對公安執(zhí)法規(guī)范化建設的若干思考

王國安,儀宏斌

(鐵道警官高等?？茖W校,河南鄭州450053)

對公安執(zhí)法規(guī)范化建設的若干思考

王國安,儀宏斌

(鐵道警官高等?？茖W校,河南鄭州450053)

公安執(zhí)法規(guī)范化建設是一個系統(tǒng)工程,在加強公安執(zhí)法自身規(guī)范化建設的同時,必須著力解決影響公安執(zhí)法的各種社會因素的規(guī)范化建設問題。公安執(zhí)法規(guī)范化建設還必須同政治體制的改革及司法體制的完善同步推進。

公安執(zhí)法;規(guī)范化建設

改革開放30年來,我國公安執(zhí)法工作取得了舉世注目的成就,公安機關在人員不足、任務繁重,通信、交通裝備比較落后的情況下,長期保持了社會的大局穩(wěn)定,有力地保障了我國改革開放經濟發(fā)展的順利進行。目前公安執(zhí)法工作基本規(guī)范,在某些方面尚存不足,突出表現為濫用強制措施,濫罰款,刑訊逼供等。這些問題雖屬少數人所為,但因其嚴重地侵害了公民的合法權益,破壞了黨和政府與人民群眾的和諧關系,降低了黨和政府的公信力,甚至在個別地方影響了社會穩(wěn)定,損害了人民警察的整體形象。公安部及時提出進一步搞好公安執(zhí)法規(guī)范化建設,非常必要。

公安執(zhí)法不是孤立的行為,它常受其他社會因素影響。公安機關本身只有相對的獨立性,如公安執(zhí)法行為被各級黨委和政府的決定所影響。因此,解決公安執(zhí)法規(guī)范化問題不僅要從公安執(zhí)法自身著手,而且要從影響公安執(zhí)法規(guī)范化的相關因素入手,要以整體性和系統(tǒng)性的觀點看待公安執(zhí)法規(guī)范化問題。從這個觀點出發(fā),公安執(zhí)法規(guī)范化建設應該包括五個方面的內容:一、公安執(zhí)法理念規(guī)范化。二、公安執(zhí)法自身規(guī)范化。三、黨委、政府和上級公安機關領導、管理公安執(zhí)法的規(guī)范化。四、公安執(zhí)法民主、公開、透明的規(guī)范化。五、公安執(zhí)法保障規(guī)范化。五個方面為一整體,不可分割。

一、公安執(zhí)法理念規(guī)范化

我國公安執(zhí)法理念提法很多內容重復,如:立警為公,執(zhí)法為民;秉公執(zhí)法,勇于奉獻;打擊犯罪,保護人民;公正執(zhí)法,文明執(zhí)法;嚴格執(zhí)法,服務人民;權為民所用,情為民所系;對黨忠誠,服務人民,秉公執(zhí)法,清正廉明,團結協(xié)作,勇于獻身,嚴守紀律,文明執(zhí)勤;政治建警,從嚴治警,依法治警;科教強警。最近有關領導又提出“大力加強執(zhí)法規(guī)范化建設,著力提高理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法能力”等。這些提法內容涵蓋過于原則性,口號性強,比較抽象,對警察的具體執(zhí)法行為約束和指導性較弱,一線警察不易把握。上述內容在《警察法》中亦有規(guī)定,如《警察法》第3條規(guī)定:“人民警察必須依靠人民的支持,保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,維護人民的利益,全心全意為人民服務?！薄毒旆ā返?條規(guī)定:“人民警察必須以憲法和法律為活動準則,忠于職守,清正廉潔,紀律嚴明,服從命令,嚴格執(zhí)法?！薄毒旆ā返?0條規(guī)定:“人民警察必須做到:(一)秉公執(zhí)法,辦事公道;(二)模范遵守社會公德;(三)禮貌待人,文明執(zhí)勤;(四)尊重人民群眾的風俗習慣?！痹凇毒旆ā芬延幸?guī)定的情況下,不宜增加新的、類似的和口號性的執(zhí)法理念,以免造成使用上的混亂。當前,在公安警察的具體執(zhí)法實踐中,亟需明確具體的執(zhí)法操作理念,這些理念的特點應該是:具體,容易理解和記憶,對警察的具體執(zhí)法行為約束和指導性強,并且具有穩(wěn)定性。這樣的執(zhí)法理念可以不采用抽象性、口號性的語言,而采用描述性的語言。摘錄一段英國約束警察行為的執(zhí)法理念加以對比:“他應該對任何一個階層和階級的所有人禮貌相待,彬彬有禮。絕不可傲慢蠻橫,粗暴無禮?！麘撎貏e當心不要采取無聊的或不必要的干涉行動。一旦需要采取行動時,要堅決和果敢。在所有場合,他都應使他的行為有足夠的合法性支持。他必須牢記,沒有什么東西比良好的情緒控制能力更加必不可少。永遠不要為任何語言和威脅所激怒,哪怕是稍稍發(fā)一點火;如果他們以一種平和但堅決的方式執(zhí)行職務,那么這些事情就會很快得到很好的處理,如果他需要的話,旁觀者也會協(xié)助他。”上述是1829年英國大倫敦警察廳發(fā)布的《警察訓令》中的部分內容,《警察訓令》一直是英國警察的立身之道,奠定了警察與公眾關系的基石。

很顯然,英國這種描述性的、易于警察理解和操作的執(zhí)法理念,對警察的執(zhí)法行為具有更好的約束和指導作用。1829年制定的《警察訓令》至今有效,有著長期的穩(wěn)定性。在我國,一任領導提出一個口號,對警察具體執(zhí)法行為的約束和指導卻改進不大。我國規(guī)范警察執(zhí)法理念,應當從摒棄口號性、抽象性的形式做起,制定一種具體、明白、易懂,約束性和指導性強,易操作的警察執(zhí)法理念,且長期保持不變。不允許各級公安機關亂提、亂用口號,保持警察執(zhí)法理念文字上的統(tǒng)一性。

二、公安執(zhí)法自身的規(guī)范化

(一)公安執(zhí)法主體規(guī)范化問題

有些地方警力不足,公安機關就聘用協(xié)警,組建聯防隊,雇用不具有警察資格的人員從事執(zhí)法活動。比如廣東某地公安機關雇用非警人員負責高速公路的車輛測速等。這與《警察法》相悖,也會產生不良后果。法律應當對公安執(zhí)法主體加以規(guī)范,不具有警察正式身份的人員不能參與公安執(zhí)法。對協(xié)警和聯防隊員參與協(xié)助警察工作的行為方式、方法,活動范圍以及禁止和允許的事項應當作出明確的規(guī)定。

(二)公安執(zhí)法權力運行的規(guī)范化

公安執(zhí)法權力運行的規(guī)范化,分對外執(zhí)法過程中行使權力的規(guī)范化和公安機關內部對執(zhí)法權力運行的約束機制的規(guī)范化以及內部監(jiān)督和考核的規(guī)范化。包括強制措施的適用,案件的立案、審批,采取重大執(zhí)法行動的決策和責任機制的規(guī)范化。

公安警察外部執(zhí)法的規(guī)范化要解決的問題有四:

1.某些方面無法可依,需要通過立法加以規(guī)范。比如,性騷擾方面的立法,泄露、買賣個人信息,社會調查機構對個人通信工具、信息網絡的監(jiān)控和個人信息的獲取等方面還存在著立法空白。

2.雖有法律規(guī)定,但規(guī)定粗疏缺少可操作性。類似這種問題,警察的自由裁量權的空間比較大,對同樣的案件,不同的辦案人員或不同的警察機關,處理上會出現差別,造成執(zhí)法結果的不規(guī)范。此類問題應通過立法解釋的方式加以規(guī)范。

3.警察執(zhí)法犯法。如濫罰款,刑訊逼供等。這類問題應通過公安機關自身規(guī)范化建設予以解決。

4.公安機關的規(guī)范性文件造成的執(zhí)法不規(guī)范。個別地方公安機關對本機關的警察自由裁量權加以量化規(guī)定。即使公安部的規(guī)范性文件規(guī)定也有明顯與法律相沖突的。如按照《刑事訴訟法》第70條和143條之規(guī)定,對于公安機關提請逮捕而檢察機關不批準逮捕的案件以及公安機關移送起訴而檢察機關決定不起訴的案件,被拘留的人和被不起訴人如果在押,都應當立即釋放。而《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第63條和條94條規(guī)定,對檢察機關不批準逮捕和檢察機關決定不起訴的案件的在押人員,可以采取取保候審和監(jiān)視居住的強制措施。對于公安機關越權立法的情況必須堅決制止,否則,就會出現公安機關在搞執(zhí)法規(guī)范化的同時,又出現新的執(zhí)法不規(guī)范行為。

公安執(zhí)法權力內部運行機制規(guī)范化,包括強制措施的適用,案件的立案、審批,采取重大執(zhí)法行動的決策和責任機制的規(guī)范化。應該做到權力和責任的統(tǒng)一,誰決策誰負責。不能使權力和責任相分離,出了問題決策者不承擔責任,只有執(zhí)行者承擔責任。

公安執(zhí)法內部監(jiān)督和考核的規(guī)范化是公安執(zhí)法自身建設的重要內容。就內部監(jiān)督而言,雖然公安部制定了比較完善的監(jiān)督規(guī)范,但在人大立法層面上,僅限于原則上的規(guī)定,缺少詳盡的制度規(guī)范。我們所說的規(guī)范化是上升到人大立法層面的規(guī)范化,而不是公安機關內部規(guī)定的規(guī)范化。在涉及每個警察的法律責任的問題上,人大應當對公安執(zhí)法內部監(jiān)督進行立法規(guī)范,由公安機關自己制定規(guī)則并由自己執(zhí)行,不符合社會主義法制原則。對公安執(zhí)法考核有些地方還處于不規(guī)范的狀態(tài),主要體現在全國對公安執(zhí)法的考核,還沒有一個能客觀、科學反映警察主體成效的標準化的統(tǒng)一模式,基本上各行其是?？己瞬荒苓^多過濫,要講科學性。這就需要深入調查研究,制定出統(tǒng)一的、科學的考核標準。

三、黨委、政府、上級公安機關領導和管理公安執(zhí)法規(guī)范化

(一)本級黨委、政府對公安執(zhí)法領導、管理的規(guī)范化

本級黨委和政府的領導和管理對公安機關的執(zhí)法規(guī)范化有著不可忽視的影響。在我國,公安機關是政府的一個職能部門,黨委和政府對公安工作有領導管理的權力。即本級黨委和政府的決定,公安機關必須執(zhí)行。黨委和政府對公安機關行使領導和管理的權力方式沒有從法律上加以具體規(guī)范,只有原則規(guī)定,造成了公安機關執(zhí)法的某些不規(guī)范行為。個別地方的黨委和政府把不屬于公安機關職責范圍內的事務作為任務強令公安機關執(zhí)行,比如強制拆遷、計劃生育、控制上訪人員等。更為惡劣的是,有個別的地方政府指令所屬公安機關,對依法起訴政府部門的當事人進行傳訊和拘留。由于沒有規(guī)范的領導管理權力行使方式,有個別的領導人往往假公濟私,借領導之名行非法干預之實。比如,某個案件某位領導在當事人的上訪材料上批示,是行使黨委和政府的領導和管理權?是代表個人意見?還是在假公濟私?在中國這個人情較重的社會里,很少有人懷疑領導的意圖。還有的是以給辦案機關的領導或辦案人打電話的方式影響辦案。盡管《警察法》規(guī)定人民警察對超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民警察職責范圍的指令有權加以拒絕,但是由于黨委和政府掌握著公安機關的人、財、物的大權,公安機關對黨委和政府強加的職責以外的事情不敢拒絕。對領導人的批示更是不敢怠慢,不僅如此,甚至下級的某些公安機關出現重視領導批示的案件、輕視非領導批示的案件,領導批示的案件急辦、非領導批示的案件緩辦的情況。這就難免出現關系案、人情案,造成公安執(zhí)法中的某些不規(guī)范現象。并且,按照領導人的意見辦案,一旦出現問題,承擔責任者是直接承辦人,追究不到黨政部門領導者的責任。從法律上規(guī)范黨委和政府行使對公安執(zhí)法領導和管理權力的具體形式,對公安機關執(zhí)法規(guī)范化具有重要的意義。

(二)上級公安機關、上級黨委和政府對下級公安機關執(zhí)法領導、管理關系的規(guī)范化

《警察法》規(guī)定,對于上級公安機關的命令下級公安機關必須執(zhí)行。上級公安機關的局長、處長、科長給下級公安機關打電話或批轉申訴、上訪和案件材料,對案件都可以指示,但對這些指示,下級公安機關如何執(zhí)行,以及上級公安機關中的哪一級領導以何種形式的指示能夠代表上級公安機關,法律上沒有明確規(guī)定。法律應當規(guī)范上級公安機關命令的方式和形式,據此,下級公安機關才能正確執(zhí)行上級公安機關的命令。

在上級黨委和政府與公安機關之間也存在著同樣的問題,公安機關有時會收到上級黨委、政府的領導人批示的材料或電話,表達對某個案件的意見,公安機關對這些意見是當作上級的指示,還是當作個人的意見,法律都無規(guī)定,而恰恰是這些問題使公安機關遭遇到執(zhí)法上的尷尬。因此,從法律上規(guī)范上級公安機關、上級黨委和政府對下級公安機關領導、管理和指導行使權力的具體方式是十分必要的。

四、公安執(zhí)法民主化、公開化、透明化的規(guī)范化

公安執(zhí)法規(guī)范化建設的核心,是解決公安執(zhí)法依法辦事和實現法律公平、公正的問題。要達到這樣的目的,僅有公安機關自身執(zhí)法行為的規(guī)范化以及公安機關與上級公安機關、黨委、政府領導關系的規(guī)范化還不夠,還必須實現公安執(zhí)法民主化、公開化、透明化的規(guī)范化,如此才能保證公安執(zhí)法做到依法辦事,實現法律的公平和公正。所謂公安執(zhí)法的民主化,是指公安執(zhí)法除涉及國家機密和個人隱私的案件之外,都應當保證公眾知情權的實現,及時向社會披露案件的進展和信息,并請公眾參與公安執(zhí)法工作,向公安機關提供更多的案件線索,構建專門機關和群眾相結合的和諧警民關系。也就是公安執(zhí)法要走群眾路線,相信群眾,依靠群眾,不要關起門來辦案,不要向社會隱瞞案件事實真相。所謂公安執(zhí)法的公開化、透明化,是指除涉及國家機密和個人隱私的案件之外,公安機關要允許媒體采訪、報道,這是實現公眾知情權的必要保障。逐步做到訊問犯罪嫌疑人時允許律師在場,訊問未成年人時允許律師和家長及近親屬在場,對訊問過程全程錄像并由專門機關保管錄像資料。這樣做會大大減少以至消滅刑訊逼供,促進公安執(zhí)法的規(guī)范化建設。對公安執(zhí)法民主化、公開化和透明化應當立法,形成法律制度。目前,公安執(zhí)法的民主化、公開化和透明化有些方面還無法可依,比如,有關新聞媒體及社會其他方面的監(jiān)督,現在我國還沒有一部新聞出版法,人民政協(xié)和民主黨派對公安機關的執(zhí)法監(jiān)督也缺少法律規(guī)范,律師還不能全程參與公安機關的刑事案件偵查活動等。

公安執(zhí)法民主化、公開化和透明化是大勢所趨,我國現階段的社會治安形勢說明,有些治安問題僅靠公安機關自身的力量是不能解決的,必須有社會和公民的參與,持續(xù)幾年的“打拐行動”就是明證。實踐證明,公民有參與打擊違法犯罪的積極性,在“打拐行動”中,公民們自主建立了“尋親網”,成千上萬的公民加入尋親志愿者的隊伍,幫助公安機關偵破了不少案件。公民和社會參與治理社會秩序的一個重要條件,就是公安執(zhí)法必須實行民主化、公開化和透明化,沒有這“三化”,不僅會影響社會和公民的參與,而且其社會效果也會大打折扣。公安執(zhí)法的民主化、公開化和透明化,將會喚醒公民和社會維護社會治安的自我意識。社會治安的問題歸根到底是公民和社會的問題,只有全社會認識到了這個問題,并行動起來協(xié)助公安機關工作,社會治安的一些頑癥才會得到根本治理。

五、公安執(zhí)法規(guī)范化的保障

公安執(zhí)法規(guī)范化是一個系統(tǒng)工程,不能僅落實到制度層面,還必須有人、財、物的保障。如主體規(guī)范化問題,有的地方,協(xié)警的數量超過正規(guī)警察,協(xié)警不參與警察工作,公安執(zhí)法就會因人員短缺而產生困難。公安執(zhí)法的信息化建設對公安執(zhí)法的規(guī)范化建設能起到有力的促進作用,公安信息化建設應當引領公安執(zhí)法規(guī)范化建設,如果財力上不去,信息化建設就會受到影響,從而影響到公安執(zhí)法的規(guī)范化建設。公安執(zhí)法規(guī)范化建設的保障還包括對警察合法權益的保護上,近一兩年襲警事件不斷發(fā)生,這類事件嚴重地侵犯了人民警察的合法權益,有些警察反映,我們的民警是流血又流淚。這些問題必須隨著公安執(zhí)法規(guī)范化建設一并加以解決,否則會直接影響到公安執(zhí)法的規(guī)范化建設的效果。

總之,公安執(zhí)法規(guī)范化建設單靠公安機關自身的工作是不夠的,有些問題公安機關自己可以解決,有些問題必須結合我國的政治體制改革整體推進,才能見成效。應當強調的是,沒有政治體制的改革和司法制度的完善和改進,特別是沒有我國社會主義民主和法制建設的推進,公安執(zhí)法規(guī)范化建設將會遇到難以克服的障礙。

[1]中華人民共和國刑事訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2000.

[2]金誠.轉型期中國警務問題研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2007.

[3]菲利蒲·約翰·斯特德.英國警察[M].何家弘,劉剛譯.北京:群眾出版社,1989.

責任編輯:儀宏斌

Subtract:The construction of standardizing police law-enforcement is a systematical engineering.At the same t ime,the standardization of various social factors that affects the police law-enforcement must be solved.And the construction has to be promoted alongwith the reform of political system and the perfection of judicial system.

Key words:police law-enforcement;construction of standardization

Reflections on the Construction of Standardizing Police Law-enforcement

Wang Guoan&Yi Hongbin
(Railway Police College,Zhengzhou450053,China)

D631

A

1009-3192(2010)01-0097-04

2009-12-10

王國安,男,河南通許人,鐵道警官高等?？茖W校警察管理系副教授;儀宏斌,女,山東鄄城人,鐵道警官高等專科學校學報編輯室主任,副編審。