普通高等教育宏觀管理體制比較研究

袁 芳 哈爾濱師范大學(xué)07級(jí)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè) 150000

普通高等教育宏觀管理體制比較研究

袁 芳 哈爾濱師范大學(xué)07級(jí)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè) 150000

教育史社會(huì)文化的一種生命形式，加強(qiáng)普通高等學(xué)校宏觀管理體制是文化結(jié)構(gòu)中居核心定位的工作，教育宏觀管理的關(guān)鍵是吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)觀念的價(jià)值認(rèn)可。開放、多元、民主、創(chuàng)新的教育管理體制為普通高校管理與發(fā)展拓寬了更大的空間。

普通高等教育管理體制改革已成為我國普通高等教育改革和發(fā)展的關(guān)鍵性問題。我國普通高等教育管理體制改革既要立足中國國情，又要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)。本文試對(duì)幾個(gè)主要國家的普通高等教育宏觀管理體制進(jìn)行比較分析，以期能到對(duì)我國當(dāng)前普通高等教育管理體制改革具有有借鑒意義的啟示。

1.集權(quán)與分權(quán)：中央與地方的關(guān)系

世界各國的普通高等教育管理體制與其政治制相一致，它是各國政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化傳統(tǒng)等多種因素共同作用的結(jié)果。按中央和地方的關(guān)系來分，主要有三種類型中央集權(quán)制、地方分權(quán)制、中央和地方均權(quán)制。

前蘇聯(lián)和法國屬于中央集權(quán)制國家，對(duì)普通高等教育的管理也是如此。在前蘇聯(lián)，聯(lián)盟的高等和中等專業(yè)教育部實(shí)施對(duì)全國高校的具體導(dǎo)和管理，法國則由國民教育部負(fù)責(zé)管理高等學(xué)校。兩國中央政府都在以下方面擁有權(quán)力：制定方針政策和發(fā)展規(guī)劃；批準(zhǔn)人事安排；分配各校經(jīng)費(fèi)；審批國家文憑等。前蘇聯(lián)還要安排教學(xué)、科研、對(duì)外聯(lián)絡(luò)等工作。這兩個(gè)國家權(quán)限集中于中央政府，職責(zé)明確而具體，地方（蘇聯(lián)為加盟共和國，法國為大學(xué)區(qū)）則是具體執(zhí)行中央的政策，沒有決策權(quán)。

2.控制與反控制：政府與高校的關(guān)系

中央和地方之間的權(quán)力分配，反映了普通高等教育宏觀管理體制的一個(gè)方面，如果不涉及政府與高校之間的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分，普通高等教育管理及其改革也終將難以實(shí)現(xiàn)。世界各國高校與政府的關(guān)系也一直處于控制與反控制的“動(dòng)態(tài)平衡”之中。按照各國政府與高校之間的關(guān)系，普通高等教育管理體制可以分為自治型和統(tǒng)一管理型兩種。

日本、美國、英國的普通高等教育管理屬于自治型。50年代以后，日本普通高等教育管理體制改革的特點(diǎn)是實(shí)行大學(xué)自主自律與嚴(yán)格要求相結(jié)合，取得自治與宏觀管理的平衡。作為一個(gè)有組織的經(jīng)營團(tuán)體，美國州政府對(duì)本州的普通高等教育有廣泛的權(quán)力，多數(shù)通過州教育委員會(huì)來行使以下權(quán)力：提供高校設(shè)置基準(zhǔn)、發(fā)放許可證、提供普通高等教育經(jīng)費(fèi)。校董事會(huì)對(duì)高校的具體運(yùn)作具有直接的權(quán)力，委托校長全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校的人員、教學(xué)、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。

3.立法、撥款、評(píng)估：政府宏觀調(diào)控的手段

中央與地方、政府與高校之間的關(guān)系用何種手段加以規(guī)范是普通高等教育管理體制及其革的必要條件，各國普遍運(yùn)用了立法、撥款、評(píng)估以及必要的行政手段綜合調(diào)控高等育中的各種關(guān)系。

3.1 立法

世界各國都注重用法律來規(guī)范普通高等教育管理理中中央與地方、政府與高校之間的各種系。德國《高等學(xué)?？偩V法》（1975年）、日本《教育基本法》（1947年）及《學(xué)校教育法》、法國《普通高等教育方向法》（1968年）和《高等教法》（1984年）等都規(guī)定了國家、地方政府、高等學(xué)校應(yīng)有的基本權(quán)力。

3.2 撥款

各國撥款的方式、作用都不太一樣，但都是為了實(shí)現(xiàn)政府的宏調(diào)職能。

在美國，聯(lián)邦撥款（約占高?？偨?jīng)費(fèi)的13%）一般分為資助性撥款（無償性投資）和有償性撥款（專款專用）。撥款一般都是有意圖的，同時(shí)具有法律效力，聯(lián)邦有專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行情況。美國和德國的普通高等教育經(jīng)費(fèi)主要由州提供，一般占學(xué)校總經(jīng)費(fèi)的70%，真正體現(xiàn)州管普通高等教育的特點(diǎn)。

70年代以來，英國一方面大量削減普通高等教育經(jīng)費(fèi)，另一方面經(jīng)費(fèi)發(fā)放也由撥款制改為基金制。1991年成立了普通高等教育基金委員會(huì)，“大學(xué)已不再是一個(gè)松散連接的自治機(jī)構(gòu)的俱樂部，而是要服從國家統(tǒng)一命令了”。英國政府削減了經(jīng)費(fèi)卻加強(qiáng)了控制，主要由于：基金會(huì)規(guī)定的“指導(dǎo)價(jià)格”體現(xiàn)政府對(duì)投資的具體要求和附加條件；經(jīng)費(fèi)分配上取消了一攬子方法，代之以具體協(xié)商和簽訂合同，大學(xué)難于背離政府的“指示”。

3.3 評(píng)估

教育評(píng)估是由一定機(jī)構(gòu)對(duì)一所學(xué)校的辦條件、教育質(zhì)量及其在學(xué)校群體中的地位一種判定。各國都或多或少地利用評(píng)估手段來確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)普通高等教育的宏觀調(diào)控。以美國和日本為例：

美國普通高等教育管理體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)非官方的鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)普通高等教育管理作用明顯。美國沒有全國統(tǒng)一的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是通過鑒定機(jī)構(gòu)制定課程標(biāo)準(zhǔn)，確定評(píng)價(jià)程序和方法，實(shí)施初評(píng)及定期復(fù)查，用定期公布名單的方式來保證起碼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，這些鑒定機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響各項(xiàng)資助情況，因此有“相當(dāng)于其它國家官方教育部的作用”之說。

日本普通高等教育評(píng)估也頗有特色。戰(zhàn)前主由國家組織實(shí)施，國家以立法形式規(guī)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了中央集權(quán)的特點(diǎn)戰(zhàn)后受美國模式的影響，普通高等教育評(píng)估制度也進(jìn)行了改革大學(xué)的設(shè)置認(rèn)可和質(zhì)量評(píng)價(jià)分離，前者仍由國家實(shí)施，后者轉(zhuǎn)為由民間來組織。另外，在中央集權(quán)制國家，行政手段是一種直接、有效的方法。

4.借鑒與轉(zhuǎn)換：別國的高教管理與我們的高教管理

在普通高等教育管理體制的改革過程中，世界各國都抓住了中央和地方、政府與高校的關(guān)系這個(gè)關(guān)鍵問題，綜合運(yùn)用立法、財(cái)政、評(píng)估、行政等手段，促進(jìn)了普通高等教育管理體制改革的順利進(jìn)行，結(jié)合我國的實(shí)際情況，從以上的比較中，我們可以得出幾點(diǎn)啟示：

4.1 正確處理中央和地方的關(guān)系，確立“兩級(jí)辦學(xué)，以省為主”的體制

從世界范圍來看，除了前蘇聯(lián)和法國實(shí)行中央集權(quán)制外，其它國家都實(shí)行地方分權(quán)制或均權(quán)制。中央集權(quán)不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，也不利于普通高等教育為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)；完全地方分權(quán)又不利于實(shí)行中央宏調(diào)，發(fā)揮整體優(yōu)勢。同時(shí)實(shí)施何種體制還與一國的國情有關(guān)。再從世界普通高等教育管理體制改革趨勢看，中央集權(quán)制國家都不同程度地加強(qiáng)了民主管理、調(diào)動(dòng)了地方辦學(xué)積極性分權(quán)制國家也都通過立法、撥款等手段加強(qiáng)了中央宏調(diào)的能力。

4.2 明確政府與高校的權(quán)限劃分，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，是普通高等教育管理體制改革的核心。建國以后幾次大的管理體制的改革都是在中央和地方之間的權(quán)力再調(diào)整，沒有涉及高校自主權(quán)的問題?？v觀世界各國普通高等教育的發(fā)展，無論是典型的地方分權(quán)制國家，還是中央集權(quán)制國家，都十分重視高校辦學(xué)自主權(quán)的問題，就連中央集權(quán)制的法國也是如此。當(dāng)然，自主權(quán)歷來就處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程之中。目前各國都在進(jìn)行改革，在控制與反控制之間努力尋求“平衡點(diǎn)”。

首先，要加強(qiáng)普通高等教育的立法工作。加速“普通高等教育法”的制定，以此來規(guī)定我國普通高等教育發(fā)展中的各種關(guān)系，特別要明確中央與地方、政府與高校的權(quán)限劃分，使管理體制的改革有法可依。

其次要改善經(jīng)費(fèi)分配和管理辦法。在鼓勵(lì)高校多方籌集經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，可以借鑒國外的做法，將政府撥款分為直接撥款和間接撥款。為了更好地改變普通高等教育的附屬地位和促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，英國的基金制也可以在我國試行。

最后，要積極推進(jìn)高教評(píng)估的研究和實(shí)踐，制定學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)和教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指體系。在中國，政府組織的評(píng)估剛剛開始，評(píng)估由于種種原因效果甚微，要借鑒美和日本的做法，將大學(xué)設(shè)置和質(zhì)量評(píng)價(jià)有結(jié)合起來。要繼續(xù)加強(qiáng)由政府組織的評(píng)估，逐步發(fā)揮民間評(píng)估的作用。

我國政府的行政調(diào)控手段是短時(shí)期、在重大問題上更為直接、有效的法要吸取中央集權(quán)制國家的教訓(xùn)，審慎地以運(yùn)用。

[1]符娟明等編著.比較普通高等教育教程.北京.原子能出社.1990

[2]閻風(fēng)橋.歐洲普通高等教育管理模式的特點(diǎn)及對(duì)我國高管理改革的啟示.比較教育研究.1993（6）

10.3969/j.issn.1001-8972.2010.20.101

普通高等教育；宏觀管理體制；比較研究；啟示