西方政府規(guī)制理論的發(fā)展及啟示

韓中華

（中共江蘇省委黨校 經(jīng)濟社會發(fā)展研究所，南京 210004）

一、政府規(guī)制的內(nèi)涵

西方政府規(guī)制理論中的“政府規(guī)制”，又被稱為政府管制、政府調(diào)節(jié)等，來源于英文的government regulation。日本學者植草益將它譯為“政府規(guī)制”，凸顯了它是在法治背景下的有規(guī)可循的管制活動，它必須具有明確的法律依據(jù)，而不是隨機的、自由裁量的任意行為。

政府規(guī)制是一個比較寬泛的概念，卡恩（1970）通過經(jīng)驗觀察認為：規(guī)制的實質(zhì)是政府命令對競爭的明顯取代，作為一種基本的制度安排，它企圖維護良好的經(jīng)濟績效。［1］28施蒂格勒（1971）指出：規(guī)制是國家強制權(quán)力的運用，是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設計和操作的。［1］30吉爾洪和皮爾斯（1982）認為：經(jīng)濟規(guī)制是規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代，并在直接規(guī)制與法律限制之間作了區(qū)分，前者是規(guī)定的（prescriptive），后者是禁止的（proscriptive）。他們指出“政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制僅僅是對眾多私人經(jīng)濟力量的法律控制形式中的一種”。［1］32米尼克（1980）指出規(guī)制是針對私人行為的公共行政政策，它是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則。［1］37丹尼爾·F·史普博指出“規(guī)制是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”。［1］39日本學者金澤良雄（1980）認為，政府規(guī)制是“在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制下，以矯正、改善市場機制內(nèi)在的問題為目的，政府干預和干涉經(jīng)濟主體活動的行為”。［2］2另一日本學者植草益則認為，政府規(guī)制是“社會公共機構(gòu)依照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進行限制的行為”。［2］24

我國學者在吸收西方學者基本觀點的基礎上，對規(guī)制概念的含義也做出了自己的論述。樊綱（1995）認為，政府規(guī)制是特指政府對私人經(jīng)濟部門的活動進行的某種規(guī)制或規(guī)定，如價格規(guī)制、數(shù)量規(guī)制或經(jīng)營許可等。［3］173王俊豪（2001）認為，政府規(guī)制是具有法律地位的、相對獨立的政府規(guī)制者（或機構(gòu)），依據(jù)一定的法規(guī)對被規(guī)制者（主要是指企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。［4］1李郁芳（2002）指出政府規(guī)制是政府部門也包括一般的社會公共機構(gòu)和組織，以治理市場失靈或克服忽視社會利益的私人決策為目標，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對企業(yè)的市場行為施行的外部干預。［5］48余暉（1997）提出，規(guī)制是指政府的許多行政機構(gòu)，以治理市場失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟主體的不完全公正的市場交易行為進行直接的控制和干預。［6］1陳富良（1999）認為規(guī)制是政府根據(jù)有關(guān)法律法令、規(guī)章制度，對市場主體，包括公共部門和私人部門的企業(yè)組織、事業(yè)單位及個人的經(jīng)濟活動進行規(guī)范和制約的一種管理方式。［7］18

本文中，我們把政府規(guī)制定義為政府為實現(xiàn)某些社會或經(jīng)濟目標，運用法律法規(guī)和公共政策對微觀經(jīng)濟主體的行為進行規(guī)范、限制或激勵的行動或措施。

二、政府規(guī)制理論的發(fā)展沿革

政府規(guī)制的基礎是市場經(jīng)濟和法治的制度環(huán)境，其邏輯起點是修正市場機制的結(jié)構(gòu)性缺陷，避免市場經(jīng)濟可能給社會帶來的弊端。回顧20世紀以來的西方政府規(guī)制研究，它經(jīng)歷了“市場失靈與政府的矯正措施、檢視規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、政府規(guī)制中的激勵問題”四次主題變遷，形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵性規(guī)制理論等流派。

1.公共利益規(guī)制理論

公共利益規(guī)制理論以市場失靈和福利經(jīng)濟學為理論依據(jù)，提出市場失靈是政府規(guī)制的出發(fā)點，把政府看作是公共利益的代表，響應公眾的要求，矯正市場經(jīng)濟活動帶來的無效率和不公平，從而保護公眾的利益，提高整個社會的福利水平。公共利益規(guī)制理論是規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點，是關(guān)于規(guī)制的規(guī)范分析，它因研究“市場失靈與政府的矯正措施”而產(chǎn)生的，主要包括兩大內(nèi)容：一是認定市場存在失靈現(xiàn)象，不被規(guī)制的市場中存在著自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對稱等因素，導致其運行不能達到帕累托最優(yōu)，從而使政府規(guī)制的必要性得以顯現(xiàn)；二是尋求“最優(yōu)”的政策來矯正市場失靈的現(xiàn)象，使政府規(guī)制的效率顯而易見。然而，任何的理論都需要經(jīng)過實踐的檢驗，經(jīng)濟學家們在對政府規(guī)制政策效果的實證檢驗后，對公共利益規(guī)制理論提出了質(zhì)疑：如實踐中規(guī)制無效率，規(guī)制的產(chǎn)生并不完全是因為市場失靈，規(guī)制方案產(chǎn)生不合意間接效應等。

2.部門利益規(guī)制理論

與公共利益理論不同，部門利益理論的假設前提是：政府擁有和掌握的基本資源是權(quán)力，利益集團能夠說服政府運用其權(quán)力為本集團的利益服務，規(guī)制者作為經(jīng)濟人，能理性地選擇可使其效用最大化的規(guī)制行動。部門利益理論強調(diào)利益集團通過尋求規(guī)制來增進自己的私人利益，從而強調(diào)利益集團在公共政策形成過程中發(fā)揮重要作用。規(guī)制俘虜理論是部門利益理論形成的最早雛形。規(guī)制俘虜理論認為，利益集團在公共規(guī)制政策的形成中發(fā)揮著重要作用，規(guī)制的供給是應產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需求（立法者被產(chǎn)業(yè)俘獲），或者隨著時間的推移規(guī)制機構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)控制（規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲）。它認為政府規(guī)制的實質(zhì)是規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜和控制。

3.放松規(guī)制理論

放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。詹姆斯·M·布坎南通過對政治過程的經(jīng)濟學分析，揭示了在代議制民主政治中，公共部門在提供公共物品時總是傾向于浪費和濫用資源，公共支出存在著規(guī)模過大和低效率問題。因此，布坎南提出了與“市場失靈理論”相似的“政府失靈理論”，即認為政府同樣存在難以克服的缺陷。布坎南指出，人們必須破除這樣的觀念“政府會一心一意為公眾謀取利益、會把公共事務辦好”，因為政府是由政治家和公務員組成的群體，他們同樣都是經(jīng)濟人，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化為行為準則?？筛偁幨袌隼碚撜J為，只要取消人為的進入和退出壁壘，同時依靠科技進步和技術(shù)發(fā)展盡量消除沉淀成本，就可以在自然壟斷行業(yè)形成可競爭市場。在一個進入和退出完全自由的市場中，不可能存在超額利潤，依靠潛在競爭力量可以實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟效率最大化。因此，政府規(guī)制政策的核心，是在受規(guī)制行業(yè)中保持充分的潛在競爭壓力。

4.激勵性規(guī)制理論

激勵性規(guī)制理論就是研究如何采取激勵手段，來達到以最小的成本獲得規(guī)制信息和激勵企業(yè)提高效率，它在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，給予受規(guī)制企業(yè)以競爭壓力和提高效率的正面誘因，促使受規(guī)制企業(yè)努力提高內(nèi)部效率。政府規(guī)制政策在規(guī)制信息搜尋和實行某種鼓勵信息顯露政策之間作出成本最小的選擇。激勵性規(guī)制經(jīng)常采用的激勵工具主要有：最高限價規(guī)制、特許投標規(guī)制、區(qū)域間標尺競爭機制。最高限價規(guī)制，它把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務的價格與零售價格指數(shù)結(jié)合起來，受規(guī)制行業(yè)的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時，考慮到技術(shù)進步帶來的勞動生產(chǎn)率的提高，行業(yè)價格會下降。特許投標規(guī)制，即政府通過投標競爭方式賦予某個企業(yè)以特許經(jīng)營權(quán)，從而在投標階段對服務質(zhì)量和服務價格形成較為充分的競爭。特許經(jīng)營權(quán)具有時間限制，在特許期結(jié)束后再通過競爭投標的形式確定特許權(quán)歸屬，以激勵特許企業(yè)提高效率。區(qū)域間標尺競爭機制，以其他地區(qū)在生產(chǎn)技術(shù)、市場需求方面相似的企業(yè)的績效和價格為參照，制定本區(qū)域內(nèi)受規(guī)制企業(yè)的價格和服務水準，激勵本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率，降低經(jīng)營成本，改善服務質(zhì)量。

三、政府規(guī)制理論對我國的啟示

西方政府規(guī)制理論經(jīng)歷了由低級到高級、由脫離現(xiàn)實到逐漸貼近現(xiàn)實的變遷，對西方國家政府規(guī)制政策的制定與實施發(fā)揮了重要作用，對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。它對我國政府在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中如何正確發(fā)揮政府職能，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變有一定的啟示與借鑒意義。

1.認識中西政府規(guī)制依賴的經(jīng)濟體制基礎不同

政府規(guī)制的邏輯起點為了克服市場失靈，但這是在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎上，去克服市場的種種弊端，而不是不要市場，不是讓政府規(guī)制去代替市場。所以，政府規(guī)制的基礎依舊是市場經(jīng)濟體制。西方國家已經(jīng)建立起高度發(fā)達的市場經(jīng)濟體制，市場在資源配置中起了決定性的作用。在此基礎上，政府規(guī)制具有合理的、規(guī)范的經(jīng)濟制度基礎。西方政府規(guī)制理論經(jīng)歷了建立規(guī)制——強化規(guī)制——放松規(guī)制——激勵性規(guī)制和放松規(guī)制并行的過程。在目前階段其放松規(guī)制的根本任務和目的是在市場經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)育成熟的前提下，通過收縮政府的經(jīng)濟職能，減少政府干預，讓經(jīng)濟主體充分利用市場機制去配置資源。

改革開放前我國長期實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟管理模式，政府介入社會生活的幾乎所有領域，排斥市場的自發(fā)作用，企業(yè)完全靠指令性計劃來安排經(jīng)濟活動。而政府決策的依據(jù)，顯然不是市場需求和市場供給競爭的格局，而是政府對國家經(jīng)濟、地區(qū)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟甚至是某些企業(yè)發(fā)展的意圖等。以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為改革目標以來，盡管中央政府一再強調(diào)，要健全現(xiàn)代市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。但是在目前的商品及要素市場中，充分發(fā)揮其資源的基礎性配置作用還存在一定的差距。所以我國政府規(guī)制改革的任務是要建立一個統(tǒng)一、競爭、開放、有序的市場體系，清除與命令經(jīng)濟相適應的計劃控制，建立與市場經(jīng)濟相適應的新規(guī)制，為市場主體創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，通過一系列制度安排等市場基礎設施來界定產(chǎn)權(quán)、遏制惡性壟斷、保護市場經(jīng)濟，等等。

2.建立和完善政府規(guī)制的監(jiān)督機制和公眾參與機制

不難看出，西方政府規(guī)制理論都是建立在經(jīng)濟人假設的基礎之上，而規(guī)制者和被規(guī)制者都是經(jīng)濟人，都有追求個人利益最大化的動機，政府規(guī)制政策制定和運用得不恰當，會帶來行政性壟斷、尋租行為、規(guī)制機構(gòu)被俘虜?shù)葐栴}。所以不僅市場主體需要監(jiān)督，規(guī)制者也需要監(jiān)督。這就要求我國政府必須建立獨立的有權(quán)威的規(guī)制機構(gòu)，可以從四個方面著手：（1）加強政府規(guī)制機構(gòu)的獨立性，政府規(guī)制部門負有監(jiān)督市場主體行為的責任，對于那些違反法制法規(guī)的企業(yè)，政府規(guī)制部門有權(quán)利給予制裁；（2）政府機構(gòu)內(nèi)部設立相應部門對政府規(guī)制機構(gòu)進行必要的監(jiān)督，防止規(guī)制機構(gòu)與企業(yè)合謀、設租和尋租、犧牲公共利益為私人謀利；（3）充分調(diào)動第三方的力量來進行監(jiān)督，主要包括公眾、非政府組織和媒體等社會力量；（4）建立相應的法制法規(guī)，使得規(guī)制機構(gòu)和規(guī)制對象都有法可依。

在制定和執(zhí)行微觀規(guī)制政策過程中，政府經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu)與市場主體要互動共進，建立和完善制定經(jīng)濟規(guī)制政策的公眾參與機制。經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu)在微觀規(guī)制政策的制定或調(diào)整涉及規(guī)制政策的法律法規(guī)過程中，都要有公眾參與機制，讓企業(yè)、公民和其他市場主體自身或通過代表其利益的代言人或組織來表達自己的意見，形成從公眾中挑選出有專業(yè)知識和相關(guān)經(jīng)驗的人員組成代表團，參與經(jīng)濟政策調(diào)整聽證會的制度，讓各方利益主體在聽證會中進行博弈。經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu)提出調(diào)整微觀規(guī)制的法律議案交各級人民代表大會后，各級人民代表大會在批準議案的過程中，市場主體或其代表不僅可以通過聽證會發(fā)表自己的意見，還可以多種形式對新法規(guī)提出質(zhì)詢。對不予采納的質(zhì)詢意見和建議，經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu)和人民代表大會必須逐一答復，以充分的法律依據(jù)和理論論證說明不采納這些意見或建議的理由。提高公眾的參與水平，使得經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu)能與企業(yè)互動共進、互惠互利。在經(jīng)濟規(guī)制政策的制定和執(zhí)行中，公眾參與程度越高，越有利于提高公眾對規(guī)制過程的認同感和對經(jīng)濟規(guī)制的信心，減少規(guī)制執(zhí)行的難度和阻力。

3.引進和推動激勵性機制，提高經(jīng)濟效率

由于政府與規(guī)制對象之間的博弈是建立在信息不對稱的基礎上，政府無法對規(guī)制對象（主要是企業(yè)）真實的成本、業(yè)績、利潤等信息作及時全面的了解。因此，在政府規(guī)制的過程中，難免出現(xiàn)規(guī)制的低效益，或者政府規(guī)制起不到預期的效用，甚至適得其反。激勵性規(guī)制理論要解決的正是在這樣一種信息不對稱的情況下如何很好地激勵企業(yè)，使其行為能夠最大限度符合公共利益的問題，其關(guān)鍵就在于要設計出一整套激勵機制，在這樣一套激勵機制當中明確規(guī)定政府和企業(yè)相應的權(quán)利和職責，同時通過激勵措施保障以利潤最大化為目標的企業(yè)的行為能夠符合政府規(guī)制的要求。

在自然壟斷領域，政府規(guī)制要正確運用競爭手段與激勵手段，提高自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效率。對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，既不能寄希望于被規(guī)制企業(yè)“公眾利益”意識的覺醒，不能指望潛在進入者的“理想化”約束，也不能忽視成本次可加性的客觀制約，必須有效發(fā)揮成本次可加性和競爭活力的優(yōu)勢，使被規(guī)制企業(yè)之間進行有效競爭，提高經(jīng)濟效率。在不適用進行競爭的行業(yè)和領域，可以有效地運用激勵性手段，如特許投標競爭政策、區(qū)域間競爭政策、成本調(diào)整契約政策、直接競爭政策等，對壟斷企業(yè)進行規(guī)制，以提高經(jīng)濟效率。

政府規(guī)制的目的，既不是用理想的政府去代替不完善的市場，也不是用理想的市場去代替不完善的政府，而是要在現(xiàn)代政府和現(xiàn)實市場之間，建立起一種有效的協(xié)調(diào)機制，使現(xiàn)代政府能夠根據(jù)資源配置的合理性原則和交易成本最小化原則，努力探尋政府與市場的均衡點，實現(xiàn)社會健康、有序、和諧的發(fā)展。

［1］丹尼爾·F·史普博.管制與市場［M］.余暉，譯.上海：上海三聯(lián)書店；上海人民出版社，1999.

［2］植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟學［M］.朱紹文，譯.北京：中國發(fā)展出版社，1992.

［3］樊綱.市場機制與經(jīng)濟效率［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1995.

［4］王俊豪.政府管制經(jīng)濟學導論［M］.北京：商務印書館，2001.

［5］李郁芳.體制轉(zhuǎn)軌時期的政府微觀規(guī)制行為［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2002.

［6］余暉.導言［M］//政府與企業(yè)：從宏觀管理到微觀管制.福州：福建人民出版社，1997.

［7］陳富良.論政府規(guī)制的理論依據(jù)［J］.江西財經(jīng)大學學報，1999（2）：18-21.