中國(guó)行政改革的定位解析※——基于第三次明諾布魯克會(huì)議觀點(diǎn)分析

宋 敏 徐明春 王海祥

（1、山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2、山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100）

一、導(dǎo)論

從官僚制到公平正義論，直到重塑政府的替代和新公共服務(wù)理念的誕生，西方公共行政學(xué)的四次范式轉(zhuǎn)換無不暗合當(dāng)時(shí)學(xué)者對(duì)大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景變化的思考，并引發(fā)了整個(gè)社會(huì)對(duì)公共行政問題的回應(yīng)，從而形成了一次又一次的改革浪潮，影響著世界公共行政內(nèi)外格局的走向。固然，作為公共行政理論的主導(dǎo)和倡導(dǎo)者，無論是威爾遜、古德諾，還是韋伯、西蒙，甚至于沃爾夫、弗里德里克森，其理論的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)還主要是以美國(guó)為代表的西方主流文化和價(jià)值取向，但是，從2008年第三次明諾布魯克開始，以新公共行政學(xué)為代表青年學(xué)者已經(jīng)不僅僅把研究視角局限于美國(guó)或是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而是更多的關(guān)心整個(gè)世界范圍內(nèi)的公共行政問題及其應(yīng)對(duì)方案。

因此，新公共行政學(xué)對(duì)后發(fā)展中國(guó)家特別是中國(guó)的影響已經(jīng)超越了1968年以來前兩次明諾布魯克會(huì)議的被動(dòng)影響和示范階段，以“公共行政的未來、公共管理與全球公共服務(wù)”作為主題的第三次明諾布魯克會(huì)所討論的[1]：公共行政學(xué)研究發(fā)展至今，其領(lǐng)域與1968、1988年有何差異，2008年后的研究領(lǐng)域重點(diǎn)是什么？以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新公共管理運(yùn)動(dòng)至今已有30年，能否對(duì)其做一個(gè)兼具理論與實(shí)證性的結(jié)論？作為眾多學(xué)科整合而成的公共行政學(xué)，離建立自己學(xué)科自身的核心理論基礎(chǔ)（公共性、公共利益）是越來越近還是漸行漸遠(yuǎn)？如同沃爾多、莫舍（Mosher）、瑞德弗德（Redford）以及其他學(xué)者所論及的，民主與官僚制之間的對(duì)立關(guān)系是否已解決或有所改善？網(wǎng)絡(luò)治理以及合作治理及其所產(chǎn)生的新觀念是如何改變?nèi)藗儗?duì)于公共行政、公共管理以及公共服務(wù)的觀點(diǎn)，這些改變是否應(yīng)該改變教育規(guī)劃？全球化議題如何影響著發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國(guó)家在面臨公共行政、公共管理、公共服務(wù)的理論與實(shí)務(wù)時(shí)的對(duì)策等等，對(duì)于階層分化出現(xiàn)、群體性事件不斷、經(jīng)濟(jì)體制改革和政府行政改革脫軌的中國(guó)來說，“公平正義”、“代表性”、“回應(yīng)性”、“社會(huì)責(zé)任感”等理論主張是新形勢(shì)下構(gòu)建和諧社會(huì)的主題最佳詮釋。

新公共行政學(xué)作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的思考做出了自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但是正如弗里德里克森自己所承認(rèn)的，由于過于強(qiáng)調(diào)自身理論的價(jià)值意義而忽視了重塑政府的現(xiàn)實(shí)呼聲及隨后的新公共管理理論的興起，新公共行政學(xué)不可避免的被新公共管理，甚至更晚期的新公共服務(wù)理論所替代。雖然對(duì)于西方行政理論界來說，新公共行政學(xué)已經(jīng)有些過時(shí)，其公平正義的主張已經(jīng)被政府、社會(huì)組織、公民所接受，在新的社會(huì)問題面前，新公共行政并無新的閃光點(diǎn)。但是對(duì)于后發(fā)展中國(guó)家而言，特別是中國(guó)，盡管我們已經(jīng)經(jīng)歷了六次大的行政改革，但是整個(gè)社會(huì)的行政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體系的演進(jìn)還沒有達(dá)到與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家所類似的契合程度，改革的制度設(shè)計(jì)還停留在“效率優(yōu)先，兼顧公平”，即西方傳統(tǒng)公共行政學(xué)所主張的“效率至上”階段。隨著改革的深入，社會(huì)的發(fā)展，“效率優(yōu)先”面對(duì)越來越激烈的“公平至上”的挑戰(zhàn)，在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)相對(duì)于新公共管理理論、新公共服務(wù)理論來說更加匹配中國(guó)由傳統(tǒng)官僚體制向新公共行政體制轉(zhuǎn)型的過度特征。

任何理論的應(yīng)用都要回答基于何背景，面對(duì)何問題，提出何建議，具有何意義的詰責(zé)，新公共行政學(xué)之于中國(guó)行政改革的啟示也不例外。然而作為一個(gè)舶來品，特別是西方行政發(fā)展的產(chǎn)物，盡管其主張有積極意義，但是與中國(guó)歷來強(qiáng)調(diào)國(guó)情的特殊性以及被動(dòng)接受的改革習(xí)慣，不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，不同的社會(huì)制度和發(fā)展階段，要求我們?cè)诮Y(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上辯證的看待新公共行政學(xué)的社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性和社會(huì)責(zé)任感等價(jià)值追求之于中國(guó)行政改革的意義，其前提就是明晰中國(guó)行政改革背景的獨(dú)特性和新的時(shí)代特色，在沒有理清我國(guó)行政改革所處的背景階段之前妄談為什么，怎么辦的問題是不切實(shí)際的。

二、階段定位：從傳統(tǒng)公共行政學(xué)向新公共行政學(xué)的過渡

中國(guó)的行政改革所面臨的問題與美國(guó)新公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景類似，但是具有其獨(dú)特性。姑且不談兩國(guó)政治制度的差異，文化、歷史背景的不同，社會(huì)組成的差異，單就美國(guó)公共行政已經(jīng)在討論公共服務(wù)，基本完成對(duì)社會(huì)公平正義至上的定位，而我們還堅(jiān)持“效率優(yōu)先”這一點(diǎn)來說，中國(guó)的行政改革已經(jīng)落后。然而，與之相反的，中國(guó)當(dāng)前行政改革所遇到的新生因素的影響是美國(guó)20世紀(jì)70年代新公共行政學(xué)誕生之初所不敢想象的。因此，盡管時(shí)代因素與改革階段的脫節(jié)是否會(huì)使中國(guó)在節(jié)省成本的同時(shí)造成理論和實(shí)踐的脫節(jié)，至今還沒有定論，但認(rèn)真分析中國(guó)公共行政改革的背景已經(jīng)成為正確應(yīng)對(duì)當(dāng)前中國(guó)“公平與效率之爭(zhēng)”的關(guān)鍵。

如前文所言，作為后發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在很短的時(shí)間內(nèi)接受了西方公共行政范式嬗變的洗禮，但這并不意味著中國(guó)也完成了西式的行政改革過渡。中國(guó)1998年之前的四次行政體制改革可以完全看作是傳統(tǒng)公共行政技術(shù)效率主義的繼續(xù)，重點(diǎn)是“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率”；而1998年之后的兩次行政改革，特別是2007年黨的十七大提出了“建設(shè)服務(wù)型政府，完善公共服務(wù)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全行政運(yùn)行機(jī)制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，并以此作為第六次行政體制改革的目標(biāo)，且首次摒棄了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法，在黨的文件中第一次旗幟鮮明地指出“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)”，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。這種改革目標(biāo)提法上的變化，并沒有改變效率優(yōu)先的實(shí)質(zhì)，且“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”也不是新的主張，黨的十六大就在十五大“效率優(yōu)先，兼顧公平”的藍(lán)本上進(jìn)一步提出了“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的指導(dǎo)思想，盡管十七大認(rèn)為初次分配和再次分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，但是并沒有提出“公平優(yōu)先”的說法。

盡管行政改革指導(dǎo)思想和目標(biāo)不能代替公共行政改革本身，但是從最近的2008年第六次行政體制改革看來，我們并沒有跨越新公共行政、新公共管理理論，實(shí)現(xiàn)新公共服務(wù)的嬗變，“建設(shè)服務(wù)型政府”口號(hào)的提出更不能是中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的證明。在純粹公共行政學(xué)角度看來，我們正處于20世紀(jì)60年代新公共行政學(xué)產(chǎn)生前期西方行政改革階段，即由傳統(tǒng)政府向公平型政府的轉(zhuǎn)換。但是由于我們所處現(xiàn)實(shí)背景諸多新因素制衡、諸多外來行政理論的影響，加之工業(yè)化時(shí)代的國(guó)情、較低的社會(huì)自治和龐大的政府，使得中國(guó)的行政改革定位除了體現(xiàn)過渡特點(diǎn)，還具有發(fā)展的不均等性，甚至是某種程度的超前性，這也是中國(guó)行政改革的一大特色。具體來說，當(dāng)代中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)模式由兩部分構(gòu)成,即“效率優(yōu)先,兼顧公平”的價(jià)值目標(biāo)和“新公共管理補(bǔ)充理性官僚制”的管理模式目標(biāo)，前者決定管理模式的基本構(gòu)架，后者保證價(jià)值目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，二者一里一表，相輔相成[2]。由此可見，在傳統(tǒng)官僚體制受到新公共行政理論沖擊的同時(shí)，新公共管理思想，甚至是新公共服務(wù)思想已經(jīng)為社會(huì)所熟知和認(rèn)同，但是和所有發(fā)展中國(guó)家所面臨的問題一樣，在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化沒有得到充分發(fā)展的前提下，新的行政改革理論的出現(xiàn)和應(yīng)用只能導(dǎo)致改革的劇痛和理論與實(shí)踐的脫節(jié)，拉美新自由主義改革、蘇東劇變都不同程度的受到新公共行政、新公共管理、治理理論等諸多外來因素影響。

雖然中國(guó)行政體制改革所處的形式復(fù)雜多變，西方行政改革的理論已經(jīng)幾經(jīng)演變，但是中國(guó)還處于從傳統(tǒng)公共行政學(xué)向新公共行政學(xué)的過渡階段卻是無法回避的。

三、理論定位:政治——行政兩分法的探討

既然我們將中國(guó)行政改革的階段定位于由傳統(tǒng)行政向新公共行政的過渡，這就意味著中國(guó)存在政治與行政的二分現(xiàn)象，且公共行政不存在價(jià)值偏好，這是新公共行政學(xué)攻擊傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本點(diǎn)。否則，用新公共行政學(xué)的公平正義理論來指導(dǎo)中國(guó)的行政改革，變效率行政為公平行政就是無的放矢了。

政治與行政兩分法是傳統(tǒng)公共行政學(xué)的立足點(diǎn)，威爾遜認(rèn)為“行政應(yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，行政問題不是政治問題，盡管政治為行政確定了目標(biāo)，但是不應(yīng)該去操縱行政活動(dòng)”[3]，并力圖淡化公共行政的價(jià)值色彩。但是與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相反，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的政治改革應(yīng)該涵蓋兩方面的內(nèi)容，其一是經(jīng)濟(jì)體制改革，其二便是行政體制改革，行政改革寓于政治改革之中，政治改革依靠行政改革來實(shí)現(xiàn)。似乎我們的這些觀點(diǎn)，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的藩籬，然而由于社會(huì)主義國(guó)家政治改革的敏感性，“政治體制改革”在總體上難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當(dāng)中脫穎而出，并進(jìn)而取得了相對(duì)獨(dú)立的地位，行政體制改革提出的目的就在于及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求并進(jìn)而帶動(dòng)政治體制改革，這種將行政體制改革獨(dú)立出來的觀點(diǎn)帶有明顯“政治—行政兩分法”的理論色彩：“側(cè)重于政府管理層面的行政體制改革，更多地是與處于政治體制改革較下面的技術(shù)層面關(guān)系更為密切，與處于政治體制改革較上部分的政黨政治、民主等有一定的距離”，這種理論指導(dǎo)下的改革只是一種“外延型”的而非“內(nèi)涵型”的改革，改革進(jìn)行到一定階段便難以深入[4]。

中國(guó)的行政改革在指導(dǎo)思想上力圖學(xué)術(shù)化，追求效率與公平的最佳契合，追求廣泛的社會(huì)回應(yīng)性、代表性，以建立服務(wù)型社會(huì)的責(zé)任感為執(zhí)政的合法性、合理性尋找時(shí)代依據(jù)。如同西方公共行政改革所依賴的種種思想和理論最終是為了鞏固資本主義政權(quán)，中國(guó)的公共行政改革很難脫離政治改革的范疇，政治與行政的兩分還面臨諸多疑問：一方面，盡管行政改革的獨(dú)立性業(yè)已顯現(xiàn)，政府也以更積極的姿態(tài)進(jìn)行革新，但是在政府——市場(chǎng)——公民組織的構(gòu)架中，由于政府力量的強(qiáng)大，黨政不分的局面依然存在，在缺乏有效監(jiān)督的集權(quán)制權(quán)力格局中，以政治與行政的二分為主張的傳統(tǒng)公共行政學(xué)不能準(zhǔn)確概括中國(guó)政治改革與行政改革的定位。另一方面，中國(guó)行政改革中所倡導(dǎo)的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率的精神，以及效率優(yōu)先兼顧公平的實(shí)際指導(dǎo)方針，說明中國(guó)還處于效率行政的階段，或者說是向新公共行政的過渡階段，這又是以二分法為基調(diào)的傳統(tǒng)公共行政的基本特征。正是基于此，我們認(rèn)為西方行政學(xué)說演變過程中的官僚行政和新公共行政的嬗變盡管可以描述中國(guó)行政改革的走向，但是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的差異下，不論是效率行政還是新公共行政所主張的公平行政，都不能直接作為我國(guó)行政改革的基本指導(dǎo)思想。

四、環(huán)境定位:經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

“轉(zhuǎn)型”原是社會(huì)學(xué)生、物學(xué)中的一個(gè)概念，泛指社會(huì)結(jié)構(gòu)或者體制的轉(zhuǎn)化，它是一個(gè)外延十分模糊而意義非常明確的概念，其核心在于變革，是由一種社會(huì)體制向另一種與之截然不同的社會(huì)體制轉(zhuǎn)化的過程。簡(jiǎn)而言之，社會(huì)轉(zhuǎn)型是指包括政治制度，經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)生活等廣泛領(lǐng)域內(nèi)整體性、根本性、持續(xù)性的變革，而不是具體的、表面的、短暫的變化。在現(xiàn)實(shí)思考中，一提到“轉(zhuǎn)型時(shí)期”，我們首先想到的是“文革”以來我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)過程中所引發(fā)的政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)多元化浪潮，這也是近代以來自辛亥革命、新中國(guó)成立后的第三次轉(zhuǎn)型，并且學(xué)界普遍認(rèn)為此次轉(zhuǎn)型還沒有在真正意義上取得成功。根據(jù)社會(huì)學(xué)家的觀點(diǎn)，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型包含三個(gè)層次的含義：一是指體制轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變；二是指社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，是指一種整體的和全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)過渡，而不僅是某些單項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們的行為方式、生活方式、價(jià)值體系都會(huì)發(fā)生明顯變化；三是指社會(huì)形態(tài)變遷，即指中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從封閉性社會(huì)向開放性社會(huì)的社會(huì)變遷和發(fā)展[5]。簡(jiǎn)單來說也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、新階層的出現(xiàn)和分化、公民意識(shí)和公民社會(huì)的崛起，這些都是我國(guó)行政改革所面臨的新挑戰(zhàn)。

與中國(guó)相比，西方社會(huì)轉(zhuǎn)型有比較明確的脈絡(luò)可循，自20世紀(jì)70年代起，以英國(guó)的撒切爾改革為標(biāo)志，歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)行“新自由主義”改革，以期“再造政府”，超越自韋伯以來的科層官僚體制，建立“大社會(huì),小政府”的格局，最明顯的特征就是：政府空間的讓渡和社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)展以及經(jīng)濟(jì)界限的模糊，政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)多元化進(jìn)程進(jìn)一步加劇，進(jìn)而逐步從“國(guó)家——經(jīng)濟(jì)”或者“國(guó)家——公民社會(huì)”的二分模式過渡到“國(guó)家——經(jīng)濟(jì)——公民社會(huì)”的三分模式，公民社會(huì)的成長(zhǎng)日益成為制約國(guó)家（政府）專權(quán)的主流力量。截止目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍建立了完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、中產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)成為社會(huì)的主力、公民社會(huì)成為重要的治理主體。而這些轉(zhuǎn)型的成功不能不歸功于西方行政理論的與時(shí)俱進(jìn)，畢竟不論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，民主社會(huì)還是集權(quán)整體，政府都是最重要的改革主體。傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論依次指導(dǎo)著歐美諸國(guó)在進(jìn)行相應(yīng)的行政改革的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治轉(zhuǎn)型的同步，使得資本主義在近半個(gè)世紀(jì)以來相對(duì)于其他社會(huì)制度一直保持著強(qiáng)勢(shì)地位，借此西方的行政改革理論形成了一次次的全球改革浪潮。

中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型所面臨的局面比較復(fù)雜，很難用西方的公共行政理論來梳理其脈絡(luò)，具體來說中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)改革與政治改革脫節(jié)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制沒有完全建立

我國(guó)的改革是由經(jīng)濟(jì)改革所引導(dǎo)的，這與20世紀(jì)80年代初的全球新自由主義改革相吻合。始于上個(gè)世紀(jì)80年代的歐美新自由主義改革深受新公共管理理論的影響，而新公共管理理論與新公共行政學(xué)盡管前者偏重于具體的行政實(shí)物，體現(xiàn)出效率的追求，后者傾向于行政理論的改革，以公平為目標(biāo)，但是新公共管理有關(guān)分權(quán)、參與、社區(qū)、公私合作、回應(yīng)、責(zé)任等觀念與做法，事實(shí)上與新公共行政頗為相似，二者存在明顯的淵源關(guān)系，正如弗雷德里克森所指出：“新公共行政學(xué)25年前提出的許多管理和組織方式，現(xiàn)在被重塑政府的領(lǐng)導(dǎo)者們認(rèn)為是成功的革新。在這個(gè)意義上，可以說新公共行政學(xué)的組織和管理觀念被政府廣泛采納花了25年的時(shí)間。不是用新公共行政學(xué)的語言，而是用重塑政府的語言?！盵6]在這個(gè)意義上講，中國(guó)20世紀(jì)80年代的改革，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革打上了明顯的西方烙印。但是由于改革的任務(wù)不同，中國(guó)是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，而西方則是進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，所以新公共行政學(xué)、新公共管理理論并沒有成為中國(guó)改革的指導(dǎo)思想。加之蘇東劇變后的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是在內(nèi)憂外患中進(jìn)行的革新，決策層對(duì)改革的目標(biāo)、力度、措施一直是保持一個(gè)謹(jǐn)慎的態(tài)度，雖然有政策的扶持，但更多的是自發(fā)實(shí)驗(yàn)后的典型經(jīng)驗(yàn)推廣。所以說中國(guó)后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡管非常迅速，這得益于政府的放權(quán)的同時(shí)，造成了經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的制度、法規(guī)的缺失。最明顯的例證就是始自20世紀(jì)80年代起的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革并沒有實(shí)現(xiàn)從部門管理向行業(yè)管理的改變，行業(yè)協(xié)會(huì)要么承擔(dān)著二政府的責(zé)任，把持著行業(yè)經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)，要么淪為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的牟利主體，成為私益追求的工具。除了制度層面的轉(zhuǎn)型不成功，還存在許多技術(shù)性的問題，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)安全、層次分布等不合理因素。總體而言，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在制度和技術(shù)轉(zhuǎn)型不徹底的前提下還取得了巨大成功，這不能不說是中國(guó)特色的奇跡，但同時(shí)也成為了中國(guó)行政改革的阻礙因素。

（二）二元結(jié)構(gòu)固化，出現(xiàn)階層分化

中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的最大難點(diǎn)就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在和固化，以及由此引發(fā)的一系列城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層之間的矛盾與沖突。城市化的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，社會(huì)的進(jìn)步，在造就了新的中產(chǎn)階級(jí)的同時(shí)更加加劇了社會(huì)的分化：一部分中產(chǎn)階級(jí)成為精英階層，步入上流社會(huì)，另一部分則因?yàn)楦鞣N因素迅速回到社會(huì)底層，缺少強(qiáng)有力的中間階層支撐的社會(huì)已經(jīng)被證明是不穩(wěn)定的組合。幾乎國(guó)內(nèi)所有的主要社會(huì)學(xué)家和行政學(xué)家都認(rèn)為中國(guó)出現(xiàn)了階層分化，新的中產(chǎn)階級(jí)的出現(xiàn)并沒有改變中國(guó)兩極分化的現(xiàn)狀，并且中產(chǎn)階級(jí)也大多是作為精英階層的形象出現(xiàn)的，例如陸學(xué)藝等人以職業(yè)分化為主要依據(jù)，將當(dāng)前社會(huì)劃分為十個(gè)社會(huì)階層和五個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等級(jí)[7]；孫立平用“斷裂”理論來描述當(dāng)前中國(guó)社會(huì)分層特征，認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)同時(shí)并存著幾個(gè)時(shí)代的階級(jí)或階層成份，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)還不穩(wěn)定成熟，呈現(xiàn)出多重?cái)嗔训奶卣鱗8]；李強(qiáng)以社會(huì)利益群體利益的獲得和利益受損為視角將社會(huì)劃歸為四個(gè)利益群體:特殊利益獲得者群體、普通獲益者群體、利益相對(duì)受損群體、社會(huì)絕對(duì)受損人群。并認(rèn)為社會(huì)群體出現(xiàn)了大范圍分化組合，但很難發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的階級(jí)階層，呈現(xiàn)“碎片化”特征；鄭杭生、李路路以生產(chǎn)資料占有及對(duì)他人的支配為依據(jù)，將社會(huì)劃分為權(quán)力階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、一般管理人員階層和自雇自用者階層；王世宜以階層形成時(shí)間為維度，提出“四類型階層說”：基礎(chǔ)階層、新興階層、復(fù)興階層和邊緣階層；李春玲、張翼等人將“階層意識(shí)”作為研究社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要視角，主張從客觀階層、認(rèn)同階層和行動(dòng)階層三個(gè)不同角度來劃分階級(jí)階層屬性[9]。盡管名稱各不相同，但是幾乎都認(rèn)為在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中由于對(duì)權(quán)力要素的掌握程度的優(yōu)勢(shì)，使得政府機(jī)關(guān)、企業(yè)領(lǐng)域、知識(shí)界的精英人物成為改革的受益者，而農(nóng)民、工人等則成為利益受損群體，并且隨著時(shí)間的推進(jìn)，這兩個(gè)階層之間的分界線越來越明顯和固化。

作為社會(huì)主義國(guó)家，我們?cè)诮▏?guó)之初就按照馬克思主義的指導(dǎo)，通過公私合營(yíng)、公社化迅速消除了階級(jí)差別，并把知識(shí)分子、工人階級(jí)、人民公仆、廣大農(nóng)民都定義為無產(chǎn)階級(jí)即勞動(dòng)人民。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)我們是不承認(rèn)存在階層分化這一概念的，也正是在這一時(shí)期造成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后。改革開放之后，特別是到了21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展對(duì)各種生產(chǎn)要素的把握不同造成了貧富兩極分化的加劇，截止2010年，金融危機(jī)后400位中國(guó)富豪共擁有6000億元的財(cái)富，相當(dāng)于中國(guó)2009年GDP的6%，中國(guó)百萬美元富豪全球第三的同時(shí)，貧困人口數(shù)卻仍居世界第二，2009年的基尼系數(shù)達(dá)到0.57。在中國(guó)的富裕人群中，很多是利用轉(zhuǎn)型期所掌握的支配性的資源優(yōu)勢(shì)攫取了改革的成果，并且由于優(yōu)勢(shì)的可遺傳性，形成了少數(shù)群體和個(gè)人世代壟斷優(yōu)勢(shì)資源的局面。簡(jiǎn)單舉例來說，包括鐵路、電力、煙草、鋼鐵等利潤(rùn)豐厚待遇較高的壟斷企業(yè)在招工時(shí)首先考慮的幾乎是系統(tǒng)內(nèi)職工的子女。包括就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等各個(gè)方面幾乎都出現(xiàn)了按階層劃分權(quán)益的局面，這直接影響了公平的實(shí)現(xiàn)。但由于這些精英人物已經(jīng)成為社會(huì)的中堅(jiān)力量，我們也不可能采用60年前的做法，直接消滅階層差別，因此要想實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)利益向中低收入者傾斜，并平穩(wěn)的實(shí)現(xiàn)行政改革，其難度可想而知。

社會(huì)分化的直接結(jié)果就是形成了不同的階層的矛盾和沖突，群體性事件頻發(fā)可以看做是社會(huì)底層無話語權(quán)群體對(duì)于經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、知識(shí)精英所構(gòu)建的管理模式的不滿。隨著中間階層的進(jìn)一步分化，上層和底層群體的擴(kuò)大，這種矛盾沖突將更加尖銳，這將威脅到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和政權(quán)的延續(xù)，如果不在初次分配和再次分配中對(duì)于相對(duì)被剝奪群體做出補(bǔ)償，僅靠集權(quán)傳統(tǒng)、民族忍耐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型的，當(dāng)然行政改革也無從談起。

（三）公民社會(huì)的爭(zhēng)議與崛起

關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)是否真正存在是有爭(zhēng)議的，一部分人認(rèn)為公民社會(huì)是西方政治發(fā)展的產(chǎn)物，由于政府在權(quán)利格局中的獨(dú)大地位，中國(guó)并不存在嚴(yán)格意義上的公民社會(huì)，現(xiàn)有的民間團(tuán)體、社會(huì)組織大多具有行政色彩，并不能獨(dú)立的承擔(dān)治理主體的作用，因此他們否認(rèn)中國(guó)存在公民社會(huì)；另一方面，一些學(xué)者則認(rèn)為馬克思主義的公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的意義，而西方學(xué)者的公民社會(huì)則是政治領(lǐng)域的意義，由于社會(huì)主義國(guó)家不存在根本的政治立場(chǎng)的差異，因此政治意義上的公民社會(huì)盡管存在但是已經(jīng)融入到社會(huì)主義體系之中了。除此之外，他們還認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家的公民社會(huì)有自己的作用形式和意義，并且自有人類社會(huì)開始，公民社會(huì)就已經(jīng)產(chǎn)生，公民社會(huì)不因?yàn)閲?guó)家性質(zhì)的不同而消失。他們普遍不認(rèn)同西方公民社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中國(guó)的公民社會(huì)的獨(dú)特表現(xiàn)形式更能在保持社會(huì)穩(wěn)定和控制力的基礎(chǔ)之上發(fā)揮其應(yīng)有的作用：公民社會(huì)的興起奠定了基層民主特別是社會(huì)自治的組織基礎(chǔ)；民間組織是溝通政府與公民的一座重要橋梁；民間組織，特別是具有官方背景的工青婦等團(tuán)體積極投身于社會(huì)公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感；民間組織利用新聞媒體等武器在某種程度上對(duì)在政府行為構(gòu)成了有力的制約；上個(gè)世紀(jì)80年代后成長(zhǎng)起來的眾多的民間組織，已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動(dòng)政府改革的強(qiáng)大動(dòng)力源，尤其是那些專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，具有豐富的專業(yè)知識(shí)，越來越多的專業(yè)社團(tuán)開始承擔(dān)起政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對(duì)政府決策產(chǎn)生重要影響，推動(dòng)了政府的決策民主化[10]。

關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)是否存在的爭(zhēng)議在國(guó)內(nèi)存在不同的學(xué)派之爭(zhēng)，一些學(xué)者主要是看到了中國(guó)政治體制未能滿足民眾類似西式的民主追求，且現(xiàn)實(shí)生活中存在諸多腐敗、一言堂等不公正現(xiàn)象；而另一些學(xué)者則立足對(duì)于中國(guó)改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，認(rèn)為是具有中國(guó)特色的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)所難免的，只要在相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了發(fā)展這一目標(biāo)，政府——公民社會(huì)新關(guān)系的嬗變不可避免。這兩種觀點(diǎn)各有優(yōu)缺點(diǎn)，但是憂患意識(shí)和積極進(jìn)取的姿態(tài)卻代表了中國(guó)學(xué)術(shù)界的日益成熟。

同樣的，國(guó)外學(xué)者也從不同角度研究中國(guó)的公民社會(huì)，其直接起源則是1989年左右東歐的反政府組織利用公民社會(huì)的力量顛覆了社會(huì)主義政權(quán)，由此誕生了公民社會(huì)與社會(huì)主義是否相容的討論。帶著資本主義的有色眼光，一些國(guó)外學(xué)者開始懷疑中國(guó)公民社會(huì)的有效性和意義。B·邁克爾·弗羅利克認(rèn)為，政府主導(dǎo)的組織——非民間組織——將會(huì)成為國(guó)家與社會(huì)相互作用的地方，幾乎所有的中國(guó)人的組織都與政府有關(guān)——甚至那些可能會(huì)反對(duì)政府的組織，所以就不存在談?wù)撋鐣?huì)與國(guó)家的分離的可能性：一種簡(jiǎn)單的國(guó)家—社會(huì)二分法在解釋中國(guó)工人的勞動(dòng)激進(jìn)主義時(shí)作用甚微；與此同時(shí)，一些學(xué)者如約翰·弗勞爾和帕梅拉·倫納德則認(rèn)為西式的公民社會(huì)的研究者在這里忽視了那些中國(guó)文化特殊性的研究者的研究方法。這些研究都意味著西方文化的普遍性，即這些研究者所表述的種族中心主義，“這種公民社會(huì)模式傾向于強(qiáng)化一種西方的、冷戰(zhàn)式的和政治與科學(xué)上的‘國(guó)家VS社會(huì)’觀點(diǎn)，所以我們一直努力避免支持國(guó)家和非政府組織，而是關(guān)注二者之間關(guān)系的性質(zhì)”[11]；到了20世紀(jì)末期，西方學(xué)者研究的角度日益中立和客觀，他們用亨廷頓的現(xiàn)代化理論來看待中國(guó)公民社會(huì)的持續(xù)發(fā)展：國(guó)家已經(jīng)變得越來越健康，人們?cè)絹碓绞艿礁玫慕逃?，所以人們開始對(duì)政府提出更多的要求；這些要求導(dǎo)致了大量的在政府控制之外的非正式——在許多情況下是非法的——團(tuán)體，因此也就是公民社會(huì)；正是這些團(tuán)體在奮力爭(zhēng)取變革，它們做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于那些妥協(xié)的準(zhǔn)政府組織；中國(guó)正處于從政府強(qiáng)力控制的社會(huì)向公民社會(huì)控制越來越多的社會(huì)的轉(zhuǎn)型之中，事實(shí)上，公民社會(huì)是一個(gè)測(cè)量中國(guó)政治進(jìn)步的有效準(zhǔn)繩。

由國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)的爭(zhēng)論，國(guó)外學(xué)者對(duì)于中國(guó)公民社會(huì)太多的變化，我們至少也可這樣認(rèn)為：中國(guó)的公民社會(huì)也處于逐步轉(zhuǎn)型之中，盡管中國(guó)的社會(huì)組織不可能像西方那樣脫離政府而獨(dú)立，但是中國(guó)的公民社會(huì)所充當(dāng)?shù)氖墙ㄔO(shè)者、支持者而不是西方反對(duì)者的政治角色，在此基礎(chǔ)之上中國(guó)的公民社會(huì)獲得了平穩(wěn)發(fā)展的機(jī)會(huì)，隨著時(shí)代的進(jìn)步，其作用范圍還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展。而公民社會(huì)崛起成為制約政府力量的一極則要看中國(guó)行政改革的效度問題，最基本的則是新公共行政學(xué)所主張的公平正義問題，只有以此為出發(fā)點(diǎn)，在獲得社會(huì)廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，積極回應(yīng)公民社會(huì)的要求，才是有責(zé)任的政府。

五、結(jié)語

中國(guó)自改革開放后的歷次行政改革所長(zhǎng)期奉行的效率行政的宗旨，帶有明顯的傳統(tǒng)公共行政學(xué)的影子；在堅(jiān)持效率優(yōu)先的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公平的左右，則帶有明顯的新公共行政學(xué)的色彩；盡管我們所處的社會(huì)制度、國(guó)情、發(fā)展階段有別于歐美，且在改革中我們也一直在強(qiáng)調(diào)自身的特色，但不可否認(rèn)，在全球范圍內(nèi)形成優(yōu)勢(shì)的歐美行政改革思潮對(duì)中國(guó)的行政改革產(chǎn)生了巨大影響。僅就社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和面臨的問題而言，今天的中國(guó)在很大程度類似于20世界60年代新公共行政學(xué)誕生之初美國(guó)所需應(yīng)對(duì)的局面：社會(huì)階層分化、貧富差距擴(kuò)大、人民對(duì)于公平的不滿已經(jīng)對(duì)社會(huì)和政府產(chǎn)生報(bào)復(fù)傾向，而在政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的同時(shí)，還面臨很大的發(fā)展壓力。盡管從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來的概念，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去，從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來的概念，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去，一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定。在這個(gè)意義上講，用新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)來審視中國(guó)當(dāng)前行政改革的階段背景是我們能否借鑒國(guó)外先進(jìn)行政改革經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵之所在，不加辨別的盲從和抵制都是指導(dǎo)思想落后的根源。

雖然中國(guó)當(dāng)前的改革符合新公共行政學(xué)誕生之初的歷史階段，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)階層的轉(zhuǎn)型也較為類似，看似新公共行政學(xué)的公平正義優(yōu)先理論適用于我國(guó)，但是在歐美的新公共行政學(xué)已經(jīng)發(fā)展到第三次明諾布魯克會(huì)議，所關(guān)注的重心已經(jīng)面向于全球和公共服務(wù)，而我們卻還停留在公平與效率之爭(zhēng)上，可見中國(guó)的新政思想發(fā)展何其滯后！國(guó)情、特色，不是理論發(fā)展或是學(xué)習(xí)滯后的理由，沃爾多和韋伯幾十年的理論交鋒才產(chǎn)生了新舊公共新政學(xué)的更替，而當(dāng)前中國(guó)缺少的就是理論的詰責(zé)和交鋒。不可否認(rèn)，新公共行政學(xué)在美國(guó)主流思想上只是曇花一現(xiàn)，從20世紀(jì)70年代后期的新公共管理理論誕生以來，它在新公共管理、新公共服務(wù)的效率主義夾擊之下只能是處于匡扶正義的地位，但是在民營(yíng)化、公共服務(wù)均等化的中國(guó)理論變革的響應(yīng)下，新公共行政學(xué)應(yīng)該對(duì)于第三世界國(guó)家的新政改革更有裨益。

①教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃“基于中國(guó)制度稟賦的政府規(guī)制政策選擇”,編號(hào)為：NCET-0800881，系本課題主持人宋敏教授于2008.03-2008.09獲山東省政府資助在美國(guó)阿拉巴馬大學(xué)（the UniversityofAlabama)政治學(xué)系做訪問學(xué)者期間參與整理第三次明諾布魯克會(huì)相關(guān)材料而成，此文屬于課題結(jié)題內(nèi)容。

[1] http://www.maxwell.syr.edu/pa/minnowbrook3/--2009-3-10.

[2] 王曉斌.當(dāng)代中國(guó)行政體制改革目標(biāo)模式分析[J].信陽師范學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)社科版，2007（04）：20.

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