我國現(xiàn)行城市房屋拆遷制度的程序缺陷與對(duì)策

周軍虎

(荊楚理工學(xué)院思政課部,湖北荊門448000)

我國現(xiàn)行城市房屋拆遷制度的程序缺陷與對(duì)策

周軍虎

(荊楚理工學(xué)院思政課部,湖北荊門448000)

我國現(xiàn)行城市房屋拆遷制度的程序規(guī)定缺少被拆遷人的事前參與,征收缺位,拆遷許可規(guī)劃缺少程序保障,補(bǔ)償糾紛裁決缺少中立性。針對(duì)這些問題,應(yīng)逐步對(duì)拆遷程序進(jìn)行完善,尋求解決問題的對(duì)策。

城市房屋拆遷制度;程序缺陷;對(duì)策

從某種意義上說,程序上的公正優(yōu)先于實(shí)體的公正。從目前我國城市房屋拆遷的實(shí)踐來看,我國城市房屋拆遷制度存在一定程度的程序缺陷。筆者擬從被拆遷人事前的參與、政府征收管理、拆遷的許可規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償糾紛裁決四個(gè)方面分析拆遷程序上的缺陷,并提出了解決問題的對(duì)策。

一、城市房屋拆遷程序上的缺陷

(一)房屋拆遷缺少被拆遷人事前參與表達(dá)意見的程序

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定:“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí),應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng),以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳和解釋工作?！痹摋l所規(guī)制的實(shí)為房屋拆遷項(xiàng)目已形成決策后的情形,被拆遷人實(shí)際上并沒有參與決策的機(jī)會(huì),被拆遷人至多只能得到一些“宣傳”和“解釋”,這顯然與《行政許可法》的立法精神相違背。

從《城市規(guī)劃法》的現(xiàn)有規(guī)定來看,城市總體規(guī)劃一般由上一級(jí)政府審批,并經(jīng)同級(jí)人大和人大常委會(huì)審查同意,其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃,報(bào)縣(市)人民政府審批。城市分區(qū)規(guī)劃由市人民政府審批。只有大、中城市才有必要編制分區(qū)規(guī)劃,雖然理論上分區(qū)規(guī)劃屬于總體規(guī)劃的范疇,但它又是依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的總體規(guī)劃編制而成,因此,可以由城市人民政府審批。詳細(xì)規(guī)劃是依據(jù)總體規(guī)劃進(jìn)行編制的,由城市人民政府審批。由于詳細(xì)規(guī)劃分成控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃,因此,可以考慮控制性的規(guī)劃由市人民政府審批,修建性的規(guī)劃由城市規(guī)劃行政主管部門審批。由于對(duì)真正與房屋拆遷緊密相連、直接影響公眾利益的分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃沒有規(guī)定任何通知、聽證和監(jiān)督程序,公眾根本沒有表達(dá)意見的渠道。

(二)政府征收管理缺位

《憲法》第13條、《物權(quán)法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條明確規(guī)定,對(duì)單位、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷,首先必須對(duì)房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定:“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件,(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,(三)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件, (四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案,(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi),對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查;經(jīng)審查,對(duì)符合條件的,頒發(fā)房屋拆遷許可證?！庇纱丝梢?政府在沒有對(duì)拆遷房屋進(jìn)行依法征收前,就以行政許可的方式將這一行政行為授權(quán)給了拆遷人。這樣,在現(xiàn)實(shí)生活中,地方政府將本應(yīng)在征收過程中前置解決的拆遷補(bǔ)償矛盾推給了拆遷人。

(三)房屋拆遷許可、規(guī)劃缺少程序保障

依照《城市規(guī)劃法》和拆遷條例,建設(shè)單位要獲得拆遷許可,必須先獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地劃撥審批。規(guī)劃法僅規(guī)定了用地規(guī)劃許可的審批權(quán)和劃撥土地使用權(quán)的審批權(quán)。對(duì)于用地規(guī)劃許可的審批沒有規(guī)定任何程序制約措施;對(duì)于劃撥土地使用權(quán)僅規(guī)定經(jīng)縣級(jí)人民政府審批,由土地管理部門劃撥。規(guī)劃行為一般被定位為抽象行政行為,當(dāng)事人無法尋求司法救濟(jì),這就是說,現(xiàn)有的規(guī)劃行為沒有救濟(jì)程序保障?！冻鞘幸?guī)劃法》第22條規(guī)定:對(duì)總體規(guī)劃的調(diào)整,需人大常委會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案;涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更,才需人大或人大常委會(huì)審批。至于總體規(guī)劃以下的規(guī)劃的變更則沒有任何程序約束,這樣,規(guī)劃的隨意變更便不可避免。

(四)拆遷補(bǔ)償糾紛裁決缺少中立性

拆遷補(bǔ)償產(chǎn)生糾紛,一般由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決。至于拆遷安置補(bǔ)償糾紛,有的由房地產(chǎn)管理局裁決,有的由拆遷辦裁決,有的由城建局裁決。拆遷指揮部、房管局、土管局、城建局和拆遷辦以及拆遷事務(wù)所等均是政府下屬機(jī)構(gòu)或職能部門。補(bǔ)償安置協(xié)商不成,再由有關(guān)部門裁決,這種做法實(shí)際上缺少中立性。

二、拆遷程序的法理分析

近代立憲主義是與正當(dāng)程序緊密聯(lián)系在一起的?！罢?dāng)程序的實(shí)質(zhì)就是公正價(jià)值取向?！薄傲⒎ㄕx之舟唯有劃過程序公正的河,才能渡上實(shí)在正義的彼岸?！盵1](P82)所以,沒有程序的公正就沒有實(shí)質(zhì)的公正。程序的不公正就是非正義的,不能為人們所接受。正如美國聯(lián)邦最高法院大法官杰克遜所言:“程序的公正和合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果可能的話,人們寧愿選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法,也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！盵2](P47)

西方立憲主義的核心是正當(dāng)程序條款。對(duì)于憲法精神以及權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障來說,程序問題確系其命脈之所在。正當(dāng)程序的總的目的是為了保護(hù)個(gè)人免受政府權(quán)力任意行使的侵犯,和對(duì)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的限制。

正當(dāng)程序是一個(gè)極富彈性的概念,作為一種規(guī)范性原則,它被用以判別既有法律規(guī)則和程序的適當(dāng)與否,并引申出新的規(guī)則與程序。按照美國學(xué)者的歸納,正當(dāng)程序?qū)τ诠谜魇盏囊话阋笫?財(cái)產(chǎn)所有人必須接到政府行為的通知,由中立的裁決者對(duì)該問題進(jìn)行裁決,必須給財(cái)產(chǎn)所有人聽證的機(jī)會(huì),財(cái)產(chǎn)所有人必須有機(jī)會(huì)出示證據(jù)和要求證人出席,財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)利聘請(qǐng)律師出席,最終的決定必須以聽證的記錄和陳述的理由為基礎(chǔ)。

三、解決問題的對(duì)策

第一,將拆遷許可聽證寫入拆遷管理法規(guī)?！缎姓S可法》第46條規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng),或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告,并舉行聽證?！庇纱?舉行拆遷許可聽證只有成為行政機(jī)關(guān)的義務(wù),拆遷人和被拆遷人陳述意見的權(quán)利方才具有法律保障,或可借此維護(hù)各自利益。

第二,在聽證程序的具體設(shè)計(jì)方面,應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為本位,以法院作為聽證機(jī)關(guān)。開發(fā)商在申請(qǐng)房屋拆遷許可后,與其有利害關(guān)系的居民如有異議的,可向法院申請(qǐng)召開聽證會(huì)。之所以以法院而不是以房屋拆遷部門為聽證機(jī)關(guān),是因?yàn)榉课莶疬w管理部門基于其自身的利益考慮,很難做到超然中立。作為聽證機(jī)關(guān)的法院應(yīng)分別聽取作為當(dāng)事人的房屋拆遷管理人、開發(fā)商和被拆遷人的意見,制作筆錄,做出公正的裁決。

第三,聽證的費(fèi)用主要由開發(fā)商負(fù)擔(dān),這樣有利于抑制他們隨意申請(qǐng)開發(fā)項(xiàng)目,從而保護(hù)居民居住地的安全性和穩(wěn)定性。聽證會(huì)制度的設(shè)立和運(yùn)作,不僅能使人民看到實(shí)體的公益,更重要的是,讓他們看到應(yīng)當(dāng)是基于正當(dāng)法律程序所形成的公益。

第四,將政府征收作為拆遷之前的必經(jīng)程序。在拆遷程序中明確將政府基于公共利益的房屋征收作為拆遷人拆遷的前置必經(jīng)程序,這樣就能將現(xiàn)實(shí)拆遷中的大量補(bǔ)償矛盾提前解決。由拆遷開發(fā)商與被拆遷戶的對(duì)抗轉(zhuǎn)化為地方政府與被拆遷戶的利益博弈,更能體現(xiàn)拆遷程序的公正性。

[1]北大5學(xué)者就拆遷條例上書全國人大常委會(huì)(全文)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/content_12624856.htm, 2009-12-10.

[2]李祖軍.民事訴訟目的論[M].北京:法律出版社,2000.

責(zé)任編輯 葉利榮 E2mail:yelirong@126.com

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F293.31

A

1673-1395(2010)01-0023-02

2009212230

周軍虎(1972—),男,湖北天門人,副教授,碩士,主要從事思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)教學(xué)與研究.。