行政訴訟原告資格探析

王燦輝

(鄭州大學法學院,河南鄭州 450052)

一、行政訴訟原告資格的含義

原告資格,又稱起訴資格 (Standing to sue)。依《布萊克法律大辭典》的解釋,原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益,其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求,具有為司法爭端所影響的足夠利益,就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍,即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系[1]。

在我國,行政訴訟法并未對原告資格作出明確規(guī)定,學者們對原告資格的概念與基本內涵在理解上存在爭議,其中占主流地位的是“條件說”,其主要觀點有,“原告資格是個人或組織保護自己合法權益所應具備的條件”[2]。“行政訴訟原告資格,是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件”[3]?！靶姓V訟原告資格是指符合法律規(guī)定的條件,根據法律的規(guī)定,能夠向人民法院提起行政訴訟的資格”[4](P205)?！靶姓V訟原告資格是指公民、法人或者其他組織能夠就特定具體行政行為提起訴訟所應具備的條件”[5](P63)。“行政訴訟的原告資格是指提起行政訴訟的身份條件”[6](P337)。上述定義表達了一個共同點,即原告資格是對起訴人取得行政訴訟原告地位的限制條件。至于這種限制條件應包括哪些具體內容則是一個具有實踐意義的話題。筆者認為,要想準確理解和把握原告資格的內涵與外延,需要對與此相關的概念進行梳理和辨識,確定必要的認知前提。

二、行政訴訟原告資格與相關概念辨識

(一)行政訴訟原告與起訴人

何謂行政訴訟的原告?《中華人民共和國行政訴訟法》第 24條第 1款明確規(guī)定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！被诖?我國行政訴訟法學界一般認為:“行政訴訟原告是指認為自己的合法權益受到行政主體的具體行政行為不法侵害或者不利影響而向人民法院提出訴訟的人,包括公民、法人和其他組織?！盵4](P204)“行政訴訟的原告,是指對行使行政職權的機關或者組織的具體行政行為不服,以自己的名義向人民法院提起訴訟的公民、法人和其他組織?！盵5](P56)“行政訴訟的原告,是指認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,而向人民法院提起訴訟的個人或者組織。”[7]筆者認為,上述概念的缺陷在于難以對提起訴訟但沒有被法院受理的公民、法人和其他組織的主體身份作出準確界定。

值得注意的是,《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)的第32條第 3款,第 43條,第44條第1款第(二)項、第(三)項、第(八)項中,明確使用了“起訴人”的概念,尤其是在第 44條第 1款第(二)項中明確規(guī)定:起訴人無原告訴訟主體資格的,法院裁定不予受理。由此可以看出,司法解釋已對原告和起訴人作出區(qū)分。據此,有學者提出“行政訴訟中的原告,是指認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,并以自己的名義,依法向人民法院提起訴訟,從而引起行政訴訟程序發(fā)生的公民、法人和其他組織”[6](P302)。并且認為行政訴訟法第 2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法提起訴訟”并非是關于原告資格的規(guī)定,只是確定了起訴人——可能的原告的法律地位和限制

條件[6](P722)。

筆者認為,從概念和稱謂上區(qū)分起訴人和原告,不僅是明確訴訟過程不同階段的訴訟主體法律地位的要求,更是保護自然人、法人或者其他組織起訴權的需要,也有利于界定原告資格的內涵和外延。起訴人具備起訴的主體資格是原告資格存在的前提,二者是共性和個性、一般與特殊性的關系,起訴人的主體資格不應納入原告資格要解決的問題范疇。

(二)原告資格與受案范圍

行政訴訟受案范圍,是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍,主要指人民法院對行政主體的哪些行為擁有司法審查權力。它規(guī)定著司法機關之間處理行政爭議的分工和權限,規(guī)定著受到行政行為影響的公民、法人和其他組織訴權的范圍,也規(guī)定著行政終局裁決權的范圍。對于行政訴訟原告資格的確定與受案范圍之間的關系,我國學界歷來存在不同的認識。有的學者認為行政訴訟原告資格不需要考慮受案范圍,受案范圍是原告地位取得的條件,而不是原告資格的條件[2](P435)。而有的學者持與此相反的觀點,他們認為原告資格與受案范圍之間存在緊密的聯(lián)系,因為“對提起訴訟的人來說,如果法律規(guī)定法院對某些行政爭議無權主管,卻仍賦予其原告資格,允許其提起行政訴訟,顯然無絲毫實際意義,反而是對提起訴訟的公民、法人和其他組織的一種愚弄”[8](P74)。還有學者更進一步提出“行政訴訟受案范圍是行政訴訟原告資格產生的前提”[9](P63)。

我國《行政訴訟法》對受案范圍是從正反兩個方面加以規(guī)定的,第 11條從正面確認了哪些行為屬于受案范圍,第 12條則是從反面排除了不屬于受案范圍的幾類事項。這兩個條文各自獨立,不存在位階高低。這種不完全的概括和有限的列舉方式,必然會留下權利救濟的空白。也就是說,有很大一部分涉及人身權、財產權以外的權利的行政行為的可訴性問題,在行政訴訟法中不是十分明確的,是有很大的伸縮空間的。由此導致在司法實踐中,一些法院借助于原告資格調整自己的權力范圍。有時加強對原告資格的要求,避免自己卷入棘手的問題,有時通過放寬原告資格,使自己對于有些案件能夠作出判決。雖然行政訴訟受案范圍與原告資格在一定范圍的互動,有著緊密的聯(lián)系,但是,不能就此認為行政訴訟受案范圍就是行政訴訟原告資格的構成要件,更不能將其界定為原告資格產生的前提條件。受案范圍旨在確定的是行政訴訟權的客體——可以對什么樣的行政爭議起訴,而原告資格旨在確定的是行政訴訟權的主體——什么樣的人有權起訴。受案范圍與原告資格是兩個不同的法律問題,不能將受案范圍納入到原告資格的范疇進行討論。

(三)原告資格與起訴條件

原告資格與起訴條件是兩個相互之間具有種屬關系的概念。原告資格旨在解決就起訴人提出的具體訴訟而言起訴人是否合格原告的問題。起訴條件則是起訴人為使特定法院受理起訴而必須滿足的全部法定條件,起訴人具備原告資格只是其中的一個條件。由此,有關原告資格的規(guī)則必須同關于其他起訴條件的規(guī)則分離開來,否則就會出現(xiàn)將是否屬于受案范圍、是否提出明確被告和具體訴訟請求及事實根據、是否符合法定起訴期限等條件納入到原告資格范疇中加以討論的混亂現(xiàn)象。

三、現(xiàn)行法界定原告資格存在的問題

對于如何把握行政訴訟原告資格的構成要件,從上文的敘述中可以看出,學術界的見解并不統(tǒng)一。筆者認為,對于原告資格構成要件的分析,不能直接援引“他山之石”,更不能出自主觀臆測和想象,應立足于我們當前的法律規(guī)則之上。

(一)行政訴訟法的規(guī)定方面

我國《行政訴訟法》并未對原告資格作出明確規(guī)定,理論研究和審判實務中主要通過對相關的規(guī)定進行理解和判斷。學界普遍認為,關于原告資格的規(guī)定主要集中在該法第 2條、第 24條和第 41條三個條款中。第 2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?24條規(guī)定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！钡?41條第 1項規(guī)定:“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織?！备鶕鲜鰲l款的規(guī)定,我國行政訴訟原告資格實行“合法權益受到損害”標準[10](P83)?？梢钥吹?我國《行政訴訟法》使用的是“權益”一詞。所謂權益,從字面意義上來看,在范圍上當然包括權利和利益,這顯然比傳統(tǒng)的法定權利標準寬。但是,《行政訴訟法》在“權益”一詞前面又加上了“合法”二字,由于我國長期深受法律實證主義的影響,“合法權益”在司法實踐中往往被解釋為“法定權利”,權益標準又恢復為權利標準。在主體方面,行政訴訟法并未將原告限定為行政行為所直接指向的對象。但是在司法實踐中,法院往往把“法定權利受到損害”的主體理解為行政行為所直接指向的對象,即行政行為的相對人。究其原因,是由于相對人的標準更容易為法官掌握[11]。司法實踐中,很多法院片面強調只有某一具體行政行為的相對人才能具有原告資格,提起行政訴訟,它們認為如賦予非相對人以原告資格,則會使訴權范圍過于寬泛,所以對相對人之外的公民、法人或者其他組織提起的訴訟,一概以“不是行政管理相對人”為由予以拒絕,或不予受理,或者雖然受理、卻又裁定“駁回起訴”。這樣,我國的行政訴訟原告資格標準事實上就變成了“法定權利受到損害的相對人”,這與行政訴訟法的立法原意已相去甚遠。出現(xiàn)這種情況,除了法律解釋方面的原因外,同時也暴露出我國行政訴訟法關于原告資格的規(guī)定在立法技術上存在一定問題。

(二)司法解釋的補救性規(guī)定方面

針對司法實踐中比較突出的不恰當?shù)匕言娣秶斫鉃轳郦M的相對人的現(xiàn)象,最高法院《若干解釋》對原告資格作了進一步規(guī)定。《若干解釋》第 12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。”一時間,“法律上的利害關系”這一概念成為理論界研究原告資格所關注的焦點,他們普遍認為《若干解釋》關于原告資格的規(guī)定,實現(xiàn)了“原告資格從‘相對人資格論’到‘法律上利害關系人資格論’的轉變,明確賦予了利害關系人提起行政訴訟的原告資格,并對相應案件的原告資格問題作了比較明確的具體列舉,使‘相對人資格論’在我國行政審判制度中沒有繼續(xù)存在的空間,從而使我國行政訴訟原告資格制度有了新的發(fā)展”[12]。更有學者斷言,“判斷行政訴訟原告資格,關鍵看起訴人與被訴行政行為之間是否存在法律上的利害關系”[13]。另外,也有學者認為,《行政訴訟法》直接規(guī)定,只要公民、法人和其他組織認為自己的合法權益受到行政行為侵害,即具有原告資格。《若干解釋》規(guī)定的“利害關系”同《行政訴訟法》規(guī)定的合法權益受到侵害,含義應該是相同的。因此,《若干解釋》規(guī)定“法律上利害關系說”,并非是對我國行政訴訟原告資格的全新創(chuàng)造性規(guī)定,其作用仍在于消除“相對人資格說”對審判實務造成的負面影響[14]。對于如何判斷當事人是否與被訴具體行政行為有法律上的利害關系,司法解釋并未從司法審判的操作層面進行界定,這導致各地法院對法律上利害關系含義在理解和適用上存在很大偏差,導致在原告主體資格問題上出現(xiàn)了一些錯誤的做法。一是有的法院放棄原告資格審查或降低審查標準,在起訴人所謂的合法權益根本不存在的情況下,為了擴大對當事人訴權的保護,也作為行政訴訟予以受理。這種做法不僅達不到保護合法權益的目的,而且會使業(yè)已成立的行政法律關系重歸于不確定狀態(tài)……二是在審查訴訟主體資格時超出法律規(guī)定,人為地附加一些條件,對一些構成對合法權益有實際影響、根據《若干解釋》第 12條規(guī)定應當納入行政訴訟受案范圍的案件不予受理[15]。此外,最高法院在《若干解釋》中賦予特定情況下的受害人、相鄰權人和競爭人等以原告資格。這種通過司法解釋指引誰為適格原告的方式,主要借鑒了大陸法的立法例,卻并沒有說明受害人、相鄰權人及競爭人為何具有原告資格,僅僅以他們與案件有利害關系作出這一結論,并無說服力,也無法解決不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。

四、界定原告資格的思路與標準

(一)原告資格的標準應適當放寬

目前,各國行政訴訟原告資格已經呈現(xiàn)出越來越寬泛的趨勢[6](P335)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是:實踐證明,擔心原告資格過于寬泛會形成濫訴,從而影響行政機關的正?；顒踊蛟V訟效率的想法是不成立的。不可否認,原告資格的限制功能是其存在的根本理由,即排除明顯的非訴案件,防止無訴的利益而可能濫用司法資源和行政資源的原告進入訴訟。然而,“只有瘋子才會認為法院擁有復審權是因為行政訴訟具有無窮的樂趣……司法復審訴訟費錢費時,很少有人為了復審而要求復審的,也很少有純粹為了使政府蒙受不必要的折騰而要求復審”[16](P424),可見,濫訴的情況可能存在,但并非常態(tài)。而以原告資格來防止濫訴,是以犧牲絕大多數(shù)理性人的利益為代價的,并且我國司法實踐表明行政案件不是多了,而是少得驚人,若過分倚重這種方式,就會發(fā)現(xiàn)防止濫訴的利益遠遠小于使不法行為受到審查的利益和保護公民權益所帶來的利益[17](P192)。而且,現(xiàn)實問題反倒是公民通常不愿意起訴行政機關,不愿意通過法律途徑解決行政糾紛,而是郁積于胸,懷恨在心,這才是真正危險的。因此,現(xiàn)代各國非常重視行政訴訟的功能,傾向于放寬原告資格從而引導行政相對人通過行政訴訟這種公平的司法程序緩和官民矛盾,維護社會穩(wěn)定。

(二)原告資格的界定標準

筆者認為,界定原告資格的標準,應當立足于我國法律的現(xiàn)實規(guī)定,結合現(xiàn)代社會的實際情況和原告資格泛化的時代發(fā)展趨勢,主要從以下兩個方面來確定:

1.存在合法權益。既然自然人或組織起訴某個行政行為是因為他們認為該行為侵犯合法權益,一個理應成立的推論是:合法權益的存在乃必要之前提。換言之,起訴人應當向法院表明受侵犯的合法權益是什么。國內學者對《行政訴訟法》第 2條規(guī)定的“合法權益”中的“合法”一詞的理解是比較一致的,認為合法只是起訴人的一種主觀認識,并不要求客觀存在。但在解讀“權益”一詞時卻分歧較大。除認為“權益”包含權利和利益的觀點外,有的學者囿于法律的明文規(guī)定,僅從外延出發(fā)將“權益”圈定于人身權、財產權以及法律、法規(guī)明確規(guī)定的其他權利[18]。有的學者指出,合法權益乃“憲法、法律確認的,由相應義務所保證的各種資格、利益、自由和權能”[9]。從外延出發(fā)將“權益”圈定于人身權、財產權以及法律、法規(guī)明確規(guī)定的其他權利,實際上就是把“權益”等同于權利,邏輯上存在不周延,客觀上也限制了權益保護的范圍[14]。法律無法包含一切,在社會發(fā)展的不同時期,總有一些正當?shù)睦鏇]有納入法律規(guī)定的范圍,如果因為其沒有上升為法定權利而不加以保護,顯然是不合適的。因此,從保護公民的合法權益、加強對行政機關監(jiān)督的角度出發(fā),不宜對“合法權益”的范圍界定過窄。

2.合法權益可能受到被訴行政行為影響。在原告資格基本條款中,立法者允許自然人或組織根據其自己的主觀認識 (認為侵犯其合法權益)提起訴訟。合法權益是否確實受到被訴具體行政行為侵犯,是需要在訴訟過程中解決的問題。實質損害并不影響對起訴人原告資格的確認,它影響的只是原告的主張能否得到法院支持的問題,并非檢驗原告資格時需要考慮的問題。由于《行政訴訟法》所用“侵犯”一詞系基于起訴人的主觀認知角度,而起訴人是否適格原告的判斷更多地由法院完成,故從法院角度出發(fā),似乎用“影響”一詞更為適宜。即只要起訴人的合法權益可能受到行政行為的侵害或起訴人是行政行為所引起的法律后果的承受者,就應當賦予其原告資格。

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