色彩，這種無(wú)力的監(jiān)督機(jī)制根本無(wú)法制約政府的行為。 監(jiān)督機(jī)制乏力還體現(xiàn)在目前國(guó)家雖然監(jiān)督力量很多，但監(jiān)督效果并不明顯。我國(guó)現(xiàn)在除審計(jì)機(jī)關(guān)外，財(cái)政有監(jiān)察專員，國(guó)家發(fā)改委有稽查特派員，金融領(lǐng)域有銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，還有其他各種專項(xiàng)監(jiān)督等。監(jiān)督部門多，人數(shù)也不少，這一方面造成重復(fù)監(jiān)督、重復(fù)檢查現(xiàn)象，使一些金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)因?yàn)橐荒甑筋^不停的檢查而叫苦不迭，成本很高，甚至影響到正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展，另一方面就是“龍多不治水”，誰(shuí)都能檢查，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任。監(jiān)督機(jī)制的乏力，對(duì)于政府而言，一方面是該監(jiān)督時(shí)監(jiān)督缺失，使政府難以把握其行為的恰當(dāng)性，甚至在出現(xiàn)行為不當(dāng)時(shí)也不能被及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和制止，導(dǎo)致政府無(wú)效行為的增多，不但浪費(fèi)有限的財(cái)政資源，而且影響了其它方面工作的正常開(kāi)展。另一方面時(shí)，由于其處于基層，上級(jí)有若干部門對(duì)其負(fù)有管理、監(jiān)督的職能，各種檢查往往多得讓基層政府疲于接待，特別是年終，既要忙于安排民生，又要忙于下一年度的工作規(guī)劃，既要應(yīng)付紛至沓來(lái)的各種檢查，又要忙于接待檢查人員，增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是小，更主要的是影響了基層政府其它日常工作的開(kāi)展。

三、化解行政成本過(guò)高的對(duì)策分析

（一）要實(shí)現(xiàn)政府行政成本合理化，必須科學(xué)界定政府職能，確定合理政府規(guī)模。一方面，政府行政成本合理化的內(nèi)涵是指政府為履行其職能的耗費(fèi)；另一方面，政府職能是與政府行政成本有著必然的內(nèi)在聯(lián)系的，而一切政府職能都是與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的，有什么樣的政府職能，相應(yīng)就會(huì)有什么樣的政府機(jī)構(gòu)，隨著政府職能的擴(kuò)展、政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府職能越多、機(jī)構(gòu)越多、規(guī)模越大，人員越多，相應(yīng)的政府行政成本之間的這種必然的相關(guān)關(guān)系是不容置疑的[4]。因此，要實(shí)現(xiàn)政府行政成本合理化，將政府行政成本控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，首先必須科學(xué)界定政府職能、確定合理政府規(guī)模。政府管該管的事，避免管了很多不該管或管不了又管不好的事，耗費(fèi)了無(wú)效行政行為上的成本以及解決各部門間摩擦和矛盾的協(xié)調(diào)成本、制度外行政成本。

（二）從以權(quán)力為中心的政府向以制度為中心的政府轉(zhuǎn)變。政府必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定，依法從事行政管理活動(dòng)。政府運(yùn)作的一個(gè)基本原則就是應(yīng)從過(guò)去的運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制性干預(yù)對(duì)象，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)制度供給引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向制度行政。以制度為中心的政府運(yùn)作要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政法規(guī)和制度的制定。通過(guò)建立健全法規(guī)、制度，嚴(yán)格依法行政責(zé)任制，努力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能編制、行政程序、行政審批、行政收費(fèi)、行政處罰、政府招標(biāo)采購(gòu)、政府投資行為、政府內(nèi)部管理的法定化，使政府自身的行為符合法律的規(guī)范。這不僅使政府通過(guò)公開(kāi)、明確的法律法規(guī)來(lái)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)，更重要的是政府自身的行為也以法律法規(guī)的形式進(jìn)行明確規(guī)范，使政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。這樣，通過(guò)一套完善的行政制度，可以對(duì)政府行使權(quán)力的行為進(jìn)行限制，防止政府濫用行政權(quán)力，減少行政自由裁量權(quán)和任意性。[5]同時(shí)，還應(yīng)著手在不同部門、不同崗位、不同個(gè)人之間進(jìn)行合理劃分，形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，防止一些行政權(quán)力集中在少數(shù)部門或個(gè)人手中，以最大限度地減少政府行為的任意性而導(dǎo)致的行政資源的耗費(fèi)。

（三）樹(shù)立正確政府行政價(jià)值觀念。政府部門應(yīng)當(dāng)有“為人民服務(wù)”、“執(zhí)政為民”的公仆意識(shí)，首先考慮和顧及的是人民的利益而不是本地方、本部門和個(gè)人的利益[6]。然而現(xiàn)實(shí)就有部分政府部門恰恰相反，受本位主義的影響，往往關(guān)注局部利益更甚于整體利益，更注重部門內(nèi)部和個(gè)人利益的得失，而忽視行政工作的整體推進(jìn)，也就是利益部門化、利益私人化。這無(wú)形中加大了行政工作的行政成本，影響行政效率。一項(xiàng)行政任務(wù)必須要在機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)部門的互相配合、協(xié)調(diào)中得以完成。但是事實(shí)上是，對(duì)于不利于本部門或個(gè)人利益的事務(wù)往往是互相推諉，不愿意承擔(dān)責(zé)任，這形成了一個(gè)可怕的效率墳?zāi)?，在這個(gè)墳?zāi)怪懈緹o(wú)視行政成本的浪費(fèi)問(wèn)題[7]。增加政府的行政成本的同時(shí)，轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)、人民的損失則更是無(wú)法估計(jì)。政府部門應(yīng)當(dāng)端正自己的角色定位，按照自己的職能定位，切切實(shí)實(shí)履行職責(zé)，避免機(jī)構(gòu)膨脹和權(quán)力擴(kuò)張，杜絕滋生腐敗和侵權(quán)擾民。

（四）逐步構(gòu)建服務(wù)型政府。現(xiàn)代化的政府管理應(yīng)當(dāng)為廣大人民提供公正、廉潔、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。美國(guó)《未來(lái)學(xué)家》雜志在2000年2期發(fā)表題為《徹底改造明天的政府：未來(lái)的十大變化》的文章，闡述了未來(lái)政府的十大變化：向綜合性服務(wù)轉(zhuǎn)變；建立自助式政府；提供電子服務(wù)；利用私營(yíng)部門;建立富有想像力的伙伴關(guān)系；政府改造的創(chuàng)新；提供全天候的服務(wù)；獲得更多的反饋；全方位管理；預(yù)測(cè)技術(shù)的潛能和缺陷[8]。這就要求政府管理必須實(shí)現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，在行政方式上簡(jiǎn)化履行公務(wù)的行政程序，尤其在公共事務(wù)復(fù)雜多樣、情勢(shì)瞬息萬(wàn)變的當(dāng)今社會(huì)，政府應(yīng)該簡(jiǎn)化辦事的行政程序，廢止或修訂那些束縛經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)時(shí)的規(guī)章制度，以使政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員為公眾提供公正、廉潔、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)[9]。這其中，進(jìn)一步深化行政審批制度的改革是實(shí)現(xiàn)管理模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。在改革的過(guò)程中要做好以下幾方面的工作：一是要科學(xué)論證行政審批改革方案，簡(jiǎn)化和重視審批程序。二是要建立和健全科學(xué)合理、行之有效的監(jiān)督糾察機(jī)制，以確保行政審批的公開(kāi)和透明。三是要進(jìn)一步培養(yǎng)和發(fā)展社會(huì)中介組織，保證取消的部門行政管理權(quán)力順利地轉(zhuǎn)向社會(huì)的自治管理。

四、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的穩(wěn)定、未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理成本的高低有著必然的聯(lián)系。而世界各國(guó)的公共行政部門由于機(jī)構(gòu)規(guī)模過(guò)于龐大，行政效率低下，浪費(fèi)了過(guò)多的緊缺資源，2008年世界性的金融危機(jī)又在一定程度上影響著行政管理成本的來(lái)源，因此合理節(jié)約有限資源，控制行政管理成本成為政府行政關(guān)注的主要焦點(diǎn)。政府的行政成本居高不下并呈逐步上升之勢(shì)，政府的高行政成本，直接影響和擴(kuò)大了社會(huì)成本，不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，使黨和政府付出了高昂的形象代價(jià)，而且也妨礙了政府行政效率的提高。如何減少行政成本，整合行政資源，提高行政效率，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，建立一個(gè)廉價(jià)的，高效的政府還有待于我們的努力創(chuàng)建。

[1]林蓉，林思靜.試析我國(guó)行政成本過(guò)高的原因及應(yīng)對(duì)策略[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,（2）.

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[5]栗玉香.改革政府：降低行政成本[J].社會(huì)科學(xué),2005，(9).

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[7]陳振明.公共管理學(xué)--種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

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[9]傅光明.降低政府運(yùn)行成本的思路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002，(3).

C630.3 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

A

1671-5993（2010）02-0052-03

2010-04-21

丁俊華（1982-），女，河南太康人，河南大學(xué)校長(zhǎng)辦公室秘書(shū)，碩士。主要研究方向?yàn)椋盒姓W(xué)理論與實(shí)踐。

陳浩天（1984-），男，河南開(kāi)封人，碩士生。河南大學(xué)淮河臨床醫(yī)學(xué)院教師，華中師范大學(xué)在讀博士，主要研究方向?yàn)椋喝肆Y源管理與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。