城市拆遷中依法行政問(wèn)題探討

崔靜

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025）

一、問(wèn)題的提出

城市化是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)革命的客觀產(chǎn)物，是人類(lèi)生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程。由于城市化，使資源、產(chǎn)業(yè)、信息、政策等各種要素在新的環(huán)境下重新優(yōu)化整合、充分發(fā)揮效能，從而大大加快社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。城市化進(jìn)程的加快和城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)的逐步消解對(duì)中國(guó)社會(huì)生活的諸多方面帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響，最直接的影響表現(xiàn)在對(duì)土地需求的急劇增長(zhǎng)，與此相關(guān)，城市房屋拆遷的問(wèn)題凸顯出來(lái)。城市房屋拆遷是城市化進(jìn)程的必然。然而，拆遷過(guò)程有國(guó)家權(quán)力的介入，就演化成為公法行為，如果公權(quán)的行使和私利保護(hù)之間的關(guān)系處理不好，將會(huì)嚴(yán)重影響城市化的進(jìn)程和公民權(quán)利的保護(hù)。另外，城市房屋拆遷是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多利益主體，更涉及公共利益和私人利益的平衡。因此，行政機(jī)關(guān)在城市拆遷的過(guò)程中到底充當(dāng)了一個(gè)什么角色，是公共利益的堅(jiān)強(qiáng)捍衛(wèi)者，還是強(qiáng)勢(shì)拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行者。違法拆遷頻頻引發(fā)的群體性事件直接影響和諧社會(huì)的建設(shè)。類(lèi)似事件的發(fā)生不得不引發(fā)我們的思考，我國(guó)的城市拆遷制度在依法行政的道路上是否出現(xiàn)了偏差。如何把城市房屋拆遷行為納入了法治軌道，應(yīng)如何完善被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制？本文力圖通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行全面分析和深入論證，從依法行政的角度進(jìn)行城市房屋拆遷制度改革和創(chuàng)新研究，規(guī)范拆遷行為，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。

二、依法行政與城市拆遷中政府的角色定位

城市房屋拆遷主要涉及三方主體，即:拆遷申請(qǐng)人、被拆遷人和政府有關(guān)部門(mén)。目前,在城市房屋拆遷領(lǐng)域基本采取行政主導(dǎo)拆遷模式，被拆遷人的意愿難以體現(xiàn)，大多只能被動(dòng)接受政府作出的拆遷決定并配合拆遷實(shí)施，行政權(quán)力對(duì)于被拆遷人而言具有單方意志性。一方面，多數(shù)國(guó)家都將拆遷作了公益拆遷和非公益拆遷的分類(lèi)。前者以公益為拆遷的基本出發(fā)點(diǎn)，具有公權(quán)力介入的前提，可以說(shuō)是一種帶有不平等性的強(qiáng)制行為;對(duì)于后者，也稱(chēng)商業(yè)性拆遷，是賣(mài)方自由處分土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的個(gè)人行為，屬民事行為的范疇。但我國(guó)在制度構(gòu)建中并未對(duì)兩種不同性質(zhì)的拆遷加以區(qū)別對(duì)待，而始終將拆遷屬性一律歸為行政行為。全過(guò)程都以政府的行政強(qiáng)制力為依托，帶有濃厚的行政管理色彩。最為關(guān)鍵的是，拆遷是政府轉(zhuǎn)讓土地的必然延伸。實(shí)際上不管被拆遷人是否愿意，被拆幾乎成定局。被拆遷人在拆遷過(guò)程中喪失話語(yǔ)權(quán)。另一方面，拆遷的各方主體，拆遷人是作為行政機(jī)關(guān)代理人身份出現(xiàn)。本質(zhì)上講，不平等的、以行政權(quán)為主導(dǎo)的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。它將商業(yè)性拆遷的民事行為也演變成了一種強(qiáng)制指令。同時(shí)，我國(guó)為城市建設(shè)改造進(jìn)行的大部分拆遷并非總是出于公益目的。各國(guó)通行作法是對(duì)商業(yè)目的的拆遷予以嚴(yán)格限制，禁止用國(guó)家征收之類(lèi)的行政干預(yù)手段實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)則下商業(yè)目的的拆遷。反觀我國(guó)情形，最通常的做法是地方政府通過(guò)公權(quán)力的強(qiáng)制性從房屋產(chǎn)權(quán)所有者手中廉價(jià)甚至無(wú)償取得土地使用權(quán)，再出讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)。利益在出讓的過(guò)程中就能顯現(xiàn)，某些政府為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或出于“政績(jī)工程”，以市場(chǎng)價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，巨大的利潤(rùn)空間歸屬政府;而政府如果以低于市場(chǎng)的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，巨大的差價(jià)就落到了開(kāi)發(fā)商手中。這兩種做法都嚴(yán)重背離了公共利益的本質(zhì)，最終的結(jié)果是被拆遷人只能得到微薄的補(bǔ)償，而開(kāi)發(fā)商和尋租者從中獲取暴利。即便是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益所為的拆遷，也大量存在程序不合法或補(bǔ)償過(guò)低等現(xiàn)象。然而，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)以權(quán)利為界限。由此，現(xiàn)代政府在城市房屋拆遷工作中的準(zhǔn)確定位應(yīng)該是也必然是法治政府、有限政府、服務(wù)政府。既是城市的管理者，也是被拆遷人權(quán)益的捍衛(wèi)者。要求政府工作人員增強(qiáng)角色意識(shí)和程序意識(shí)；端正位置，應(yīng)通過(guò)民事協(xié)商途徑解決的問(wèn)題堅(jiān)決不插手，政府有關(guān)職能部門(mén)做好宏觀管理工作就履行了自己的職責(zé)，不需越俎代庖深入太多的微觀事務(wù)。只有淡出利益，才能保證公平的真正實(shí)現(xiàn)。

三、阻礙城市拆遷依法行政的主要因素

1.拆遷行為依據(jù)的混亂

法律規(guī)范的混亂導(dǎo)致對(duì)城市拆遷行為規(guī)制乏力。目前，我國(guó)從中央到地方已有一套拆遷法律規(guī)范體系，問(wèn)題在于法律法規(guī)內(nèi)部就存在著矛盾，而且實(shí)際的拆遷行為也或明或暗與施行的法律相悖，無(wú)法良好體現(xiàn)我們追求的依法行政。在諸多規(guī)范中，由國(guó)務(wù)院制訂的行政法規(guī)是拆遷法最重要部分。作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》成為目前拆遷行為最高層次的規(guī)范性依據(jù)，但該條例較為原則，難以統(tǒng)一全國(guó)各地的拆遷活動(dòng)，尤其是拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，更是由地方政府甚至縣級(jí)政府所制定的規(guī)范性文件為依據(jù)，增加了適用法律的難度。其他法規(guī)則主要包括國(guó)務(wù)院制訂的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城市房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，他們都含有調(diào)整拆遷行為法律關(guān)系的規(guī)范。此外，部門(mén)規(guī)章也是拆遷法的組成部分。近些年建設(shè)部所發(fā)布的規(guī)章，對(duì)加強(qiáng)拆遷管理發(fā)揮了較大的實(shí)際作用。地方性的政策和規(guī)章制度以及司法解釋也在指導(dǎo)著實(shí)際的拆遷工作。上述這些龐雜的規(guī)范并非結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、層次清晰的拆遷法體系。事實(shí)上，從文本規(guī)定上看，它是一套內(nèi)部不協(xié)調(diào)、較零散的規(guī)則，凸顯了國(guó)家立法與社會(huì)發(fā)展需求之間的矛盾。最終，這些規(guī)則必定無(wú)法順利推行，實(shí)際的制度安排只能是各主體利益博弈的結(jié)果。

2.行政權(quán)力的異化

政府職責(zé)和角色界定不清，拆遷管理不到位，行政拆遷行為的隨意性大，而且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，為城市改造和建設(shè)而進(jìn)行的拆遷，都是政府行為，政府成為直接的受益者，拆遷中自然談不上任何公平交易，且拆遷行為缺乏理性。對(duì)于何為“公益”，如何為才有利于城市發(fā)展，政府決不是唯一的“智者”，必須有公開(kāi)參與的制度性保證，由當(dāng)事各方嚴(yán)格地按照公正的規(guī)則進(jìn)行協(xié)商討價(jià)還價(jià)，而政府需擺正自己的位置，僅作公正的裁判，對(duì)利益沖突作出不偏不倚的裁決，方能使城市房屋拆遷走上法治軌道。

3.司法權(quán)的弱化

大行政、小司法是我國(guó)權(quán)力設(shè)置的特點(diǎn)。行政權(quán)力在城市拆遷中缺乏其他權(quán)力的監(jiān)督。出現(xiàn)該為時(shí)不為，不應(yīng)為時(shí)濫為或錯(cuò)為的情況。由于制度設(shè)計(jì)缺陷，司法機(jī)關(guān)在處理城市房屋拆遷案件時(shí)難有作為。被拆遷人司法救濟(jì)途徑不暢通。根據(jù)《條例》規(guī)定:“被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！庇纱藙儕Z了被拆遷人享有的司法救濟(jì)途經(jīng)。正是由于司法救濟(jì)權(quán)的缺失，被拆遷戶權(quán)利受損后，要么沉默，要么上訪，甚至演變出暴力抗?fàn)幍谋瘎【筒蛔銥楣至恕?/p>

四、對(duì)策建議

1.建立房屋拆遷的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)，規(guī)范拆遷行為，必須嚴(yán)格區(qū)分“公益目的拆遷”與“非公益目的拆遷”。兩類(lèi)性質(zhì)不同的拆遷所追求的根本的目不同，因此決不能像現(xiàn)行機(jī)制一樣適用單一模式、程序。在拆遷的法律依據(jù)中應(yīng)該明確政府介入拆遷只限于“公共利益”的需要，如非為了社會(huì)大眾的利益，政府不能充當(dāng)拆遷命令的發(fā)布者，改變目前政府定位模糊而在權(quán)力觸角深入拆遷各環(huán)節(jié)的狀況。必須按照公正、透明的方式，對(duì)城市建設(shè)拆遷項(xiàng)目推行房屋拆遷招、投標(biāo)制度，從而確定建設(shè)拆遷項(xiàng)目的拆遷單位、評(píng)估單位和房屋拆除單位。在所有的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行拆遷評(píng)估時(shí)，必須保證被拆遷代表參與選擇拆遷評(píng)估單位，并保證其整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督權(quán)。另外，拆遷評(píng)估應(yīng)在政府房屋評(píng)估基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各方面等因素來(lái)確定拆遷補(bǔ)償，并且政府要定期結(jié)合房地產(chǎn)市場(chǎng)變動(dòng)重新評(píng)估并制定區(qū)位房屋評(píng)估基準(zhǔn)價(jià)?？傊?，引入市場(chǎng)化操作機(jī)制是解決拆遷矛盾的重要環(huán)節(jié)。

2.構(gòu)建城市房屋拆遷程序

在程序方面,必須在房屋拆遷實(shí)施前就允許該區(qū)域被拆遷居民的廣泛參與。并對(duì)是否因公益的需要而收回土地使用權(quán)的真實(shí)性進(jìn)行翔實(shí)科學(xué)的論證。政府只有在保證公民知情和參與并進(jìn)行合理性、可行性論證后依法收回建設(shè)用地使用權(quán),啟動(dòng)城市拆遷的進(jìn)程,才是正當(dāng)拆遷程序，進(jìn)而使拆遷行為獲得合理性基礎(chǔ)?；诖耍ㄗh將聽(tīng)取利害關(guān)系人的陳述作為拆遷決定的必經(jīng)環(huán)節(jié)，未聽(tīng)取意見(jiàn)而作出的拆遷決定應(yīng)當(dāng)歸于無(wú)效，這就賦予被拆遷相對(duì)人抵抗強(qiáng)勢(shì)的權(quán)利，獲取維護(hù)權(quán)利的前饋救濟(jì)手段。同時(shí)設(shè)計(jì)合理、公平的聽(tīng)證制度，讓被拆遷人獲得重大拆遷行為的聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于拆遷這種嚴(yán)重影響被拆遷人基本利益的行為是尤為必要的程序性權(quán)利。

3.健全城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)

在非公益拆遷中，要讓市場(chǎng)成為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主導(dǎo)。西方很多國(guó)家都建立了比較完善的市場(chǎng)補(bǔ)償體系，由于征地造成的當(dāng)事人損失能以市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)獲得充分補(bǔ)償。政府完全退出市場(chǎng)起主導(dǎo)作用的領(lǐng)域，讓位于雙方當(dāng)事人自主協(xié)商的市場(chǎng)化方式。我國(guó)在這方面的改革是勢(shì)在必行。即由拆遷人和被拆遷人在初步評(píng)估的基礎(chǔ)上自由充分協(xié)商以確定最終的拆遷補(bǔ)償金額。政府在整個(gè)過(guò)程中只需對(duì)雙方有無(wú)違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，不能也無(wú)需直接介入。此外，在補(bǔ)償范圍上，為了公平合理的補(bǔ)償被拆遷人，既要考慮房屋的現(xiàn)有價(jià)值，又要一定程度的考慮房屋的區(qū)位要素和預(yù)期的潛在價(jià)值。因此，除彌補(bǔ)實(shí)際損失之外，對(duì)再購(gòu)房差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼也是保障私權(quán)利的重要手段。

4.充分發(fā)揮司法監(jiān)督的功能

行政裁決對(duì)公民人身及財(cái)產(chǎn)糾紛的處理不是終局性的，司法最終裁決是世界各國(guó)的通例。如英國(guó)就成立了專(zhuān)門(mén)解決拆遷糾紛的法庭，保證了當(dāng)事人的訴權(quán)。因此，在拆遷領(lǐng)域要賦予公民司法救濟(jì)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力行使的不當(dāng)、越位進(jìn)行有效的司法監(jiān)督。構(gòu)筑被拆遷人權(quán)益保障的最后一道防線。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷的功能，嚴(yán)格限制行政強(qiáng)制拆遷的范圍，使行政機(jī)關(guān)在拆遷過(guò)程中劃定明確的權(quán)力界限。強(qiáng)化司法權(quán)在拆遷過(guò)程中保障公民權(quán)益的作用。

[1] 張曉玲.試析城市建設(shè)征地拆遷中的土地制度[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2004，(04).

[2] 李鐘書(shū)，翁里.論城市拆遷中社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的博弈[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，28(04).

[3] 袁震.論我國(guó)城市房屋拆遷立法的應(yīng)然思路——一個(gè)物權(quán)法的思考視角[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（01）.

[4] 吳秀榮.論城市房屋拆遷中行政補(bǔ)償制度的缺失[J].前沿，2008，（01）.