從太湖藍(lán)藻突發(fā)事件看政府行政與自然的和諧*

鄭 洵

(蘇州大學(xué)藝術(shù)學(xué)院,江蘇蘇州215006)

從太湖藍(lán)藻突發(fā)事件看政府行政與自然的和諧*

鄭 洵

(蘇州大學(xué)藝術(shù)學(xué)院,江蘇蘇州215006)

“和諧社會”是當(dāng)今中國社會發(fā)展的主流,可是各類突發(fā)公共事件卻越來越成為構(gòu)建和諧社會的隱患,如何有效應(yīng)對、妥善處理并預(yù)防類似“太湖藍(lán)藻”突發(fā)事件的發(fā)生,維護(hù)環(huán)境安全,已成為環(huán)境保護(hù)工作的重大新課題。面對環(huán)境安全事故及跨流域、跨區(qū)域環(huán)境污染事故的頻繁發(fā)生,應(yīng)從排查污染隱患、建立完善的環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系、加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面入手,減少事故的發(fā)生,減輕對環(huán)境的危害。歸根結(jié)底要靠各級政府積極改變行政理念,在政府行政與自然環(huán)境的博弈中尋求一個支點使其達(dá)到平衡。

突發(fā)公共事件;太湖藍(lán)藻;政府行政;行政環(huán)境

“突發(fā)公共事件”是指突然發(fā)生、嚴(yán)重影響人們的正常生活,造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害的緊急事件。[1]隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,來自各個領(lǐng)域的突發(fā)公共事件危害日益突出,已成為構(gòu)建和諧社會可持續(xù)發(fā)展的重要隱患。如何有效應(yīng)對突發(fā)事件、妥善預(yù)防這類事件成為當(dāng)今社會日益重視的問題。深究各類突發(fā)事件發(fā)生的原因,可以發(fā)現(xiàn),除了少數(shù)突發(fā)事件發(fā)生是因為特定的地理位置、地質(zhì)構(gòu)造和氣候環(huán)境等造成的以外,大多數(shù)都是因為人類自身的原因造成的。對于我國來說,目前最大的危機(jī)是經(jīng)濟(jì)增長較快與資源消耗過度、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重之間的矛盾。這個矛盾得不到妥善解決,各類突發(fā)問題仍會不斷地發(fā)生。如2003年發(fā)生在我國的SARS,給全國人民都造成了巨大的恐慌,人人談SARS變色;2005年吉林石化爆炸事件,直接導(dǎo)致了松花江水域的嚴(yán)重污染,引發(fā)了沿江城市的供水危機(jī)以及與俄羅斯外交事件,使我國經(jīng)濟(jì)、社會和政治損失巨大;2007年爆發(fā)的太湖藍(lán)藻事件,對無錫經(jīng)濟(jì)、政治等各方面都產(chǎn)生了不好的影響。

一、太湖藍(lán)藻事件始末

2007年5月中旬,無錫市城區(qū)大批市民家中自來水水質(zhì)突然發(fā)生變化,并伴有惡臭,無法飲用。市民紛紛搶購純凈水和面包,整個無錫籠罩在水污染的巨大陰影中。導(dǎo)致水質(zhì)發(fā)生變化的主要原因竟然是養(yǎng)育了世世代代無錫人的太湖被嚴(yán)重污染所致。進(jìn)入夏季以來,氣溫逐漸升高,太湖無錫水域藻類大量繁殖、聚集并逐漸死亡,從而導(dǎo)致了水體發(fā)臭,而太湖又是無錫市民飲用水的主要來源,進(jìn)而也就影響了整個無錫的生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。雖然在水危機(jī)發(fā)生以后,無錫市政府立刻采取了一系列應(yīng)急措施,如增加了“引江濟(jì)太”調(diào)水的力度和容量;令自來水公司不計成本地采取技術(shù)提高自來水水質(zhì);組織市民打撈藍(lán)藻;組織純凈水采購,保證市場供應(yīng);實施了人工降雨改善水質(zhì)等等,盡管這些措施體現(xiàn)了政府對于公共危機(jī)事件的應(yīng)對能力,也在一定程度上緩解了太湖的水質(zhì),但是這些緊急措施仍不足以有效緩解“藍(lán)藻”這一突發(fā)公共事件對人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊?消除民眾的恐慌心理,也在很大程度上影響了世人對“太湖明珠”的看法。

二、太湖藍(lán)藻突發(fā)事件折射出來的問題

“冰凍三尺,非一日之寒”。太湖藍(lán)藻的爆發(fā),固然是氣溫升高,藍(lán)藻集中作怪的因素,但是更重要的原因顯然在于,太湖周圍長期的污染排放。近年來,有關(guān)方面對太湖污染的治理工程可謂是決心大,投入也大。2005年太湖一期治理工程落下帷幕,總共投資約人民幣100億元,但遺憾的是,太湖治理的速度明顯趕不上被污染的速度。近十多年來,無錫等地把化工作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),使各類化工、印染企業(yè)如雨后春筍,分布在這片地區(qū),數(shù)以千計的污染企業(yè)沿太湖一字排開,污水直接排放到太湖里。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因主要有以下幾個方面:

(一)“經(jīng)濟(jì)掛帥”的指導(dǎo)思想誤區(qū)

改革開放以來,國人已逐漸走出“政治掛帥”的誤區(qū),各項工作均轉(zhuǎn)入到以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的正確軌道上來。但一些地方領(lǐng)導(dǎo)偏要矯枉過正,剛剛從“政治掛帥”誤區(qū)走出,又一頭扎進(jìn)了“經(jīng)濟(jì)掛帥”的迷途。于是在他們主政的范圍之內(nèi),以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的名義,將招商引資任務(wù)分解到各個部門,直至與工資和職位掛起鉤來。如此全民皆商,可能會暫時增大一點當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的規(guī)模和基數(shù),但若論及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益,就實在經(jīng)不起考量了。實際上,惟“招商引資”之馬首是瞻的“經(jīng)濟(jì)掛帥”套路,照樣會把地方經(jīng)濟(jì)乃至民眾福祉引領(lǐng)到一片膏肓之地。這里有許多值得記取的教訓(xùn),比如河南某地的“癌癥村”等等。面對“經(jīng)濟(jì)掛帥”,地方政府不僅搞得任務(wù)壓頭,還動輒“一票否決”,致使“招商引資”成了“招商搶資”。于是“搶到籃里的就是菜”,導(dǎo)致那些不受歡迎的能源消耗大戶乃至“污染專家”類的企業(yè)或項目紛紛趁虛而入。結(jié)果,當(dāng)?shù)匾恍┎块T的招商引資任務(wù)完成了,地方領(lǐng)導(dǎo)追求的GDP增長規(guī)模和速度也上去了,唯獨當(dāng)?shù)孛癖娫饬舜笱?不僅民眾福祉沒有保障,還犧牲了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境,喪失了可持續(xù)發(fā)展的能力和資本。如此“經(jīng)濟(jì)掛帥”的惡果,就是地方領(lǐng)導(dǎo)撈到了政績,當(dāng)?shù)匕傩崭冻隽舜鷥r。歸根結(jié)底,這樣的“經(jīng)濟(jì)掛帥”思想,說到底不過還是“政治掛帥”的變種和遺風(fēng)。

(二)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長方式存在弊端

從體制的角度來看,是強(qiáng)大的行政化資源配置方式在推動中國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。中國社會強(qiáng)大的整合能力,是靠自上而下的各級政府啟動的。要使全社會一切資源整合服務(wù)于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”這一中心,就必須將經(jīng)濟(jì)績效作為考核各級政府及其官員的主要指標(biāo),使各級政府及其官員一切工作圍繞這個“中心”。無疑,這種經(jīng)濟(jì)增長方式的確能較大程度調(diào)動和集中社會資源,“制造”經(jīng)濟(jì)增長速度。但是,在資源配置方面,它未必能達(dá)到理想效率。同時,行政對經(jīng)濟(jì)的決策失誤,以及難以控制的權(quán)力腐敗,也會造成巨大的資源浪費(fèi)和效率損失?？陀^地說,這種經(jīng)濟(jì)增長方式是雙刃劍,一方面,這種模式通過行政權(quán)力能夠快速完成資源整合,形成對外競爭力,為經(jīng)濟(jì)增長贏得新的空間;另一方面,它與計劃經(jīng)濟(jì)一樣,雖然能極大調(diào)動和集中社會資源,但就全社會資源利用率而言,其投入產(chǎn)出比較低。如果沒有外部力量及時介入,增長將不可持續(xù),模式將難以為繼。

(三)企業(yè)行為不規(guī)范

太湖流域經(jīng)濟(jì)的騰飛最初便是按照聞名遐邇的蘇南模式起步的。所謂的“蘇南模式”,就是通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè),來促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種模式。20年前,當(dāng)“蘇南模式”崛起之時,盡管它對發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、解決農(nóng)村閑散勞動力就業(yè),以至推動當(dāng)?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會都起到了不可忽視的作用,但是,由于它多是小化工、小印染、小化肥、小水泥、小造紙等重污染行業(yè),這些企業(yè)的污水排放按照政策規(guī)定,必須對所排污水進(jìn)行達(dá)標(biāo)排放,也就意味著對污水必須進(jìn)行二次處理,使排出的污水達(dá)到排放要求,可這也就增加了企業(yè)的成本。而直接將污水排入太湖,成本相對過低,違法收益明顯增長,從而導(dǎo)致了許多企業(yè)紛紛將污水直接排入太湖。當(dāng)時己有人對“蘇南模式”提出質(zhì)疑,認(rèn)為這些企業(yè)設(shè)備陳舊落后,高能耗,高污染,排放的污水、廢氣和廢料,完全沒有凈化處理能力,對環(huán)境的污染將是災(zāi)難性的。現(xiàn)在回過頭來看,蘇南模式在短期內(nèi)對推動經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展是很奏效的,與此同時,它所帶來的環(huán)境污染、原生態(tài)消失、人文環(huán)境的破壞等一系列負(fù)面效應(yīng),已經(jīng)不幸而言中,這個代價是十分慘重的。

(四)地方政府管理無力

不僅對企業(yè)的違法行為處罰軟弱無力,缺少量化標(biāo)準(zhǔn),對于企業(yè)排污的行為,地方政府更多地只是停留在口頭警告的形式上。當(dāng)然還有許多其它因素導(dǎo)致了太湖水質(zhì)的變化,比如外來人口增多,生活污水排放量增加;太湖水域其它城市的污染排放;水資源利用不夠徹底等等。其實找出問題很簡單,可是如何解決問題,杜絕問題的再次發(fā)生才是解決類似藍(lán)藻事件的關(guān)鍵。

三、政府行政職能改變與自然環(huán)境的和諧共存

保護(hù)自然環(huán)境,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已受到國際社會、政府首腦及各階層人士的普遍關(guān)注,紛紛通過法律的,行政的,技術(shù)的,教育的各種手段對環(huán)境污染、資源破壞進(jìn)行控制,確保社會、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。政府行政在眾多控制手段中占有十分重要的地位,因為政府部門是社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針、政策的制定者,也是實施方針、政策的組織者。衡量一個國家或地區(qū)環(huán)境資源保護(hù)的好壞,社會經(jīng)濟(jì)能否得到健康發(fā)展與政府部門的行政是否有效,是否保持行政與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一密切相關(guān)。[2]

在我國,政府是權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān),享有人民賦予的各項權(quán)力,同時也承擔(dān)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的義務(wù)。它是推進(jìn)我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的主導(dǎo)力量,必須承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境和自然資源的責(zé)任,構(gòu)建并實施人與自然和諧、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的綠色管理。在強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧社會的大前提下,保持政府行政與自然的和諧是解決當(dāng)前突發(fā)生態(tài)環(huán)境問題的必然要求。

(一)推動環(huán)境科技進(jìn)步,加強(qiáng)環(huán)保隊伍建設(shè)

首先要強(qiáng)化環(huán)保科技基礎(chǔ)平臺建設(shè),將重大環(huán)?？蒲许椖績?yōu)先列入國家科技計劃,積極組織對重大關(guān)鍵和共性技術(shù)的科技攻關(guān),重點組織對飲水安全、污水深度處理、資源循環(huán)利用、燃煤電廠脫硫脫硝、汽車尾氣凈化處理等重大環(huán)保技術(shù)的科研開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范,加快信息、生物、新材料等高技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用,加快科技成果轉(zhuǎn)化,積極推廣先進(jìn)適用的環(huán)保技術(shù)。其次要健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測和應(yīng)急體系,規(guī)范環(huán)保人員管理,強(qiáng)化培訓(xùn),提高素質(zhì),建設(shè)一支思想好、作風(fēng)正、懂業(yè)務(wù)、會管理的環(huán)保隊伍,要求縣級以上要設(shè)立獨立的環(huán)保機(jī)構(gòu),配備必要的執(zhí)法人員,將環(huán)境監(jiān)察人員納入公務(wù)員管理,明確執(zhí)法地位,嚴(yán)格崗位標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法行為。

(二)加快環(huán)境法制建設(shè)進(jìn)程,為生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障[3]

法律手段是國家調(diào)控政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最高形式,具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、公開性、權(quán)威性的優(yōu)點,法律手段的作用和力度是其他手段無法達(dá)到和替代的。應(yīng)該積極借鑒國外先進(jìn)的發(fā)展模式和發(fā)展經(jīng)驗,并根據(jù)我國實際需要,按照污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的方針,抓緊制定生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的法律、法規(guī)和規(guī)章制度,特別是在保護(hù)我國獨特的生態(tài)資源和旅游資源等方面必須加快立法進(jìn)程,以法律手段保證資源的永續(xù)利用和環(huán)境的不斷改善。同時,要提高法律監(jiān)督水平,加大執(zhí)法力度和對破壞生態(tài)的博弈朝著守法的方向發(fā)展。通過提高排污標(biāo)準(zhǔn),使企業(yè)對環(huán)境的影響降到最低,通過提高市場進(jìn)入成本,使那些效率低、依靠增加社會成本來降低私人成本的企業(yè)推出市場,從而解決企業(yè)污染問題。[4]此外,對執(zhí)法人員要發(fā)動社會各界對其進(jìn)行監(jiān)督,防止其權(quán)力濫用行為或?qū)ζ茐纳鷳B(tài)環(huán)境漠視不管的現(xiàn)象,從而為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法制環(huán)境和監(jiān)督機(jī)制。[5]

(三)從公共利益最大化出發(fā),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變

政府擁有公共權(quán)力,其行為宗旨是追求公共利益最大化。應(yīng)該在保護(hù)環(huán)境的前提下,謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,減少對環(huán)境的破壞,最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。只有保護(hù)好環(huán)境,經(jīng)濟(jì)才有發(fā)展的前提;只有發(fā)展了經(jīng)濟(jì),才能有效地減少環(huán)境的污染;尤其是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,由于傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)方式污染嚴(yán)重,在工業(yè)化過程中產(chǎn)生了一系列諸如環(huán)境污染、生態(tài)惡化等負(fù)面問題,如果不加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的方式,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會受阻,也不利于環(huán)境的保護(hù),因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)要與保護(hù)環(huán)境結(jié)臺起來,最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。[6]

(四)落實環(huán)境保護(hù)責(zé)任制,強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)成果效應(yīng)

這種責(zé)任制度包括管制措施、經(jīng)濟(jì)懲罰、對采取治污措施者補(bǔ)貼以及創(chuàng)造一個外在性的市場。一是落實環(huán)境保護(hù)責(zé)任,各地區(qū)各部門都要把保護(hù)環(huán)境作為一項重大任務(wù)抓緊抓好,地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)和本系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人,要提高環(huán)境意識,增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感和緊迫感,確保認(rèn)識到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位,認(rèn)真抓好環(huán)境保護(hù)工作,并抓出成效。二是要把環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容,并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據(jù)之一。三是要堅持和完善地方各級政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制,對環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)和指標(biāo)實行年度目標(biāo)管理,定期考核,并公布考核結(jié)果。四是要建立問責(zé)制,切實解決地方保護(hù)主義干預(yù)環(huán)境執(zhí)法問題,對因決策失誤造成重大環(huán)境事故,嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員,要追究責(zé)任。五是要在評優(yōu)創(chuàng)先活動中實行環(huán)保一票否決制,而對環(huán)保工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人應(yīng)給予表彰和獎勵。

近年來,中央頒布了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律和規(guī)章制度,在保護(hù)自然環(huán)境的問題上有法可依,各級地方政府也開展了大量的工作,出臺了一些保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的規(guī)章制度,在發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)方面得了不小的成績。但是,要構(gòu)建社會主義和諧社會,達(dá)到“天人合一”,政府行政與自然的和諧,還有很長的路要走。政府只有真正主動積極地承擔(dān)起生態(tài)管理的責(zé)任,在自然生態(tài)責(zé)任上實現(xiàn)從“無為”到“有為”的轉(zhuǎn)變,才能推動生態(tài)現(xiàn)代化的發(fā)展,才能增強(qiáng)社會的可持續(xù)發(fā)展能力,不斷改善自然環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會全面進(jìn)步、資源可持續(xù)利用和生態(tài)良性循環(huán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

[1]曹 杰.突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究中的重要科學(xué)問題[J].公共管理學(xué)報,2007(2):84.

[2]彭益民.建設(shè)環(huán)境友好型社會與加強(qiáng)政府管理[J].湖南社會科學(xué),2007(2):32.

[3]朱 剛.太湖藍(lán)藻事件理論探究 [J].江蘇工業(yè)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,9(2):54.

[4]趙美珍,張愛娥.排污權(quán)交易制度中主體利益的考量與保障 [J].江蘇工業(yè)學(xué)院學(xué)報 (社會科學(xué)版),2009,10(1):30-33.

[5]苑 琳.科學(xué)發(fā)展框架下的政府綠色管理[J].中國行政管理,2007(4):14.

[6]李紅衛(wèi).生態(tài)文明建設(shè) [J].學(xué)術(shù)論壇,2006(6):170.

Reflections on the Harmony between Government Adm in istration and Nature from the Blue-green Algae Emergency in Taihu Lake

ZHEN G Xun
(School of A rt,Soochow U niversity,Suzhou 215006,China)

“Harmonious society”is the mainstream of contemporary China’s social development,but all kinds of public emergency has increasingly become a hidden danger to building a harmonious society.It has become an important new topic for environmental protection to effectively respond to,properly handle and prevent the emergencies sim ilar to“blue- green algae in Taihu L ake”,and maintain environmental security.In face of the frequency of environmental safety incidents and inter-basin and inter-regional environmental pollution accidents,some measures such as should be taken from investigating potential contam ination,establishing a sound environmental emergency response system,and strengthening environmental emergency response infrastructure to reduce accidents and harm to environment.In short,governments at all levels should change their adm inistrative concept positively and seek a pivot to reach a balance between government adm inistration and natural environment.

public emergency; blue- green algae in Taihu L ake; governmentadm inistration;adm inistrative environment

F061 文獻(xiàn)標(biāo)碼:A

1672-9048(2010)01-0050-04

2009-09-20

鄭 洵 (1973—),男,浙江余姚人,館員,主要從事公共政策分析研究。

(責(zé)任編輯:劉志新)