依法行政建設(shè)初探

孫伊百

(吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林長春 130012)

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,我們所面臨和需要應(yīng)對與處理的公共事務(wù)、社會問題日益復(fù)雜和多樣化。行政權(quán)力的正確行使,越來越成為政府和社會關(guān)注的中心。依法行政是我國社會主義法治的基本要求和重要組成部分。依法行政概念的提出,旨在置國家權(quán)力于法律的調(diào)控與監(jiān)督之下。這對于推進(jìn)中國社會的進(jìn)步與持續(xù)發(fā)展,具有無與倫比的重要意義。

推進(jìn)依法行政,是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的要求,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,是建設(shè)民主政治的要求,也是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的要求。然而,依法行政的實(shí)現(xiàn),并不是一個輕松的話題。盡管我們有著追求依法行政的激情與渴望,但是,我們也面臨諸多困境。唯有勤于檢視所走過的歷程,不斷反省,不斷更正,不斷創(chuàng)新,才能探索出一條適合于本土的依法行政之路。依法行政,也總是在探索中前行的。

一、進(jìn)一步完善行政法律體系,為依法行政創(chuàng)造法律條件

依法行政的前提是有法可依。盡管國家、省、市近年來相繼頒布了一系列的行政法律法規(guī),相對比較完善,但在實(shí)際操作中仍存在不少問題。行政法律體系的疏漏,是制約依法行政的重要因素。

首先,應(yīng)加強(qiáng)立法工作,補(bǔ)充立法空白。行政法律體系從調(diào)整對象來看,由實(shí)體法律體系和程序法律體系兩大部分構(gòu)成。行政程序法是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)應(yīng)遵循的步驟、次序、方式而構(gòu)成的法律規(guī)范的總稱[1]。行政程序法作為行政法治建設(shè)的重要組成部分,是規(guī)范行政權(quán)取得與行使、保障行政相對人權(quán)益的極為重要的法律,它所具有的規(guī)范、控制行政權(quán)的功能,是其他法律包括實(shí)體性法律所不能替代的。完善行政程序法,確保職權(quán)法定原則的貫徹與施行,是行政法律體系不可或缺的內(nèi)容,是行政法治建設(shè)的一項(xiàng)重大工程。改革開放以來,我國的行政法律體系基本框架已形成,但是程序法的制定一直沒有受到足夠的重視,我們至今沒有一套法典化的行政程序法,行政程序規(guī)范大都是零散分布于各單行法律、法規(guī)之中。而且,針對行政機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力這一問題,只是從概括的和原則的角度出發(fā),規(guī)定了程序性義務(wù)與責(zé)任,難以在現(xiàn)實(shí)中具體操作。公民權(quán)利受到公權(quán)力侵害后的法律責(zé)任的不明確性,也導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用?？梢哉f,離開了行政程序法,缺少了對行政主體的程序性義務(wù)與責(zé)任的明確規(guī)定,就不會有良好運(yùn)行的依法行政系統(tǒng)。在行政管理領(lǐng)域中,行政程序法的缺少,既不利于行政主體依法行政,也不利于保護(hù)相對方的合法權(quán)益。實(shí)體與程序都是行政法律體系的重要組成部分,我們必須認(rèn)識到程序法的獨(dú)特價(jià)值,并給予更多的關(guān)注。

其次,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法的清理與修訂工作。法制的統(tǒng)一是行政法治的基本要求,是我國憲法所確立的基本原則。目前,我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的各方面已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依,立法工作取得了不可否認(rèn)的成就。但由于法律形式的多層次性,現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。法規(guī)沖擊法律,子法優(yōu)于母法,規(guī)章勝過法律、法規(guī)的現(xiàn)象比較多見,以致相互沖突,使整體效益相互抵消[2]。中共十七大報(bào)告提出了建設(shè)服務(wù)型和法治型政府的目標(biāo),為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),理順法律、法規(guī)與規(guī)章之間的關(guān)系是跳不過的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。這要求我們對既存的法律、法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)的審查,及時(shí)清除不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的法律規(guī)范,在制定新法的同時(shí),及時(shí)廢止、修訂或補(bǔ)充舊法,以避免法律體系的混亂與沖突。而在今后的立法工作中,應(yīng)當(dāng)重視憲法作為至上淵源的性質(zhì),重視各層次法律形式之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

再次,應(yīng)當(dāng)注重立法質(zhì)量,提高立法技術(shù)。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來,我國頒布實(shí)施了眾多的以規(guī)范行政權(quán)力為目的的法律文件,但其中相當(dāng)大的一部分難以在實(shí)踐中很好地運(yùn)行。其原因在于,在某些法律規(guī)范的創(chuàng)制中,立法者可能會從一種較為理想的狀態(tài)出發(fā)來安排法律文本,如此就可能忽略法律的實(shí)施及其效果。這一情形又會由于行政的執(zhí)法、司法的適法以及民眾的守法等系統(tǒng)未能配套跟進(jìn),而導(dǎo)致法律條文僅為停留在紙面上的規(guī)則[3]。這就要求立法者在立法時(shí),注重所立之法與現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系,對于該法所調(diào)整的社會關(guān)系做科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究,使立法與社會現(xiàn)實(shí)生活相契合,符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。除此之外,還應(yīng)當(dāng)通過立法技術(shù),注重語言表述上的規(guī)范、概念的精確,考慮到所立之法與相關(guān)法律的配套與銜接。

二、建立健全有效的外部監(jiān)督機(jī)制,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行

法治的基本理念之一,就是一切權(quán)力都需要監(jiān)督。法治發(fā)展的過程,就是逐步實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督和控制的過程。一國行政監(jiān)督制度的完善與否及其運(yùn)行機(jī)制是否健全有效,直接影響著行政職權(quán)的行使?fàn)顩r,進(jìn)而影響著依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況[4]。傳統(tǒng)的加強(qiáng)監(jiān)督的方法主要是設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān),但理性審視這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置,其中有著難以克服的缺陷。建立健全職能分明、程序科學(xué)、手段有效、制約有力的外部監(jiān)督機(jī)制,是督促行政部門提高行政質(zhì)量、依法行政的有效手段。就我國的行政監(jiān)督制度運(yùn)行的現(xiàn)狀來看,建立健全行政監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)在于對抽象行政行為的司法監(jiān)督和加強(qiáng)社會監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

首先,應(yīng)當(dāng)把抽象行政行為納入司法監(jiān)督的范疇。目前,在我國,人民法院僅有權(quán)對具體行政行為進(jìn)行審查,抽象行政行為沒有被納入行政訴訟的受案范圍,人民法院不能對抽象行政行為進(jìn)行司法審查。如此,大量行政行為游離于司法管轄之外。這顯然不利于依法行政的建設(shè)。因?yàn)槌橄笮姓袨榭梢云毡椤⑦B續(xù)、反復(fù)適用,它的影響范圍大、時(shí)間長,它也是具體行政行為的依據(jù),其可能造成的損害范圍和后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。在法治系統(tǒng)中,司法的一個重要職能是監(jiān)督行政。在現(xiàn)代法治國家中,以司法審查制度監(jiān)督、制約政府機(jī)關(guān)行政行為的制度設(shè)計(jì)已為許多國家所采用。而我國至今尚未建立普遍的、全國性的司法審查制度,對行政機(jī)關(guān)的行政立法行為,法院無權(quán)進(jìn)行審查[5]。在審查具體行政行為時(shí),不對作為其法律依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行審查,難以真正保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。隨著我國憲政民主的發(fā)展,人們對抽象行政行為進(jìn)行司法審查監(jiān)督的期待也在不斷增強(qiáng)。將抽象行政行為納入司法審查監(jiān)督的范疇,能夠有效地對行政職權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督,有利于減少具體行政行為違法的可能性。

其次,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。社會監(jiān)督是我國行政監(jiān)督體制中相對薄弱的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代各國行政法治發(fā)展的實(shí)踐表明,建立健全行之有效的社會監(jiān)督制度,對于依法行政的實(shí)現(xiàn)具有特別重要的意義。由于社會監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督手段和形式的多樣性以及靈活性,監(jiān)督過程和結(jié)果的開放性等特點(diǎn),社會監(jiān)督制度具有其他監(jiān)督制度所難以比擬和替代的功能[4]。就我國目前的監(jiān)督制度來看,其一,應(yīng)當(dāng)形成完備的社會監(jiān)督法律制度,尤其應(yīng)側(cè)重于制定有關(guān)公民監(jiān)督和媒體監(jiān)督的具體規(guī)定。其二,應(yīng)當(dāng)制定具體、可操作的監(jiān)督程序,保障監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)可以通過合理的途徑有效行使。

三、提高公務(wù)員的依法行政能力,為依法行政創(chuàng)設(shè)人文環(huán)境

公務(wù)員是依法行政的具體實(shí)施者,其依法行政能力的高低,直接影響到依法行政的進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的依法行政,是我國政府法治走向良性循環(huán)的根本。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型的過程中,傳統(tǒng)的人治觀念的慣性影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下人事制度的影響,造成了行政執(zhí)法過程中法律精神與服務(wù)觀念的缺失。依法行政更多的是一種觀念,依法行政局面的形成有賴于公務(wù)員轉(zhuǎn)變行政觀念,養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣和自覺性[6]。作為一個良好的公共管理者,其自身必須具備較高的法律素養(yǎng),充分了解法的價(jià)值、精神和原則,同時(shí),應(yīng)當(dāng)具有服務(wù)意識,自覺尊重并維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

首先,應(yīng)當(dāng)把行政法治教育作為推進(jìn)依法行政進(jìn)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在推進(jìn)依法行政的過程中,要把實(shí)現(xiàn)行政法律意識的根本轉(zhuǎn)變作為關(guān)鍵步驟。從某種意義上說,法律觀念比法律知識更重要。沒有行政法律觀念,即使掌握了一定的行政法知識,也只能以法謀私,將法律作為行政管理的工具,管制老百姓。只有樹立行政法治觀念,才能正確地依法行政。有了行政法治觀念,即使不甚了解具體的行政法律規(guī)定,也能從法治原則出發(fā),正確處理行政事務(wù)[6]。其一,要牢固樹立法律的權(quán)威意識。古人云:“國無常強(qiáng),無常弱。奉法者強(qiáng),則國強(qiáng);奉法者弱,則國弱?！弊鳛榉罘ㄕ叩墓珓?wù)員必須尊崇法律權(quán)威,保持對法律的敬畏,嚴(yán)格按照法律的授權(quán)行事。任何組織和個人都必須嚴(yán)格依法辦事,不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。其二,要開展經(jīng)常化、制度化的法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),建立機(jī)制督促和確保公務(wù)員定期參加法律知識培訓(xùn),將培訓(xùn)考核結(jié)果與其業(yè)績、晉升緊密結(jié)合。增強(qiáng)公務(wù)員的憂患意識,促進(jìn)依法行政能力的提高。

其次,要著力培育公正執(zhí)法的法律服務(wù)理念?，F(xiàn)代行政的職能不是單一的管理或行政命令,而是包括行政決策、協(xié)調(diào)、服務(wù)等多種功能、多種要素內(nèi)在的職能體系。行政機(jī)關(guān)的行政職能在依法行政的要求下,必須以公務(wù)員具備正確的法律服務(wù)意識為前提。只有身處行政執(zhí)法第一線的公務(wù)員具備了法律服務(wù)意識,樹立了公正執(zhí)法、公平待人的觀念,才能真正做到依法行政[7]。

依法治國,建設(shè)社會主義法治國家,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,也是我國的一項(xiàng)憲法原則。依法行政作為依法治國方略的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié),對于貫徹依法治國基本方略具有決定性的意義。

依法行政是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程,各種因素相互牽制,相互影響。我國走向依法行政的過程,應(yīng)包含行政法律體系、行政法治監(jiān)督、公務(wù)員行政能力等諸多環(huán)節(jié)的改革和完善。隨著我國各項(xiàng)事業(yè)改革的不斷深入和形勢的發(fā)展變化,唯有不斷探索和總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),才能最終建立具有中國特色的依法行政之路。

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