我國(guó)公共政策主體合法性危機(jī)的展呈、危害及其矯正

邢 玲,高信奇

(南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 南京 210046)

我國(guó)公共政策主體合法性危機(jī)的展呈、危害及其矯正

邢 玲,高信奇

(南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 南京 210046)

公共政策主體合法性危機(jī);表征;后果;消解之道

公共政策合法性危機(jī)的一個(gè)重要向度是政策主體危機(jī),具體體現(xiàn)為公共政策制定主體、參議主體與參與主體等維度危機(jī)。政策主體危機(jī)往往會(huì)帶來降低黨和政府政策信任和威信的消極性后果。型塑和完善由政策參與主體為核心,參議主體、參與主體公共參與的多方位、多層次的合理的決策權(quán)力體系是消解政策主體合法危機(jī)的治理之道。

公共政策是當(dāng)今政府用來解決社會(huì)問題,實(shí)現(xiàn)一定價(jià)值目標(biāo),對(duì)各種不同利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的有效手段。當(dāng)前,我國(guó)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雙轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)變遷引發(fā)諸多新現(xiàn)象、新問題和新變化,因而導(dǎo)致了我國(guó)公共政策在政策主體上不同程度地存在或潛伏著合法性危機(jī)。

一、公共政策合法性危機(jī)的主體向度

公共政策合法性意指公共政策獲得公民的普遍認(rèn)同與支持,并能有效地得以貫徹實(shí)施。公共政策合法性危機(jī)則指政策未能獲得公民認(rèn)同與支持,并難以或有效地貫徹實(shí)施。公共政策合法性危機(jī)內(nèi)在地包含政策主體合法性危機(jī)、內(nèi)容合法性危機(jī)和過程合法性危機(jī)三維向度。主體合法性危機(jī)是政策活動(dòng)者或參與者的危機(jī),內(nèi)容危機(jī)是政策的價(jià)值訴求與目標(biāo)指向的危機(jī),過程危機(jī)是指政策運(yùn)作違背法定步驟與合理程序的危機(jī),三者相互聯(lián)系、相互影響,其中任何一維的危機(jī)都可能會(huì)影響公共政策的合法性,引發(fā)政策的合法性危機(jī)。

政策主體是政策活動(dòng)的實(shí)際制定者、執(zhí)行者、參與者和影響者。政策問題的公眾性和價(jià)值訴求的公共性決定了政策主體的多元化。政策主體按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有著不同的分類:從政策主體與國(guó)家權(quán)力關(guān)系來看,一般地,以官方政策主體和非官方政策主體來劃分政策主體。前者主要包括立法機(jī)關(guān)與議員、行政機(jī)關(guān)與國(guó)家公務(wù)人員、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、政治家等;后者主要包括公民 (選民)、利益團(tuán)體、大眾傳媒和思想庫 (智庫)。以政策主體的政策職能來劃分,可以分為三類:一是政策決策主體,一般指立行政機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖;二是政策參議主體,一般指各種政策制定的輔佐系統(tǒng),包括各種政策研究組織、專家、“智囊團(tuán)”、和“思想庫”等;三是政策參與主體,指社會(huì)公眾和各種不同的社會(huì)利益團(tuán)體。

公共政策基于公共利益,面向社會(huì)公眾,所以在政策制定的過程中必須有多元化政策主體的廣泛參與。在政策過程中,為了保障政策的權(quán)威性和強(qiáng)制性,要有官方政策活動(dòng)者的指導(dǎo)與引領(lǐng);而為了落實(shí)各利益團(tuán)體和公民的利益及公民的知情權(quán)與話語權(quán),又要有非官方政策主體的積極廣泛參與,也即政策決策主體、參議主體和參與主體共同參與到公共政策過程,在不同階段發(fā)揮各自的作用。多元化的政策主體任何一方的缺失都可能導(dǎo)致政策公信力的下降,政策合法性將受到質(zhì)疑,甚至?xí)适ТM。政策主體的廣泛性是政策合法性和有效性的基礎(chǔ),在某種程度上,政策合法性來源于政策主體的廣泛參與和自己利益與意志的充分表達(dá)。因而,在公共政策的形成與實(shí)施過程中,主體的廣泛參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。

二、我國(guó)公共政策主體合法性危機(jī)的展呈

我國(guó)的政策主體包括著決策主體的黨政機(jī)關(guān)、參議主體的各類政策研究機(jī)構(gòu)或研究組織以及參與主體的公民和社會(huì)團(tuán)體。由于主客觀原因,這些政策主體在我國(guó)的政策過程中不同程度地存在一定的問題,從而影響著政策主體的合法性。

1、決策主體的權(quán)威遭受質(zhì)疑。我國(guó)現(xiàn)有的公共決策體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的。其主要特點(diǎn)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家權(quán)力體系的雙重權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和決策體系。隨著體制改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型,我國(guó)目前正處于由傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,傳統(tǒng)的決策體制及決策模式并未徹底消除,現(xiàn)代化的決策體制又未能最終確立起來,致使我們的決策體制中還存在著諸多缺陷與不足。這種雙軌制導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來黨政決策職責(zé)不分,決策權(quán)力過分集中于“一把手”。在決策民主化方面,決策程序不健全、透明度不高,政策問題的確定與政策方案的選擇往往都由領(lǐng)導(dǎo)說了算,“封閉決策”、“暗箱決策”的現(xiàn)象還時(shí)常發(fā)生。在決策科學(xué)化方面,有些政策決策主體由于對(duì)社會(huì)公共管理和公共政策專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的欠缺,決策時(shí)僅憑個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和主觀感受,使政策的制定缺乏科學(xué)性。在決策價(jià)值指向方面,有些政策決策主體往往從個(gè)人利益或利益團(tuán)體利益出發(fā),置社會(huì)公共利益于不顧,造成決策權(quán)力的權(quán)利化和私用。這些方面都不同程度地影響了決策主體的權(quán)威,降低了人民對(duì)其的信任和尊重,使政策決策主體的權(quán)威遭到削弱。在這種決策權(quán)威遭受質(zhì)疑情況下制定出來的政策,往往會(huì)遭到人民群眾的抵制和不合作,從而侵蝕了政策的合法性基礎(chǔ)。

2、政策參議主體的虛化與弱化?，F(xiàn)代科學(xué)決策離不開政策咨詢,而咨詢就必須有效地發(fā)揮政策參議主體的作用。以思想庫、智囊團(tuán)為核心的各類政策研究組織和機(jī)構(gòu),是科學(xué)決策的參議主體,是由各類專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織。這些政策參議主體以自身理論知識(shí)和科學(xué)方法為基石,對(duì)政策系統(tǒng)和環(huán)境的改善、決策質(zhì)量的提高都有著極其重要的作用。在傳統(tǒng)計(jì)劃模式下,我國(guó)存在著大量政策研究性機(jī)構(gòu),但基本上都是隸屬各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的。隨著改革開放的深入發(fā)展,我國(guó)民營(yíng)性政策研究組織也隨之得到了一定發(fā)展,但從總體上看,發(fā)展速度慢、規(guī)模小、作用還不明顯,而目前官方政策研究組織仍主導(dǎo)著政策咨詢。官方政策研究組織由于其隸屬性和太強(qiáng)的行政性因而缺乏必要的學(xué)術(shù)性、客觀性、科學(xué)性和獨(dú)立性。大多數(shù)政策研究性組織習(xí)慣于貫徹領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn),成了領(lǐng)導(dǎo)的“傳聲筒”;有的研究組織的人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不合理,不能提出有價(jià)值的意見;有的研究組織由于忙于應(yīng)付大量行政性和事務(wù)性的工作從而演變成了為領(lǐng)導(dǎo)起草文稿的“御用寫作班子”;有的政策機(jī)構(gòu)在研究方法和手段上嚴(yán)重老化,不能運(yùn)用政策科學(xué)理論和科學(xué)的分析方法來研究公共政策,等等情況不一而足。這種政策研究組織咨詢作用虛化和弱化的現(xiàn)象在我國(guó)政策形成中仍大量存在,政策研究組織對(duì)政策決策的作用遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮出來。由于政策參議主體不能很好地發(fā)揮其應(yīng)該的職能,影響了決策的科學(xué)化,降解了政策的科學(xué)性,從而在一定程度上使政策潛伏著合法性危機(jī)。

3、政策參與主體參與不足與政策冷漠。由公民、利益團(tuán)體組成的政策參與主體也是公共政策主體的重要組成部分。普通公民和利益團(tuán)體作為政治系統(tǒng)的末梢,他們的社會(huì)行為取向在很大程度上決定著政策的效能和政策合法性。公民和利益團(tuán)體作為政策的社會(huì)參與主體,一般并不對(duì)政府施加直接的壓力,而是以自己的社會(huì)行為方式來表達(dá)其對(duì)政策的態(tài)度。積極擴(kuò)大政策過程中公民和利益團(tuán)體的公眾參與既有利于政策問題的發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)、政府決策的理性化,也有利于政策的順利執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。然而,由于我國(guó)公民政策參與意識(shí)和民主權(quán)利意識(shí)淡薄,公民政策參與能力低下,公民參與公共決策渠道的有限性以及參與方式的被動(dòng)性,導(dǎo)致了政策參與主體參與的低水平狀況。在這種情況下政策參與主體往往會(huì)采取容忍、冷漠、不服從等方式對(duì)公共政策進(jìn)行消極對(duì)抗,限制了政策作用的發(fā)揮,影響了公眾對(duì)公共政策合法性的承認(rèn)與認(rèn)同。

公民政策參與不足和政策冷漠是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)常見的現(xiàn)象。比如,近年來全國(guó)各大城市的房?jī)r(jià)高居不下,大多數(shù)購房者成為“房奴”,控制并適當(dāng)降低房?jī)r(jià)成為普通百姓的共同心愿。我們也看到在每年的“兩會(huì)”期間,不少政協(xié)委員和人大代表也為眾多百姓代言,呼吁控制房?jī)r(jià),但實(shí)際效果并不明顯。究其原因,其中很重要的一條就是,這些“房奴”和買不起房子的群眾沒有機(jī)會(huì)參與到公共決策或公共政策制定中去,沒能形成有效的利益博弈。

三、我國(guó)公共政策主體合法性危機(jī)的危害

伴隨著公共政策主體合法性危機(jī)的產(chǎn)生,帶來了對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政危機(jī)、政府治理國(guó)家能力的危機(jī)以及社會(huì)矛盾不斷激化乃至爆發(fā)各類社會(huì)沖突的消極后果。

政治合法性包括政治制度的合法性和公共政策的合法性。政治制度合法性是政治輸入系統(tǒng)的合法性,公共政策的合法性是政治輸出系統(tǒng)的合法性。二者既存在著區(qū)別,又互為前提與條件。公共政策是履行政府職能的最重要的工具,是政治統(tǒng)治理念和執(zhí)政方略的具體體現(xiàn),政治制度的合法性程度往往就是通過政策的合法性程度來體現(xiàn)的。而廣大民眾也是通過對(duì)這些公共政策的判斷、認(rèn)識(shí)來確定對(duì)公共政策接受與否的程度,從而決定其對(duì)政府合法性程度的判斷。因而,政策合法性與政治制度的合法性是一枚硬幣的兩面,兩者是互相聯(lián)系的。因此,公共政策的合法性危機(jī)往往會(huì)引發(fā)政治制度領(lǐng)域的合法性乃至整個(gè)政治系統(tǒng)的合法性。就我國(guó)而言,中國(guó)共產(chǎn)黨和政府在從政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估到政策的終結(jié)等一系列的政策過程中,都處于核心地位。因此,如果社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)公共政策不予認(rèn)同與支持,對(duì)政策合法性產(chǎn)生質(zhì)疑,就必定對(duì)黨與政府的決策權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑,對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性和政府合法性產(chǎn)生質(zhì)疑,甚至在一定程度上還會(huì)對(duì)我們的政治制度產(chǎn)生合法性質(zhì)疑,觸發(fā)政治制度的合法性危機(jī)。

優(yōu)良的公共政策應(yīng)該體現(xiàn)民主法治的精神,體現(xiàn)出決策者利用公共決策權(quán)力解決社會(huì)公共問題,為民眾謀福祉。然而,正如公共選擇理論所揭示的那樣,由于決策者“理性經(jīng)濟(jì)人”的本性,在進(jìn)行公共決策時(shí)總是傾向自身利益的最大化,而置公共利益于不顧;同時(shí),他們也會(huì)利用手中的決策權(quán)力和社會(huì)資源的調(diào)配權(quán)力進(jìn)行尋租,于是,制定出來的公共政策往往偏離公眾利益,造成公民的強(qiáng)烈反對(duì)。改革開放尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來,我國(guó)政治系統(tǒng)中利用公共決策權(quán)力而貪腐的現(xiàn)象呈高發(fā)、頻發(fā)狀況。這種決策權(quán)力的異化和濫用,必然導(dǎo)致公眾對(duì)政治體系的質(zhì)疑,降低執(zhí)政黨的威信,引發(fā)政治合法性危機(jī)?！霸谥袊?guó),政治領(lǐng)域的腐敗的產(chǎn)生和蔓延,侵蝕了執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。”[2]由此可見,政策腐敗損害了黨與政府的形象,降低了黨與政府的威信,從而也導(dǎo)致民眾對(duì)政策支持率的下降,甚至加劇民眾對(duì)黨和政府的反對(duì)情緒,一旦遇到政府決策失誤或由此引起突發(fā)事件,公民會(huì)借用反對(duì)政府官員掀起政治動(dòng)亂,造成政治統(tǒng)治的合法性危機(jī)。

四、公共政策主體合法性危機(jī)的消解之道

所有的政策決策都是公共決策,體現(xiàn)著民意,覆蓋和惠及的是公眾和社會(huì)的利益,因此,公共決策過程應(yīng)該是由政策多元主體共同參與的過程。“政府要實(shí)行科學(xué)決策,首先就要合理配置決策權(quán),實(shí)現(xiàn)由單一決策主體向多元決策主體的轉(zhuǎn)變,建立以政府為核心的多元主體結(jié)構(gòu)?！盵3]也就是,形成由政策參與主體為核心,參議主體、參與主體公共參與的多方位、多層次的合理的決策權(quán)力體系。

1、明確職能歸屬、理順決策主體間關(guān)系,積極發(fā)揮決策主體的合力作用。從法理上來看,我國(guó)憲法規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),各級(jí)政府是相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)關(guān),但同時(shí),我國(guó)憲法也規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此,造成了執(zhí)政黨、人大與政府三者決策主體的模糊關(guān)系。這種局面在一定程度上造成了決策權(quán)限不清、政策權(quán)威下降。因此,要理順執(zhí)政黨、人大、政府三者之間的關(guān)系,明確各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍,重新界定政府、社會(huì)和市場(chǎng)分工的界限,合理定位政府角色和職能,理順各決策主體之間的相互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)。

第一,增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力,提升黨的政策威信。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國(guó)近代歷史的選擇、也是人民的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志,是全國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。執(zhí)政黨執(zhí)政的主要方式是通過路線方針政策的制定與實(shí)施來實(shí)現(xiàn)人民利益的最大化。因此,黨的執(zhí)政能力和政策威信是影響我國(guó)公共政策合法性的一個(gè)重要因素。在新形勢(shì)下,“黨的執(zhí)政能力,就是黨提出和運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策和策略,領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律,采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式,動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),有效治黨治國(guó)治軍,建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的本領(lǐng)?！盵4]黨的執(zhí)政能力內(nèi)在地包含著黨的政策能力,也即是能制定出反映社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活各個(gè)方面的黨的路線、綱領(lǐng)、方針,并通過法定程序把黨的主張轉(zhuǎn)變成國(guó)家的意志,通過黨員的模范帶頭作用和黨的各級(jí)組織的活動(dòng),帶動(dòng)人民群眾實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針和政策。增加公共政策的合法性就必須著實(shí)有效地推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè),加強(qiáng)黨的政策能力建設(shè),通過執(zhí)政體制和機(jī)制的進(jìn)一步完善,執(zhí)政主體的素質(zhì)、能力和水平的提高,執(zhí)政方式的科學(xué)化、規(guī)范化和合理化來提升黨的執(zhí)政能力和政策能力。在提高黨的政策能力的同時(shí),也必須保持和提高黨的威信,尤其是要增強(qiáng)黨的政策威信。一般來說,執(zhí)政黨威信的來源主要有外在的威力即權(quán)力,和內(nèi)在的能力和可信度。在民主國(guó)家,僅依賴于外在的權(quán)力是極為有限和脆弱的,而提高黨的執(zhí)政能力和政策能力所形成的權(quán)威和威信才是可靠的合法的,為此必須從提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力入手,保持黨的先進(jìn)性,保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。

第二,強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能,充分發(fā)揮人大的應(yīng)有作用。議會(huì)是民主社會(huì)的傳聲器,議會(huì)政治是現(xiàn)代民主政治的核心。人民代表大會(huì)是我國(guó)政策制定和立法的主要機(jī)關(guān),同時(shí)也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機(jī)構(gòu),是由各黨派、各階層、各地區(qū)、各民族、各行業(yè)的人員組成的代議機(jī)關(guān),具有廣泛的代表性。人民代表大會(huì)通過對(duì)民意的聚合和提煉而使之上升為國(guó)家的憲法和法律,并以此作為規(guī)范行政行為和司法行為的依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨的方針、路線和決議只有經(jīng)人民代表大會(huì)的程序性通過才能轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志,才能具有普遍的約束力。各級(jí)政府是由人大選舉產(chǎn)生的,其立法權(quán)限是由人大授予的,也不得違反憲法和法律。因此,人民代表大會(huì)在我國(guó)的政策過程中具有舉足輕重的地位,它是政策權(quán)威的來源也是政策合法性的基石。為此,應(yīng)在我國(guó)政策生活中進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督職能,加強(qiáng)對(duì)行政部門的行政規(guī)章和法規(guī)的立法檢查,強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)憲法、法律和政策等的執(zhí)行檢查,從而使得公共政策具有合法性依托。

第三,轉(zhuǎn)變政府職能,矯正政府政策偏差?，F(xiàn)代民主理論認(rèn)為,政府是公共權(quán)力代理主體,政府的權(quán)力來自于社會(huì)公眾的授予。作為代理人角色的政府,其行為應(yīng)以公眾的利益與意志為中心,注重公眾的民主參與,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化和公平公正的價(jià)值目標(biāo)。然而,公共選擇理論認(rèn)為,作為社會(huì)公眾代言人的政府和政府官員由于其自身的“經(jīng)濟(jì)人”本性,都有追逐自身利益最大化的利己本性。這種自利性往往會(huì)致使其在選擇政策方案、制定政策時(shí)對(duì)自我的利益和他人的利益做出詞典式的排序,并使個(gè)人利益優(yōu)先化,實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。只有在個(gè)體自我利益得到滿足或部分滿足時(shí)才可能顧及到他人利益,在此種情境下制定出來的公共政策勢(shì)必不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置,公共利益難以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,我國(guó)的政府是人民的政府,這從本質(zhì)上根除了政府的“經(jīng)濟(jì)人”本性。然而由于封建思想以及傳統(tǒng)政府體制的影響,各級(jí)人民政府在具體的政策過程中還存在著官僚主義、政企不分、權(quán)力尋租、機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多等等現(xiàn)象,從而影響了政策的合法性基礎(chǔ)。為此,我們要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,合理設(shè)計(jì)政府組織構(gòu)架和政策流程;建立和完善重大決策前的調(diào)查研究制度、公示聽政制度、專家咨詢制度、論證評(píng)估制度,建立科學(xué)的社情民意反映機(jī)制,廣泛征集社會(huì)公意;同時(shí)要加大對(duì)政府績(jī)效的檢驗(yàn),提高人民政府在政策決策中的積極作用,從而推動(dòng)政府政策過程的程序化,增強(qiáng)政策的合法性。

2、努力發(fā)揮公民、利益團(tuán)體和大眾傳媒的作用。國(guó)外許多學(xué)者都認(rèn)為,公民參與決策已是大勢(shì)所趨,“安思坦、桑利、皮爾斯和斯蒂菲爾均認(rèn)為公民參與是增進(jìn)人民在決策程序中的權(quán)利的一個(gè)重要手段。弗里德曼把它看作是一個(gè)增進(jìn)公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略?！盵5]

第一,鼓勵(lì)利益集團(tuán)的積極參與。公共決策從某種角度上可以看作是一個(gè)不同利益集團(tuán)、不同階層之間利益博弈過程,從當(dāng)前我國(guó)公共政策制定的實(shí)際過程來看,各個(gè)利益集團(tuán)之間的博弈已經(jīng)明顯地對(duì)政府公共政策產(chǎn)生了影響。這些利益團(tuán)體的出現(xiàn)為公民參與政策提供了渠道,監(jiān)督了公共權(quán)力的行使,對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種“社會(huì)制約”,在一定程度上對(duì)增強(qiáng)政策的合法性,減少社會(huì)沖突的發(fā)生發(fā)揮著作用。具體來說,一是可以發(fā)揮利益集團(tuán)作為溝通政府與不同社會(huì)群體的紐帶和橋梁作用,建立利益表達(dá)、利益均衡、利益綜合、利益采納機(jī)制,推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)公共政策制定的社會(huì)化參與和公共政策的內(nèi)部輸入。二是利益集團(tuán)可以使公共政策在信息完善的條件下,充分反映社會(huì)的整體利益,促進(jìn)社會(huì)各方利益均衡,促進(jìn)社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn),使公共決策體現(xiàn)公正性、公平性、科學(xué)性和合理性,避免公共政策喪失公共性,防止政府出現(xiàn)自身利益集團(tuán)化和軟政權(quán)化。三是利益集團(tuán)作為個(gè)體與社會(huì)之間的中介,擁有促進(jìn)社會(huì)成員的交往和提高公眾參與政策的能力,積累了社會(huì)資本,增加了對(duì)政府和公共政策的認(rèn)同感。因此,要積極建立和完善利益集團(tuán)成長(zhǎng)的法律制度環(huán)境,理順政府改革與社會(huì)組織發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系,發(fā)揮利益集團(tuán)的權(quán)力制約作用,增強(qiáng)公民政策認(rèn)同度和支持力,提升公共政策合法性。

第二,發(fā)揮“第四權(quán)力”的輿論影響功用。從某種角度來看,政策過程是社會(huì)公眾與公共權(quán)威機(jī)構(gòu)雙向互動(dòng)的過程。這一過程對(duì)社會(huì)公眾來說是政策信息知曉權(quán)和監(jiān)督權(quán)的問題,對(duì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)來說是聽取民意,宣傳政策的問題。大眾傳媒是聯(lián)系社會(huì)公眾與公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的橋梁,是聯(lián)系兩者的有效手段?！按蟊妭髅街饕侵笍V播、電視、報(bào)刊、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)等人們借以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具”[6],是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識(shí)的載體,是政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)或利益團(tuán)體的宣傳工具。大眾傳媒對(duì)社會(huì)生活正產(chǎn)生著越來越大、越來越廣泛的影響,因此常被比擬為“第四種權(quán)力”。在當(dāng)今信息時(shí)代,大眾傳媒已被普遍視為政策主體的一個(gè)重要組成部分,對(duì)政府的公共決策有著重要的影響,有時(shí)甚至是決定性的影響。大眾媒體可以充分地發(fā)映公眾的利益訴求,反映他們對(duì)社會(huì)問題的關(guān)注與意見。同時(shí),大眾傳媒可以通過最大限度地采集和報(bào)道有關(guān)政府政策的各種信息,借助其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)可以提供充分、及時(shí)、準(zhǔn)確的報(bào)道,將政府的決策信息充分、全面地提供給民眾,確保了政府政策信息和社會(huì)公共信息公開、透明,保證民眾對(duì)相關(guān)信息的全面了解,幫助民眾獲得對(duì)政府政策信息和社會(huì)公共信息的知曉權(quán)利,從而實(shí)現(xiàn)公眾真正意義上的政策參與。

3、大力發(fā)揮政策研究組織和咨詢機(jī)構(gòu)的作用?？茖W(xué)的決策離不開科學(xué)的咨詢,重大政策的制定需要政策咨詢專家系統(tǒng)的支撐,需要政策咨詢研究機(jī)構(gòu)的思維投入。由各種專家、學(xué)者組成的政策咨詢組織成為當(dāng)下政治生活和政策過程的重要組成部分,政策咨詢制度成為政策制度中不可或缺的成分。

由各類專家組成的政策咨詢組織積極參與政府決策,為政策決策提供了必要的信息、技術(shù)、思想觀念和學(xué)科知識(shí),這一方面可以使得政策方案更加科學(xué)合理,另一方面也強(qiáng)化了公眾對(duì)一項(xiàng)政策的心理感受和認(rèn)可,增強(qiáng)了決策的合法性。長(zhǎng)期以來,我國(guó)忽視政策組織的發(fā)展,現(xiàn)有政策制度中決策智囊機(jī)構(gòu)的不足、職能的錯(cuò)位及其結(jié)構(gòu)的不合理等問題廣泛存在。因此,我們應(yīng)采取各種對(duì)策,花大力氣來推進(jìn)我們政策咨詢制度的建立與完善。要完善專家咨詢制度,充分發(fā)揮專家學(xué)者在政府決策中的作用,在政府特別是主要決策者與專家學(xué)者之間,建立起暢通的溝通渠道,使決策者與專家學(xué)者之間更加及時(shí)快速地進(jìn)行交流與溝通。一方面使專家學(xué)者及時(shí)了解政府決策需求,并掌握大量的實(shí)際資料,進(jìn)行準(zhǔn)確、切合實(shí)際的研究和咨詢;另一方面也可使決策者及時(shí)地了解專家的研究成果和咨詢建議,準(zhǔn)確、及時(shí)地應(yīng)用到?jīng)Q策的過程中。使政府決策與專家學(xué)者的研究更加緊密地結(jié)合起來,從而促進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化,增強(qiáng)決策的合法性,消解政策的合法性危機(jī)。

[1] 王邦佐.執(zhí)政黨與社會(huì)整合.上海:上海人民出版社.2007.90.

[2] 石亞軍.實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變.載于:中國(guó)行政管理.2006.10.

[3] 中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定.北京:人民出版社.2004.2.

[4] 閆娟.公民參與—公共政策的基石.制度分析與公共政策學(xué)術(shù)網(wǎng)站 (http://www.wiapp.org/).2004年 8月 19日.

[5] 謝明.政策分析概論.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.101.

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2010-01-28

邢 玲 (1974-),女,安徽明光人,法學(xué)碩士,南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師,研究方向:發(fā)展政治學(xué);高信奇 (1972-),男,安徽全椒人,法學(xué)碩士,南京市委黨校講師,研究方向:政治哲學(xué)。

(責(zé)任編輯:田 壤)