新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理研究

王 盛

一、新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理的研究背景和意義

在美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)金融危機(jī)的國(guó)際形勢(shì)下，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展和國(guó)民收入持續(xù)增加，我國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來(lái)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，為更好地進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題，中央和地方政府不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的比重，用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金支出近年來(lái)呈現(xiàn)出大幅度增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，已主導(dǎo)了新農(nóng)村建設(shè)的整個(gè)進(jìn)程。因此管理和使用好新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)意義重大，加強(qiáng)對(duì)這一領(lǐng)域的理論研究也顯得尤為必要。

二、我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)從整體上來(lái)看已經(jīng)進(jìn)入了城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段，這就需要加大中央與地方財(cái)政支農(nóng)資金的投入力度。近年來(lái)中央財(cái)政支農(nóng)資金增量逐年增加，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重逐年提高，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金總量也呈上升趨勢(shì)。省市財(cái)政也大幅度增加用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的配套資金投入。此外，國(guó)家在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面也對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)。與此同時(shí)，國(guó)家還利用資本市場(chǎng)直接融資機(jī)制，促使社會(huì)資金配置到新農(nóng)村建設(shè)中來(lái)。

由此可見，國(guó)家在新農(nóng)村建設(shè)中投入的財(cái)政資金不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要投資，同時(shí)也引導(dǎo)著地方配套資金以及民間資本資金的流向。然而目前，在我國(guó)各地方新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理中出現(xiàn)了諸如投資立項(xiàng)不科學(xué)、重復(fù)建設(shè)和組織低效以及擠占、挪用、截留財(cái)政資金等多種問(wèn)題，使得國(guó)家的惠農(nóng)政策毀于一旦，同時(shí)給亟待改觀的農(nóng)村民生增加了不必要的負(fù)擔(dān)甚至包袱。因此必須形成一種有效的新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理機(jī)制并加強(qiáng)事后追蹤審計(jì)，使國(guó)家各級(jí)政府新增財(cái)力真正向農(nóng)業(yè)傾斜，使財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量真正有較大幅度的提高。只有管好用好財(cái)政資金，把握好投資方向，寶貴的財(cái)政資金才能真正成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的持久動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

三、新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理中的問(wèn)題

1.投資建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)規(guī)劃和民主決策。一些地方由于出現(xiàn)了對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃不明確、規(guī)劃人員技術(shù)和素質(zhì)不高以及監(jiān)管存在盲區(qū)等問(wèn)題，導(dǎo)致中央到地方的巨額財(cái)政資金投向了缺乏科學(xué)規(guī)劃和民主決策的建設(shè)項(xiàng)目，不斷的發(fā)生重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi)的問(wèn)題，部分地方的新農(nóng)村建設(shè)甚至淪為了“新農(nóng)村折騰”。

2.財(cái)政支農(nóng)資金多頭管理、使用效率低下。由于新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金的管理使用涉及省、市、縣和鄉(xiāng)等各級(jí)不同財(cái)政部門，存在著參與部門各自為政、缺乏統(tǒng)一預(yù)算管理、監(jiān)督檢驗(yàn)等等情況。新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目上馬過(guò)程中往往缺乏必須的監(jiān)督，在工程項(xiàng)目完工之后又缺乏必要的績(jī)效審計(jì)，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金的整體使用效率往往比較低。

3.貪污、挪用和截留問(wèn)題。在新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家財(cái)政進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)直接補(bǔ)貼，如種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資補(bǔ)貼等各項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)貼。由于在現(xiàn)有條件下的財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金多頭管理，部門間相互掣肘、推諉扯皮，縣鄉(xiāng)兩級(jí)擠占、挪用、截留財(cái)政資金的現(xiàn)象普遍存在。

4.只注重基礎(chǔ)建設(shè)、缺乏對(duì)新農(nóng)村文化和生態(tài)資源等的保護(hù)和支持。為更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和科技服務(wù)各方面的投入，以降低農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)成本。由于新農(nóng)村建設(shè)中政績(jī)導(dǎo)向的影響，財(cái)政資金的管理使用未能起到有效的支持和引導(dǎo)作用，各地往往只注重對(duì)所謂新農(nóng)村“面子工程”等方面的基礎(chǔ)建設(shè)，熱衷于拆房建屋、大興土木，對(duì)于本地的特色文化和生態(tài)資源缺乏足夠的重視和保護(hù)，造成新農(nóng)村建設(shè)的“千村一面”，對(duì)部分地區(qū)的獨(dú)有傳統(tǒng)建筑和歷史遺跡造成了巨大破壞，對(duì)當(dāng)?shù)氐奈幕蜕鷳B(tài)資源利用造成難以彌補(bǔ)的惡劣影響。

四、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理的措施

為了保證社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，必須切實(shí)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理，解決諸如財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目缺乏科學(xué)規(guī)劃和民主決策、資金多頭管理造成的效率低下以及資金截留、挪用或者浪費(fèi)等問(wèn)題，確保財(cái)政支農(nóng)資金使用的高績(jī)效，使得有限的新農(nóng)村建設(shè)資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民收入的持續(xù)提高以及農(nóng)村生活水平的不斷改善。因此，我們提出以下對(duì)策：

1.以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)，完善財(cái)政管理體制，進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過(guò)調(diào)查研究我們發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)資金使用中出現(xiàn)的問(wèn)題絕大部分發(fā)生在縣鄉(xiāng)一級(jí)，這實(shí)際上與我國(guó)財(cái)稅體制中縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政財(cái)力薄弱、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等問(wèn)題有深刻聯(lián)系。要解決這一深層次問(wèn)題就要繼續(xù)深化我國(guó)的財(cái)政體制改革，做到政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分清晰合理，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。因此，為保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，必須同步推進(jìn)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)基層財(cái)力、轉(zhuǎn)變基層職能，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，使得縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政獲得與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，形成基層財(cái)政能從新農(nóng)村建設(shè)成果中獲得更多財(cái)政收益的格局，提高縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金管理和利用的能動(dòng)性、自覺性和積極性，提高財(cái)政資金管理水平，加大財(cái)政支農(nóng)資金投入，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供支持和幫助。

2.完善財(cái)政資金管理程序，實(shí)行財(cái)政支農(nóng)資金直接集中支付方式。在新農(nóng)村建設(shè)中，由于我國(guó)目前財(cái)政管理體制的不完善，財(cái)政資金管理程序缺位和財(cái)政支農(nóng)資金中間運(yùn)行環(huán)節(jié)過(guò)多的情況屢見不鮮。在財(cái)政支農(nóng)資金管理中還出現(xiàn)了對(duì)財(cái)政補(bǔ)助對(duì)象審查不嚴(yán)密的情況，有些地方甚至出現(xiàn)了虛報(bào)冒領(lǐng)、“權(quán)力尋租”等問(wèn)題。中央財(cái)政的巨額支農(nóng)資金經(jīng)過(guò)中間環(huán)節(jié)的層層滲漏，真正到了農(nóng)民手中就顯得有限，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，在新農(nóng)村建設(shè)中必須進(jìn)行財(cái)政涉農(nóng)資金管理方式改革，完善財(cái)政資金管理程序，不管是財(cái)政安排的還是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)支付的財(cái)政補(bǔ)助資金，都應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)過(guò)程管理，并對(duì)其采取直接集中支付給農(nóng)民的方式，在通過(guò)減少資金運(yùn)行環(huán)節(jié)提高管理效率的同時(shí)，確保財(cái)政支農(nóng)資金的及時(shí)、足額和安全到位。

3.建立新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)估。為建立健全新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用的監(jiān)督約束，可以嘗試引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，參與對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政支農(nóng)資金使用的績(jī)效評(píng)估。首先選取重要的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，同時(shí)確定多家獨(dú)立的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行打分并向社會(huì)公布。通過(guò)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金的使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和信息公開，對(duì)財(cái)政資金的管理使用實(shí)行約束與激勵(lì)。在科學(xué)衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的投入成本和效益水平的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政支出管理行為，將財(cái)政資金投入到適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際的既具有宏觀效益和經(jīng)濟(jì)效益又兼顧當(dāng)?shù)匚幕б婧蜕鷳B(tài)效益的建設(shè)項(xiàng)目中，促進(jìn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金更科學(xué)、更有效的管理。