國(guó)家煙草專賣局現(xiàn)行職能缺陷芻議

孔利強(qiáng)

國(guó)家煙草專賣局現(xiàn)行職能缺陷芻議

孔利強(qiáng)

2008年，國(guó)務(wù)院國(guó)家煙草專賣局調(diào)整為工業(yè)和信息化部管理的副部級(jí)國(guó)家局。這次調(diào)整對(duì)國(guó)家煙草專賣局的職責(zé)有所優(yōu)化，但并未能根本觸動(dòng)“政企合一”的體制，缺陷明顯，政策制定和貫徹落實(shí)時(shí)有沖突。

國(guó)家煙草專賣局；“三定”方案；政企分開(kāi)

一、國(guó)家煙草專賣局的歷次調(diào)整

1981年以前，煙草行業(yè)曾分別隸屬輕工業(yè)部、商業(yè)部、供銷合作總社和農(nóng)業(yè)部等諸多部門。1981年，國(guó)務(wù)院決定對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行國(guó)家專營(yíng)，對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行產(chǎn)供銷、人財(cái)物、內(nèi)外貿(mào)統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)。1982年1月，中國(guó)煙草總公司正式成立。1984年1月，國(guó)務(wù)院行文同意將輕工業(yè)部煙草專賣局改為國(guó)家煙草專賣局，與中國(guó)煙草總公司實(shí)行 “一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”[1]。此后，為適應(yīng)行業(yè)的改革與發(fā)展，國(guó)家煙草專賣局不斷完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能。在歷次的調(diào)整中，以1985年、1998年、2008年三次尤為重要。

1985年，根據(jù)（85）國(guó)輕黨字第27號(hào)《關(guān)于中國(guó)煙草總公司機(jī)構(gòu)設(shè)置的批復(fù)》，國(guó)家局暨總公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由處（室）改設(shè)為綜合計(jì)劃部、技術(shù)開(kāi)發(fā)部、生產(chǎn)管理部、煙葉生產(chǎn)供應(yīng)部（1986年5月更名為中國(guó)煙葉生產(chǎn)購(gòu)銷公司）、財(cái)務(wù)物價(jià)部、審計(jì)部、政治工作部、經(jīng)理辦公室、專賣局辦公室（外事辦）等副司局級(jí)的7部2室，同時(shí)轄中國(guó)卷煙銷售公司、中國(guó)煙草物資公司等直屬公司[1]。

1998年6月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)家煙草專賣局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確了國(guó)家煙草專賣局為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管全國(guó)煙草行業(yè)、實(shí)行煙草專賣制度的“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。據(jù)此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改為辦公室（外事司）、發(fā)展計(jì)劃司、專賣監(jiān)督管理司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司、政策法規(guī)與體制改革司、財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督司（審計(jì)司）、科技教育司、人事勞動(dòng)司（機(jī)關(guān)黨委）8個(gè)職能司（室）。同時(shí)根據(jù)相關(guān)文件，還設(shè)有離退休干部辦公室、紀(jì)檢組、監(jiān)察局，中國(guó)煙草學(xué)會(huì)、7個(gè)直屬公司及5家直屬事業(yè)單位。2003年3月，新設(shè)立的國(guó)資委整合國(guó)家經(jīng)貿(mào)委部分職能，國(guó)家煙草專賣局轉(zhuǎn)為國(guó)家發(fā)改委管理。

2008年，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)。同年7月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)辦發(fā)[2008]99號(hào)文件（下稱煙草專賣局新“三定”方案），對(duì)國(guó)家煙草專賣局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制作出新的規(guī)定，將國(guó)家煙草專賣局調(diào)整為工業(yè)和信息化部管理的副部級(jí)國(guó)家局，并明確國(guó)家煙草專賣局管理中國(guó)煙草總公司。據(jù)此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為辦公室（外事司）、發(fā)展計(jì)劃司、專賣監(jiān)督管理司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司、政策法規(guī)與體制改革司、財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督司（審計(jì)司）、科技司、人事司8個(gè)職能司（室）。根據(jù)相關(guān)文件，還設(shè)有離退休干部辦公室、監(jiān)察局、中國(guó)煙草學(xué)會(huì)、省級(jí)工業(yè)公司董事會(huì)工作辦公室，7個(gè)直屬公司及5家直屬事業(yè)單位，同時(shí)另設(shè)臨時(shí)性常設(shè)機(jī)構(gòu)——整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

二、煙草專賣局新“三定”方案中的缺陷

在煙草專賣局新“三定”方案中，雖然在職責(zé)調(diào)整里 “取消已由國(guó)務(wù)院公布取消的行政審批事項(xiàng)”、“取消組織煙草行業(yè)儲(chǔ)運(yùn)、組建跨地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)、管理直屬院校的職責(zé)”，并賦予煙草專賣局“按照政企分開(kāi)的原則，穩(wěn)步推進(jìn)煙草行業(yè)改革”、“履行《煙草控制框架公約》有關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)煙草制品減害降焦工作”的職能，但從其所列主要職責(zé)中仍可以看出，該“三定”方案，并未能根本觸動(dòng)煙草專賣局“政企合一”的體制，使其在政策制定和貫徹落實(shí)時(shí)相互沖突。具體分析如下：

第一，方案明確國(guó)家煙草專賣局為工業(yè)和信息化部管理的副部級(jí)國(guó)家局。方案將源于市場(chǎng)的“專賣”和行政級(jí)別的“副部級(jí)”聯(lián)系到一起，并同時(shí)描述一個(gè)“國(guó)家局”，不僅在語(yǔ)言邏輯上講不通，也有違背“政企分開(kāi)”原則之虞，并從名義上賦予了國(guó)家煙草部門政府和企業(yè)的雙重身份。

第二，方案賦予煙草專賣局“依法對(duì)所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)，承擔(dān)保值增值責(zé)任，管理監(jiān)督煙草行業(yè)財(cái)務(wù)資金，組織實(shí)施煙草行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作”的職責(zé)。煙草專賣局不僅要“擬訂煙草行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)合理布局”、“依法實(shí)施煙草專賣管理，查處違法、違規(guī)案件，依法查禁和關(guān)停計(jì)劃外煙廠，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)”，又要對(duì)所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利（股東權(quán)利）、經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)、承擔(dān)保值增值責(zé)任（董事會(huì)職責(zé)），還要管理監(jiān)督煙草行業(yè)財(cái)務(wù)資金，組織實(shí)施煙草行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作（監(jiān)事會(huì)職責(zé)），這種自己制定規(guī)則自己履行、既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的雙重身份無(wú)疑為“尋租行為”提供了廣闊的空間。

第三，方案賦予煙草專賣局“組織煙草行業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作工作，擬訂并組織實(shí)施煙草專賣品產(chǎn)供銷及進(jìn)出口的年度計(jì)劃，編制煙草行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，審批煙草制品生產(chǎn)企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，指導(dǎo)行業(yè)安全生產(chǎn)工作，依法處理重大安全事故”、“推進(jìn)卷煙工業(yè)企業(yè)聯(lián)合重組，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)”的職責(zé)。也就是說(shuō)，國(guó)家煙草部門不僅負(fù)責(zé)煙草生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口工作，也作為政府的機(jī)構(gòu)，參與有關(guān)煙草政策制訂的工作，還負(fù)責(zé)企業(yè)聯(lián)合重組、培育大企業(yè)的工作。如果說(shuō)，將國(guó)家煙草專賣局界定為副部級(jí)國(guó)家局僅僅是在名義上 “政企合一”的話，那么這些主要職責(zé)的規(guī)定，就從實(shí)質(zhì)上徹頭徹尾地賦予了煙草專賣局政府和企業(yè)的雙重身份。

第四，方案規(guī)定，煙草專賣局“履行《煙草控制框架公約》有關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)煙草制品減害降焦工作”。據(jù)了解，中國(guó)是世界上煙草消費(fèi)量最大的國(guó)家，中國(guó)吸煙者數(shù)量占到全球總量的三分之一以上。與之對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)也是世界上煙草生產(chǎn)量最大的國(guó)家，每年生產(chǎn)量約占全球總量三分之一以上[2]。中國(guó)作為世界上僅有的兩個(gè)實(shí)施煙草專賣制度的國(guó)家之一，也是簽署《公約》的成員國(guó)中惟一實(shí)施這種制度的國(guó)家，控?zé)煿ぷ饕恢彪y以順利進(jìn)行。目前中國(guó)的控?zé)煿ぷ髦饕尚l(wèi)生部等單位進(jìn)行引導(dǎo)和開(kāi)展。但普遍的看法是，由于涉及部門之間的利益沖突，僅靠衛(wèi)生系統(tǒng)行動(dòng)，控?zé)煿ぷ骱茈y達(dá)到既定目標(biāo)。而國(guó)家煙草部門身兼政府、企業(yè)雙重身份，在這種利益格局下，煙草部門不愿意去履約，而是更愿意去研究相應(yīng)的對(duì)策。在中國(guó)煙草業(yè)政企并無(wú)真正分離的體制下，“履約”行為將難以進(jìn)行。

第五，方案還規(guī)定，國(guó)家煙草專賣局“對(duì)全國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”、“管理中國(guó)煙草總公司”。近年來(lái)，煙草行業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，內(nèi)部管理混亂，以權(quán)謀私的案例時(shí)有發(fā)生。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)者和社會(huì)公眾對(duì)此體制多有批評(píng)，但該方案依然賦予了煙草專賣局這些職責(zé)。煙草行業(yè)因其垂直管理、專賣專營(yíng)的體制，一直享有高額壟斷利潤(rùn)。打開(kāi)國(guó)家煙草專賣局的網(wǎng)站，可以赫然看到 “國(guó)家煙草專賣局”與“中國(guó)煙草總公司”兩行大字上下并列作為網(wǎng)站名，而且國(guó)家煙草專賣局黨組書記、局長(zhǎng)同時(shí)也是國(guó)家煙草總公司總經(jīng)理。國(guó)家煙草專賣局和中國(guó)煙草總公司是名副其實(shí)的“兩套班子、一套人馬”。從理論上講，煙草專賣局乃行政機(jī)關(guān)，更注重宏觀層面的政策調(diào)控，應(yīng)是政策與規(guī)則的制定者；而中國(guó)煙草總公司乃國(guó)有企業(yè)，更注重微觀層面的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)是政策與規(guī)則的貫徹執(zhí)行者。在當(dāng)下這種合一的體制下，煙草專賣局制定政策與規(guī)則時(shí)，會(huì)更加注重?zé)煵莨镜睦?，而不?huì)注重對(duì)煙草企業(yè)的監(jiān)管。

三、解決路徑

煙草專賣局新“三定”方案存在政企不分，政企合一，權(quán)責(zé)混亂等明顯缺陷。對(duì)此，筆者以為需要從以下解決路徑：

第一，從名稱上下手，棄“專賣”而采“監(jiān)管”，將“國(guó)家煙草專賣局”改名為“國(guó)家煙草監(jiān)督管理局”。這樣不僅僅符合語(yǔ)言邏輯，不致產(chǎn)生誤解，而且可以避免“政企合一”的印象先入為主，自外部去除“政企合一”的陰影。

第二，將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離，將國(guó)有資本所有權(quán)同企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，將國(guó)有資產(chǎn)的行政管理職能與國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)職能分離[3]。即由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資的煙草企業(yè)履行出資人職責(zé)（股東權(quán)利）；由國(guó)家煙草部門（煙草專賣局）監(jiān)督管理煙草企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)資金情況，組織實(shí)施煙草企業(yè)內(nèi)部的審計(jì)工作（監(jiān)事會(huì)職責(zé)），規(guī)范煙草市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，打擊假、私、非等行為，減少對(duì)煙草企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)；煙草企業(yè)（煙草公司）自主生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有資產(chǎn)，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任（董事會(huì)職責(zé)）；財(cái)政部門代表國(guó)家收回國(guó)有資產(chǎn)的投資利益，協(xié)同稅務(wù)部門一道依法征稅，加強(qiáng)征稅稽查，保證國(guó)家稅源。

第三，對(duì)國(guó)家煙草專賣局的主要職能重新認(rèn)定，從實(shí)質(zhì)上拋棄“政企合一”，努力做到真正的“政企分開(kāi)”。一方面，要對(duì)國(guó)家煙草專賣局宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能加以細(xì)化；另一方面，在煙草行業(yè)充分引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將屬于根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律能夠自主決定的事項(xiàng)還權(quán)于煙草企業(yè)。國(guó)家煙草專賣局作為政府的行政機(jī)構(gòu)，將行使煙草行業(yè)的政策規(guī)則的制訂、貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督管理等宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能；而中國(guó)煙草總公司作為企業(yè)法人，負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的制定，煙草的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口等工作，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。兩者職能應(yīng)該各自獨(dú)立，互不干涉，互不交叉。另外，中國(guó)煙草總公司的總經(jīng)理不應(yīng)由政府部門任命，更不應(yīng)該由國(guó)家煙草專賣局局長(zhǎng)來(lái)兼任，而應(yīng)當(dāng)本著公平、公開(kāi)、公正的原則在人才市場(chǎng)中公開(kāi)選拔。

四、結(jié)束語(yǔ)

“政企合一”歷來(lái)是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的詬病，也是阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序運(yùn)行的主要因素之一。作為中國(guó)煙草行業(yè)主管部門的國(guó)家煙草專賣局，只有真正做到“政企分開(kāi)”，把本應(yīng)由中國(guó)煙草行業(yè)這個(gè)大的“運(yùn)動(dòng)場(chǎng)”自身決定的事項(xiàng)還權(quán)于“運(yùn)動(dòng)員”，才能避免“吹黑哨”，做好一個(gè)真正的裁判員。

[1]劉崢.煙草行業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能變化[J].中國(guó)煙草，2009（s）.

[2]煙草在線[EB/OL].http://www.tobaccochina.com/news/China/highlight/20025/2002513105538_99238.shtml.

[3]周陽(yáng)敏.中國(guó)煙草第二次“政企局部分離”的對(duì)策研究[J].企業(yè)活力，2006（4）.

DF414

A

1673-1999（2010）20-0067-02

孔利強(qiáng)（1987-），男，華東政法大學(xué)（上海200042）經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、商法及社會(huì)保障。

2010-07-08