災害應急管理科技保障體系的構建※——以發(fā)達國家為例

劉助仁

（湖南省社會科學院，湖南 長沙 410003）

一、發(fā)達國家災害應急管理科技支撐體系建設

科技是災害應急管理的堅實基礎。實踐表明，高新科技在災害應急管理領域的引入，對災害的預防、籌備、應對和修復各環(huán)節(jié)都起到了減少損失、提高效率和節(jié)約成本的功效。因此，面對上述諸多重大突發(fā)災害事件，世界各國均十分重視災害應急管理科技支撐體系建設，但各有側重及特點。

（一）美國。美國災害應急管理方面的科技政策由美國國家科學技術委員會下設的科技政策的內閣級委員會負責制訂，其中環(huán)境與自然資源部負責災害預防及減災工作。美國應急管理科技創(chuàng)新體系框架涉及三方面：科學技術理事會、國土安全研究中心、課題和項目組織機構。早在1979年，美國政府根據(jù)一系列重大突發(fā)災害公共事件，成立了總統(tǒng)直接領導的“聯(lián)邦緊急事務管理局”（FEMA），統(tǒng)管全國災害應急管理科技保障體系建設。這種體制消除了行業(yè)間的交流障礙，使科研成果在實踐中發(fā)揮最大效能。FEMA在9·11事件以及炭疽熱病菌襲擊事件之后，動員了所有聯(lián)邦機構的科技資源與能力，開展廣泛的科學研究與實驗，為有效應對生化武器、傳染病和其他威脅公共安全的突發(fā)災害事件，提供必要的知識、技術和設備供給。美國還研發(fā)了一些與災害應急管理相關的信息系統(tǒng)與管理系統(tǒng)，以及大量大型災害模擬及分析軟件，這些系統(tǒng)與軟件為美國應急管理提供扎實的科技支撐。社會媒體充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡通信，對不同類型的災害預警預防制度與應急制度進行廣泛宣傳，促進突發(fā)性災害得到及時有效的解決，以盡快恢復正常的生活秩序。各類災害應急指揮系統(tǒng)定期進行不同范圍、不同級別突發(fā)事件的應急預演。在高度重視專家和高新科技專業(yè)人才隊伍建設的同時，建設抗災搶險志愿者隊伍，并進行定期培訓，以提高全民應對突發(fā)事件的能力。為應對突發(fā)災害事件，美國除有足夠的應急物資儲備外，還建立了一個全國性資源目錄，一旦災害爆發(fā)，可以清楚地知道從什么地方調配什么資源、動用哪些高新技術設施[1]。

(二)日本。日本的災害應急管理科技保障體系在應對“天災人禍”等各種突發(fā)性重大災害事件中，發(fā)揮著非常重要的作用。日本尤其注重現(xiàn)代科技在防災減災中的應用。日本地形地貌復雜，整個國家處于災害頻發(fā)的自然環(huán)境條件下。日本政府認為，要增強對自然災害的抵御能力，必須依靠科技手段提高對氣候、海洋的監(jiān)察水平。為此，日本成立了防災省，任命了防災大臣，并特別注重建設大規(guī)模先進科研機構，投入經(jīng)費較大。例如，獨立行政法人防災科學技術研究所人員僅251人，2007的預算就達117億日元；獨立行政法人建筑研究所人員101人，2002年總預算為24.08億日元；土木研究所人員389人，2006年預算達近100億日元[2]。因此他們的實驗設備達到國際頂尖水平。近年來日本積極利用遙感遙測技術，提高災害氣候的監(jiān)測預警水平。一是發(fā)展地球同步軌道氣象衛(wèi)星。二是建立高精度、全天候實時監(jiān)測的對地觀察衛(wèi)星系統(tǒng)，包括日本地球資源衛(wèi)星、先進地球觀測衛(wèi)星與先進陸地觀測衛(wèi)星。三是使用風廊線雷達網(wǎng)實現(xiàn)大氣立體實時監(jiān)測。四是發(fā)展高性能計算技術提高氣象數(shù)據(jù)處理和監(jiān)測預報水平。五是加強新一代遙感遙測技術的研究與開發(fā)，包括開發(fā)三維監(jiān)測系統(tǒng)、研發(fā)全球環(huán)境監(jiān)測技術、開發(fā)新一代機載合成孔徑雷達等。與此同時，還積極開展長期氣候研究，努力把握氣候變化規(guī)律。經(jīng)過多年艱苦努力，日本已取得了積極成效，不斷提高了災害氣候的監(jiān)測預報水平，使災害損失得到最大限度減少[3]。

(三)英國。英國將災害應急管理作為國家能力建設的重點，特別在國家層面上加大對災害監(jiān)測和早期預警科技手段和能力的投入。早在1990年，英國就將新的超大型計算機應用于氣象服務，使英國氣象局的大陸和海洋氣象服務實現(xiàn)了數(shù)字化運作和管理。以英國氣象局為主體的英國氣象服務逐步確立了應對氣候災害的預警機制和能力。英國自然環(huán)境研究理事會是英國最重要的環(huán)境研究管理機構，它提供自然環(huán)境研究經(jīng)費，資助相關研究機構從事有關自然環(huán)境科學研究。在2007年出臺的《下一代地球科學——NERC2007—2012戰(zhàn)略》，將自然災害作為專題，旨在減少自然災害的造成的人員死亡和經(jīng)濟損失。英國將致力于預測氣候變化引起的氣候災害強度和頻率的變化，更多地了解暴風雨和洪水的物理學和動力學，包括地形觀察，從而使氣候模型表述更準確。預測和減災將作為中心任務，提供早期預警系統(tǒng)，為政府提供咨詢，有效減災戰(zhàn)略，為決策者和公眾提供必要信息，幫助挽救生命，盡可能減少經(jīng)濟損失。并注重加強與世界上其他國家和組織的合作，使其研究適用于他們應急反應和預測，為維護社會和經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出重要貢獻[4]。

(四)意大利。意大利政府非常重視各種突發(fā)性重大災害事件的應對工作，尤其重視應對突發(fā)災害事件的科技手段。2004年意大利國家災害應急委員會建立了新的指揮中心大樓，建立了應對突發(fā)災害事件決策支持系統(tǒng)、應急救援信息共享系統(tǒng)、資源配置體系和聯(lián)合辦公機制等。各災害相關部門在該樓中派駐代表聯(lián)合辦公，并通過網(wǎng)絡信息技術與消防、公安、科研單位實時相聯(lián)，樓內還有24小時工作監(jiān)控和情況分析中心、聯(lián)合辦公會商室、飛行器調度室、海運實時監(jiān)控室、綜合地圖室、決策指揮大廳等。國家應急委員會先進的指揮系統(tǒng)和有效的協(xié)調機制使意大利防災減災和應急救援方面處于歐洲領先地位。意大利應對突發(fā)災害事件的科技手段主要表現(xiàn)在：一是積極開展防災減災和救災的科研工作。國家研究委員會、國家新技術能源和環(huán)境委員會、國家地球物理與火山研究院等國家研究機構非常注重各種災害的監(jiān)測預測工作。近年來尤其重視將最新的衛(wèi)星技術和信息通信技術應用到防災減災和救災工作當中。二是非常重視利用信息技術建立信息共享和指揮協(xié)調系統(tǒng)，確保各有關單位信息共享。三是積極參加歐盟在布魯塞爾建立的監(jiān)控和信息中心建設，積極參加歐盟地中海地區(qū)災害信息網(wǎng)建設。四是利用信息技術疏導民眾開展救助，為維護社會穩(wěn)定起到重要作用[5]。

二、我國災害應急管理科技保障現(xiàn)狀分析

目前，我國各種突發(fā)災害事件越來越多，公共安全問題極其突出，危害嚴重。首先，安全事故總量居高不下，屢屢發(fā)生的重特大事故更具突發(fā)性、災難性和社會危害性。其次，我國是自然災害最為嚴重的國家之一，重大突發(fā)性災害頻發(fā)。另外，食品安全形勢嚴峻，污染與中毒是中國目前最主要的食品安全隱患。此外，中國社會結構面臨劇烈變動，社會不穩(wěn)定因素增加，社會治安形勢也很嚴峻。同時，伴隨世界經(jīng)濟運作風險的加劇，我國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境也很嚴峻，不確定因素增加。

為適應國內外形勢的需要，我國應對和處置突發(fā)災害事件能力的建設在加緊進行。國家應急預案框架體系已逐步健全起來，在這個框架體系中包括國家總體應急預案、25件專項應急預案和80件經(jīng)過細分的部門應急預案，基本涵蓋了社會生活的方方面面。按照不同的責任主體，預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案五個層次；根據(jù)突發(fā)災害事件的發(fā)生過程、性質和機理，應急預案將突發(fā)災害事件分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類；按照各類突發(fā)災害事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，預案分為四級，即特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、和一般（Ⅳ）。應急預案對突發(fā)災害事件的預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建及調查評估等機制作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中等各環(huán)節(jié)的整套工作運行機制。

我國政府也極為重視高新技術在災害應急管理方面的應用，積極建立災害應急管理科技支撐體系，大力培養(yǎng)災害應急管理科技人才和開發(fā)災害應急管理技術及裝備。在技術與裝備方面，我國已初步建成以遙感、通信、導航衛(wèi)星為主體的空間基礎設施，可為氣象、地質、水文等多種災害提供預報監(jiān)測支持和通信、定位保障。衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星導航可以迅速獲得災害范圍、位置和受損程度等災情，為救災人力和物資投放等提供決策支持。在汶川、玉樹大地震中，我國自己研制的“動中通”衛(wèi)星應急通信車、電視直播車、艙式飲事車、野外救護車以及機載高分辨成像雷達、呼吸機、機載通訊電臺以及移動氣象應急車、移動天氣雷達、自動氣象站等一批先進觀測設備從北京等地千里馳援，迅速運抵災區(qū)，為氣象部門開展抗震救災精細化預報服務提供了“千里眼”、“順風耳”。此外，系列無人機產(chǎn)品、近空間飛行器、專用特種車輛及重型裝備摩托艇與無人船、微小型衛(wèi)星及固體小運載火箭等，均可作為國家災害急救援保障裝備[6]。

在災害應急管理科技人才方面，我國擁有世界上規(guī)模最大的教育體系，現(xiàn)有3200多萬科技人力資源，經(jīng)過多年的發(fā)展，全國已擁有上千萬的應急管理防災專業(yè)和非專業(yè)隊伍。比如：在防御自然災害方面的氣象、水利、地質、地震、農業(yè)、海洋和民政等數(shù)以百萬的人員；在應對工礦、交通、建設、市政、信息等事故災難方面有數(shù)百萬專業(yè)、非專業(yè)人員；公共衛(wèi)生方面，全國有數(shù)百萬醫(yī)生、護士從事公共衛(wèi)生工作；社會安全方面，全國百萬公安民警是確保公民安全的一線戰(zhàn)士，武警和必要時動用的軍隊是堅強后盾；經(jīng)濟、金融、能源、糧食和水安全涉及了大批從業(yè)人員[7]?？傊?，我國擁有的上千萬防災減災及應急的專業(yè)和非專業(yè)隊伍，已經(jīng)為提升災害應急管理能力并做好這項工作打下了堅實基礎。

然而，我國應對當前突發(fā)災害應急管理的科技能力還遠遠不夠。如汶川、玉樹大地震，暴露出基礎設施不健全，救援裝備數(shù)量少、結構不合理、缺乏專業(yè)隊伍等一系列問題。專家們認為，從總體水平講，我國災害應急管理研究還處于初級階段，涉及應急管理的許多深層次問題未能解決，應急管理科技發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，與發(fā)達國家相比存在很大差距。其一，我國還未從整體層面上進行系統(tǒng)的應急管理科技研究，相關理論研究比較薄弱，災害研究一般都歸屬于相應的行業(yè)主管部門，不同災種研究機構的信息交流少，造成了項目重復，科研信息應用不廣泛等諸多弊端，而且各部門運作方式有較大差異，幾乎不可能以一致的形式進行管理。其二，我國科技防災減災能力還不能適應所面臨的各種災害的嚴峻挑戰(zhàn)，一些影響我國重特大事故不斷發(fā)生的安全技術基礎工作薄弱，造成重大事故隱患的一些關鍵問題長期沒有得到有效解決，監(jiān)測預警手段不足，現(xiàn)場救治技術裝備水平比較落后等。其三，我國應急管理科研機構與科研人員的裝備水平與創(chuàng)新能力較差，應急管理科技意識淡薄和應急管理科技教育缺乏，應急管理科研和技術開發(fā)經(jīng)費投入嚴重不足。其四，由于受經(jīng)濟條件制約，相當一部分地區(qū)應對突發(fā)災害事件的信息報告體系不健全，不能滿足突發(fā)災害事故應急管理對信息及時、準確性的要求，現(xiàn)在技術手段、基礎設施和人員素質等方面，還不能適應快速處置突發(fā)災害事件的需要。

三、構建我國災害應急管理科技保障體系的戰(zhàn)略選擇

從上面的概述中，我們可以看到，發(fā)達國家在有效地促進災害應急管理科技支撐體系建設的過程中積累了寶貴的經(jīng)驗，針對我國應急管理科技保障現(xiàn)狀，特提出當前及今后大的戰(zhàn)略思路和工作重點。

首先，要為完善災害應急管理提供科學認知。各種突發(fā)災害事件的發(fā)生、發(fā)展和演變有其自身的規(guī)律和特點，只有深刻認識自然規(guī)律、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、人與自然相互作用的規(guī)律，才能為科學預測與預防自然災害、人為災害和技術災害提供理論基礎。為提高我國災害應急管理水平提供科學認知，應大力加強災害應急管理科技理論的基礎研究，尤其應重點研究危害大、破壞性強、影響面廣的重大自然災害，包括地震、泥石流、海嘯、臺風、洪水、干旱等，認識其孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變和時空分布特征及其變化規(guī)律，以及災種之間、災害與生態(tài)環(huán)境、災害與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的相互關系[8]。

其次，要為提高災害應急管理水平提供技術支撐。在災害監(jiān)測和預警方面，要綜合運用遙感、地理信息、定位與網(wǎng)絡通訊技術，研發(fā)相關關鍵防控技術和定量監(jiān)測技術，及時捕捉各種異常現(xiàn)象的發(fā)生，嚴密跟蹤其發(fā)生發(fā)展過程和變化趨勢；重點研究自然災害、突發(fā)社會安全事件、重大安全事故及核安全與生物安全等的監(jiān)測、預警與預防技術，提高早期發(fā)現(xiàn)與防范能力。在災害的預測和預報方面，應重點圍繞自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全，研發(fā)相關預測預報技術、方法和手段，提高對重大災害的預測預報水平。在防災減災應用研究和技術開發(fā)方面，應運用信息技術、生物技術、新材料、空間技術等，開發(fā)防災減災新裝備和新產(chǎn)品；重點研究煤礦災害、重大火災、突發(fā)性重大自然災害、危險化學品泄漏、群體性中毒等應急救援技術，增強應急救護綜合能力；開發(fā)保障生產(chǎn)安全、食品安全、生物安全及社會安全等公共安全重大裝備和系列防護產(chǎn)品，加快應急管理裝備現(xiàn)代化[9]。在社會治安方面，還應重點放在打擊犯罪關鍵技術、破獲重大案件科技能力上，研制開發(fā)一批公安科技新成果、新技術、新方法，為偵查破案、防控犯罪、提高治安行政管理水平和預防治安災害事故等提供強有力的技術支撐[10]。

第三，要加強對突發(fā)災害事件快速反應和應急處置的技術支持。以信息、智能化技術應用為先導，發(fā)展國家應急管理多功能、一體化應急保障技術，形成科學預測、有效防控與高效應急的管理技術系統(tǒng)；重點研究國家一體化應急決策指揮平臺集成技術等，構建國家應急管理早期監(jiān)測、快速預警并具有決策敏感性、預案周密性和行動準確性的高效處置一體化應急指揮平臺，包括自然災害監(jiān)測與預警體系的能力建設、國家綜合減災與風險管理信息共享平臺建設等，以期大幅度提高我國保障公共安全和處置突發(fā)災害事件的能力。為此，應建立以天基為主、天地結合的防災減災應急管理系統(tǒng)；國家應加大對通信衛(wèi)星系統(tǒng)發(fā)展的扶持力度；將“國家政務和公益性衛(wèi)星通信系統(tǒng)”重大科技專項納入國家規(guī)劃，使各大衛(wèi)星系統(tǒng)全面協(xié)調發(fā)展，形成強大的綜合能力；應建立決策指揮中心，建立統(tǒng)一高效的各類災害應急聯(lián)動統(tǒng)一調度指揮平臺[11]。

第四，要建立健全共享信息的災害應急管理科研體制。我國的災害研究一般都屬于相應的行業(yè)主管部門，造成信息交流和成果共享方面的重重困難，因而建立一套科學的科研體制是當務之急。要優(yōu)化整合各類科技資源，將依靠科技建立自然災害防御體系納入國家和各地區(qū)各部門發(fā)展規(guī)劃。在當今的災害應急管理研究中，制訂高新技術在防災減災事業(yè)中的應用政策和技術規(guī)范，有利于鼓勵和確保高新技術在防災減災實踐中的應用，有利于這些科技成果的共享。為此，要加強政府對災害應急管理的政策科學研究，有計劃地對各級黨政干部進行應急管理培訓，提高應急管理政策水平和應急處理能力。要加大國家對災害應急管理的科技資金投入，加強應急管理學科建設與人才培養(yǎng)，加強先進適用技術的推廣應用。同時，要強化防災減災科普宣傳教育能力建設，增強社會公眾的災害防御意識，加強災難教育和自救互救的科學知識與實踐演練。此外，通過國際交流與合作，可以學習國際先進經(jīng)驗。

[1] 吳瑋、羅暉.美國的極端天氣預警及氣候災害應急機制研究[J]，全球科技經(jīng)濟瞭望，2008（4）：5-10.

[2] 范雛澄.國家公共安全和應急管理科技支撐體系建設的思考和建議[N]，科學時報，2008-04-14（12）.

[3] 王挺、鐘致東等.日本重大氣候災害的影響及其對策與技術措施研究[J]，全球科技經(jīng)濟瞭望，2008（4）：25-30.

[4] 童威.淺談英國應對自然災害的研究[J]，全球科技經(jīng)濟瞭望，2008（8）：36.

[5] 葛俊、姜山.意大利應對突發(fā)事件的應對機制和科技手段[J]，全球科技經(jīng)濟瞭望，2006（1）：38-41.

[6] [11]郭嘉.突發(fā)事件，考驗政府應急能力 [N]，人民日報，2010-04-14（20）.

[7] 王昂生.從政府責任和體制看減災管理機制[N]，中國環(huán)境報，2004-07-20（30）.

[8] 胡錦濤.提升自然災害監(jiān)測水平[N]，瀟湘晨報，2008-06-24（2）.

[9] 趙永新、廖文根.防災減災，牽動兩院院士的心[N]，人民日報,2008-06-26（14）.

[10] 張忠法、李屹.亟待以科技進步扭轉社會事業(yè)落后局面[J]，經(jīng)濟要參，2005（63）：36.