檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督之完善

文◎昌學(xué)文 李國超

檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督之完善

文◎昌學(xué)文*李國超*

完善檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督，需要檢察干警樹立正確的監(jiān)督意識、規(guī)范執(zhí)法行為，同時，充分發(fā)揮檢務(wù)督察的監(jiān)督作用。下面將詳加闡述。

一、樹立正確的監(jiān)督意識

檢察干警樹立正確的監(jiān)督意識是做好執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作的前提。

（一）存在問題

首先，監(jiān)督意識不強(qiáng)或者存在錯誤的監(jiān)督意識。例如，有的干警對執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的抵觸情緒很大，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)本身是監(jiān)督別人的，而開展執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作無異于自報家丑、自找難看；有的干警認(rèn)為搞內(nèi)部監(jiān)督等于給干警套上了“緊箍咒”，不利于辦案工作的開展；也有干警認(rèn)為執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督不僅給自己增加了負(fù)擔(dān)，還容易得罪人，出力不討好等等。其次，重視辦案質(zhì)量的監(jiān)督而忽視辦案程序、辦案細(xì)節(jié)、辦案紀(jì)律的監(jiān)督。例如，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第250條規(guī)定，人民檢察院審查移送起訴案件，必須查明“采取的強(qiáng)制措施是否適當(dāng)”。審查強(qiáng)制措施既是檢察機(jī)關(guān)開展偵查監(jiān)督的重要手段，也是公訴部門與反貪局、反瀆職侵權(quán)局與偵查監(jiān)督部門進(jìn)行職能部門之間的相互監(jiān)督的重要途徑。但是，在目前的檢察實(shí)踐中，部分辦案人員認(rèn)為只要定性準(zhǔn)確、不辦錯案就行了，沒有充分發(fā)揮審查強(qiáng)制措施在執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督中的重要價值，或者對其不加審查，或者僅僅流于形式地審查，更有甚者發(fā)現(xiàn)了其它業(yè)務(wù)部門采取的強(qiáng)制措施存在問題也視而不見，以致公訴部門改變其它業(yè)務(wù)部門所采取的強(qiáng)制措施的情況極少，但是，卻不乏審判機(jī)關(guān)改變反貪局、反瀆職侵權(quán)局與偵查監(jiān)督部門所采取的強(qiáng)制措施的實(shí)例 （經(jīng)審查，審判機(jī)關(guān)的做法是正確的）。這就表明檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門之間的程序監(jiān)督存在不足。再次，不敢監(jiān)督。這在控告申訴檢察處尤為明顯?？馗嫔暝V檢察工作是執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作的重要組成部分，其不僅僅是辦理幾個刑事申訴和刑事賠償案件，更重要的是以回頭看的方式，對案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用在各個辦案環(huán)節(jié)的重新審視，維護(hù)正確結(jié)論，發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及規(guī)律，提出改進(jìn)工作的建議。也就是說，其在對內(nèi)、對外監(jiān)督方面具有其他部門不可替代的作用。但是，在目前的檢察實(shí)踐中，部分控告申訴檢察處卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，只是辦幾個刑事賠償案件而已，沒有履行其所承擔(dān)的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。原因在于，部分檢察干警認(rèn)為，大家在一個單位，監(jiān)督他人會影響同事間的關(guān)系，再說，有的案件是檢察長或者副檢察長作出的決定，對其監(jiān)督會影響自身的晉職晉級。

（二）成因

首先，部分領(lǐng)導(dǎo)沒有認(rèn)識到執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的重要價值，認(rèn)為開展執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作查處本院干警會影響自身的政績，也會影響本單位的名譽(yù)，因而使該項(xiàng)工作從部署、宣傳到執(zhí)行都是走過場，流于形式。領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作的不重視必將影響干警對執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督重要性的認(rèn)識、監(jiān)督意識以及本單位的內(nèi)部監(jiān)督氛圍。

其次，檢察機(jī)關(guān)辦案人員少、案件量大、時間緊，部分辦案人員忙于應(yīng)付案件，認(rèn)為只要定性準(zhǔn)確、不辦錯案就行了，沒有時間、精力去規(guī)范辦案，更別說進(jìn)行執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督了。

再次，受現(xiàn)行干部考核選拔機(jī)制的影響，部分檢察干警不敢監(jiān)督。作為了解民意的重要途徑，強(qiáng)化民主監(jiān)督的有效手段，近年來，民主測評逐漸成為干部人事制度的一項(xiàng)評判機(jī)制，已越來越多地應(yīng)用于干部年度考核、競爭上崗、評優(yōu)評先、職稱評定等干部管理工作中，民主測評的結(jié)果已成為評定干部的重要參數(shù)之一。綜觀民主測評工作，總的來說是好的，但是在實(shí)際操作中，不時出現(xiàn)憑感情、靠關(guān)系的“亂評”現(xiàn)象，某些人甚至將其作為發(fā)泄私憤的工具。部分檢察干警害怕監(jiān)督本單位干警會影響到人際關(guān)系以及民主測評的結(jié)果，進(jìn)而影響了自身的晉職晉級，因此，采取消極的不作為來對待本應(yīng)履行的執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。

（三）完善建議

第一，對檢察干警強(qiáng)化規(guī)范辦案和執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督教育，通過充實(shí)教育內(nèi)容、創(chuàng)新教育形式、拓寬教育渠道、完善教育機(jī)制來增強(qiáng)教育的實(shí)效性，努力宣傳規(guī)范辦案以及內(nèi)部監(jiān)督在增強(qiáng)干警拒腐防變、抵御風(fēng)險的能力，提高辦案效率和辦案質(zhì)量，提升檢察機(jī)關(guān)社會公信力等方面的重要作用，使領(lǐng)導(dǎo)和干警認(rèn)識到規(guī)范辦案和執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的價值，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，營造良好的監(jiān)督氛圍。

第二，明確責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)。做好執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作，必須明確三個方面的責(zé)任：一是明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要把執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作納入檢察院黨組重要議事日程，實(shí)行檢察長負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)全責(zé)，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人的執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任制。層層簽訂責(zé)任書，以保證領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的準(zhǔn)確到位。二是明確目標(biāo)責(zé)任。要把執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作納入年度目標(biāo)管理工作，做到與其他業(yè)務(wù)工作一起部署，一起檢查，常抓不懈。三是明確職能部門責(zé)任。按照執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作的分工及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任分解，各分管檢察長、部門負(fù)責(zé)人是執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作的第一責(zé)任人，應(yīng)主動加強(qiáng)對部門干警執(zhí)法辦案的監(jiān)督。

第三，完善干部考核選拔機(jī)制，科學(xué)的分析并且正確運(yùn)用民主測評的結(jié)果，為干警大膽監(jiān)督解除后顧之憂，改變不敢監(jiān)督的局面。

二、規(guī)范執(zhí)法行為

第一，通過教育和宣傳使辦案人員認(rèn)識到非規(guī)范辦案的嚴(yán)重危害和嚴(yán)格依法規(guī)范辦案的重要價值，提高規(guī)范辦案的自覺性。例如，可以采取正面教育和反面警示教育相結(jié)合的方法，使辦案人員、部門負(fù)責(zé)人以及分管領(lǐng)導(dǎo)懂得程序合法是定性準(zhǔn)確的保障，一個經(jīng)得住歷史和法律考驗(yàn)的案件是定性準(zhǔn)確、程序合法的，嚴(yán)格依法規(guī)范辦案是提高辦案效率的根本方法，而程序上的形式化不僅浪費(fèi)了司法資源，降低了訴訟效率，而且使辦案質(zhì)量大打折扣；同時，片面追求結(jié)案率、非規(guī)范辦案是釀成錯案的關(guān)鍵因素，更是滋生司法腐敗的溫床，也將使自身承擔(dān)嚴(yán)重的執(zhí)法過錯責(zé)任和違紀(jì)違法責(zé)任，從而做到實(shí)體和程序并重。

第二，建立科學(xué)合理的目標(biāo)量化考核機(jī)制和獎懲機(jī)制，為嚴(yán)格依法規(guī)范辦案提供保障。這一考核機(jī)制要包括辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量，嚴(yán)格區(qū)分精品案件和普通案件，同時，加大辦案程序、辦案細(xì)節(jié)和辦案紀(jì)律的比重，如法律文書的語言、格式、說理等等，并且將考核結(jié)果計入跟隨干警檢察官職業(yè)生涯始終的執(zhí)法檔案，運(yùn)用于評優(yōu)評先、晉職晉級之中。與此同時，建立與考核機(jī)制相一致的獎懲機(jī)制，調(diào)動廣大干警的積極性，使其進(jìn)一步確立“罪刑法定”、“程序本位”等現(xiàn)代司法理念，有效避免違反程序辦案現(xiàn)象的發(fā)生，努力營造規(guī)范辦案、人人爭做精品案的氛圍。

第三，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制。部門負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)要開展經(jīng)常性地規(guī)范辦案教育，加強(qiáng)對規(guī)范辦案的監(jiān)督，注重辦案程序、辦案細(xì)節(jié)的審查，對發(fā)現(xiàn)的非規(guī)范辦案的不良苗頭和傾向性問題及時糾正。同時，檢察機(jī)關(guān)要以案件質(zhì)量管理為突破口，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制，對執(zhí)法辦案過程中違反法律和辦案紀(jì)律的，要追究當(dāng)事人的責(zé)任，對部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)失教、失管、失察的要按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究的規(guī)定予以處理，對包庇、隱瞞問題的責(zé)任人要嚴(yán)肅追究責(zé)任。對輕微違紀(jì)、案件質(zhì)量不高、文書制作不規(guī)范、工作業(yè)績平平、工作效率低等未構(gòu)成違法違紀(jì)的，可通過誡勉、警告等方式督促其及時糾正。

三、充分發(fā)揮檢務(wù)督察的監(jiān)督作用

樹立正確的監(jiān)督意識和規(guī)范執(zhí)法行為是檢察干警通過自律的方式來進(jìn)行執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督。自律往往需要他律作為保障。紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察委員會、上級檢察機(jī)關(guān)無法對檢察權(quán)運(yùn)行的全過程進(jìn)行全方位監(jiān)督，前面已經(jīng)闡述，在此不贅。此時，迫切需要一種貫穿檢察權(quán)運(yùn)行的全過程，對執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法程序、執(zhí)法紀(jì)律進(jìn)行全程監(jiān)督，能有效預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和糾正問題的機(jī)制，檢務(wù)督察制度應(yīng)運(yùn)而生。因此，檢務(wù)督察制度的建立符合檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求，是檢察制度不斷發(fā)展完善的必然，是建立中國特色檢察制度的理性選擇。

2007年10月最高人民檢察院頒布的 《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》第3條規(guī)定，檢務(wù)督察是指檢務(wù)督察部門及其工作人員依照法律和規(guī)定對督察對象履行職責(zé)、行使職權(quán)、遵章守紀(jì)、檢風(fēng)檢容等方面進(jìn)行的監(jiān)督檢查和督促落實(shí)。檢務(wù)督察具有以下特點(diǎn)和發(fā)展?jié)撡|(zhì)：一是及時性和現(xiàn)場性，具有快速反應(yīng)的潛力；二是全面性和完整性，具有監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行全過程的能力；三是具有整合內(nèi)部力量、協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督工作的優(yōu)勢，可以為構(gòu)筑統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督平臺創(chuàng)造條件；四是外通內(nèi)聯(lián)，下情上達(dá)，能夠成為密切聯(lián)系人民群眾，與社會廣泛接觸的窗口；五是能夠成為信息溝通與反饋的重要渠道；六是具有可信性和威懾性，能夠引導(dǎo)社會輿論的走向。自2007年10月最高人民檢察院頒布《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》至今，幾年來，檢務(wù)督察工作取得了一定的效果，較好地解決了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督滯后、監(jiān)督無力的問題，但是，其仍然存在著督察主體設(shè)置不合理、督察渠道不寬、督察結(jié)果沒有充分運(yùn)用等問題，使檢務(wù)督察制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了更好的發(fā)揮檢務(wù)督察的監(jiān)督作用，需要采取下列措施：

首先，合理設(shè)置督察主體，使其具有相對獨(dú)立性。任何監(jiān)督機(jī)制能夠在實(shí)際上發(fā)揮作用，首要的便是其自身職能履行能夠排除外來的非法干涉，但是可以由其他機(jī)制合法制衡干預(yù)。檢務(wù)督察制度也不例外。而在目前的檢察實(shí)踐中，檢務(wù)督察工作成為紀(jì)檢監(jiān)察部門的主要職責(zé)，其中的檢察業(yè)務(wù)督察工作由法律政策研究室負(fù)責(zé)。這就會產(chǎn)生下列結(jié)果：一方面紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)是對檢察人員的執(zhí)法紀(jì)律進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)督察辦案質(zhì)量有越權(quán)的嫌疑，再加上人力、精力、業(yè)務(wù)水平的限制，使其無法充分履行職責(zé)；另一方面，由法律政策研究室負(fù)責(zé)督察辦案質(zhì)量，就會出現(xiàn)普通干警督察副檢察長所作決定的局面，如果二者意見相悖，督察便陷入了兩難境地。從而可以看出，如此設(shè)置督察主體不合理，其不具有相對獨(dú)立性，無法做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督，影響了督察作用的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)應(yīng)由專職檢委會委員組成，在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。理由在于以下幾點(diǎn)：一是許多案件都是副檢察長作出的決定，由檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢務(wù)督察工作，避免了副檢察長的干擾，保證了督察主體的相對獨(dú)立性，使其敢于監(jiān)督。二是由專職檢委會委員負(fù)責(zé)檢務(wù)督察工作，對督察中發(fā)現(xiàn)的問題或者部門間產(chǎn)生爭議的案件可以報檢察長或者檢察委員會決定；同時，專職檢委會委員可以對提請檢察長或者檢察委員會決定的案件進(jìn)行督察，能夠有效避免承辦人員證據(jù)判斷的主觀傾向?qū)z察長或者檢察委員會形成誤導(dǎo)，提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。三是能夠理順檢務(wù)督察和紀(jì)檢監(jiān)察的關(guān)系，使紀(jì)檢監(jiān)察部門能夠全面監(jiān)督檢察人員的執(zhí)法紀(jì)律。

其次，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性。拓寬監(jiān)督渠道，全面收集檢察機(jī)關(guān)及檢察人員執(zhí)法活動（特別是違法違紀(jì)）的情報信息是檢務(wù)督察工作成效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。在目前的檢察實(shí)踐中，檢務(wù)督察工作主要是對辦案質(zhì)量進(jìn)行事后監(jiān)督，對事前、事中監(jiān)督、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督做的不夠，沒有實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法活動和辦案質(zhì)量的全方位動態(tài)監(jiān)督。筆者認(rèn)為，檢務(wù)督察工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三個結(jié)合”：一是堅(jiān)持事前、事中與事后監(jiān)督相結(jié)合。從保障案件政治效果、社會效果的需要出發(fā)，檢務(wù)督察應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對復(fù)雜敏感案件的事前、事中監(jiān)督力度，通過事前備案、事中列席部門討論會與對訴訟環(huán)節(jié)跟蹤等方式，力求最大限度保障案件質(zhì)量，避免因案件的不當(dāng)處理產(chǎn)生不良的政治效果和社會效果，切實(shí)防患于未然。二是堅(jiān)持案件質(zhì)量監(jiān)督和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督相結(jié)合。在執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督上，注重案件回訪和外部監(jiān)督的反映。檢務(wù)督察人員不僅要經(jīng)常深入發(fā)案單位和部門，實(shí)地了解干警執(zhí)法紀(jì)律、執(zhí)法作風(fēng)情況，而且要主動征求當(dāng)事人、辯護(hù)人的意見，及時了解干警是否嚴(yán)格依法辦事，是否有效保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)益，以便及時發(fā)現(xiàn)干警有無違法違紀(jì)的現(xiàn)象，從而達(dá)到保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、保障人權(quán)的目的。同時，要認(rèn)真聽取地方黨委、人大、政府、政協(xié)和有關(guān)單位、新聞媒體及人民群眾對檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員的意見和建議。而且，可以利用互聯(lián)網(wǎng)、開通投訴電話等方式收集人民群眾的意見和建議。三是堅(jiān)持常規(guī)督察、個案督察與專項(xiàng)督察相結(jié)合。針對一個時期常規(guī)督察、個案督察發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題進(jìn)行專項(xiàng)督察，同時將開展專項(xiàng)督察工作與檢察機(jī)關(guān)中心工作和重點(diǎn)工作相結(jié)合，增強(qiáng)督察的針對性和實(shí)效性。

再次，充分運(yùn)用督察結(jié)果，保證督察效果的權(quán)威性。檢務(wù)督察的性質(zhì)和工作目的必然要求督察效果能在實(shí)踐中有效發(fā)揮，沒有權(quán)利保障和威懾的督察效果最終會使督察制度成為一紙空文，使檢務(wù)督察機(jī)制形同虛設(shè)。在目前的檢察實(shí)踐中，督察人員對督察中發(fā)現(xiàn)的問題只是就事論事地糾正，對督察結(jié)果不加運(yùn)用，嚴(yán)重影響了督察效果。筆者認(rèn)為，充分運(yùn)用督察結(jié)果，應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：一是對執(zhí)法狀況的發(fā)展態(tài)勢提出預(yù)警。長期以來，檢察機(jī)關(guān)缺乏一整套對執(zhí)法活動和辦案質(zhì)量的宏觀預(yù)警機(jī)制和自我調(diào)適、糾正機(jī)制，以致在檢察實(shí)踐中常常是辦案質(zhì)量問題積累到相當(dāng)程度才警覺，才采取補(bǔ)救性措施，往往已是事過境遷、“亡羊補(bǔ)牢”。檢務(wù)督察是對執(zhí)法活動和辦案質(zhì)量的全方位動態(tài)監(jiān)督，對督察中發(fā)現(xiàn)的問題不能就事論事的糾正，而應(yīng)該將一個時期來的問題集中分析，從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)和傾向性問題，進(jìn)而進(jìn)行深入研究，并結(jié)合實(shí)際提出解決辦法和建議，從而建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的宏觀預(yù)警機(jī)制，確保檢察機(jī)關(guān)對自身執(zhí)法狀況調(diào)整控制的主動性和準(zhǔn)確性。二是將檢務(wù)督察結(jié)果納入案件質(zhì)量考核、執(zhí)法檔案、評優(yōu)評先及晉職晉級考核中，在檢察業(yè)務(wù)督察中發(fā)現(xiàn)的干警違法違紀(jì)行為，移交紀(jì)檢監(jiān)察部門依照黨紀(jì)政紀(jì)處理；涉嫌犯罪的，移交相關(guān)部門處理，從而提高對執(zhí)法活動中違法違紀(jì)行為查處的準(zhǔn)確性和及時性，形成對執(zhí)法不公行為的強(qiáng)大威懾力，保證督察工作的權(quán)威性。

*北京市懷柔區(qū)人民檢察院［101400］