對我國探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分析

王群英,吳 靜

(中國地質(zhì)大學(xué) (武漢)研究生院,湖北武漢430074)

對我國探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分析

王群英,吳 靜

(中國地質(zhì)大學(xué) (武漢)研究生院,湖北武漢430074)

探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn),是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理利用的保證。文章從法治經(jīng)濟(jì)的角度,分析我國現(xiàn)行探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)立法中,存在的對政府職能定位不準(zhǔn)、探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度不合理、對集體企業(yè)、個體和外資采礦規(guī)定不合理、對探礦權(quán)與采礦權(quán)出讓存在“雙軌制”等四個問題,并提出了相應(yīng)的立法修改對策,以期進(jìn)一步完善我國探礦權(quán)與采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

探礦權(quán)采礦權(quán);流轉(zhuǎn);法治經(jīng)濟(jì);立法建議

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的管理。促進(jìn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)科學(xué)開發(fā)和利用,對國家具有重要意義。探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn),是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理利用的保證。探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn),需要相關(guān)立法符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)“公開、公正、公平”的規(guī)則。

1 我國采礦權(quán)與探礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法的現(xiàn)狀

關(guān)于礦產(chǎn)資源的性質(zhì)及探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn),我國法律有明確的規(guī)定,礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家。我國目前在立法上確立的,是對探礦權(quán)、采礦權(quán)的有限流轉(zhuǎn)制度。但是,探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn),在實(shí)踐中已經(jīng)大規(guī)模進(jìn)行。從20世紀(jì)90年代中期至今,我國各地已經(jīng)嘗試了對礦業(yè)權(quán)的出租、作價出資、合作、出租和抵押等流轉(zhuǎn)形式,有的地方甚至由政府主導(dǎo)建立起了礦業(yè)權(quán)交易市場和制定了地方性交易辦法。[1]在此背景下,1998年出臺了《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》,2000年出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》,2003年出臺了《探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法 (試行)》,2006年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》等,這一系列法律法規(guī)制定了探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法。

目前,我國探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)存在兩級市場:一級 (出讓)市場,探礦權(quán)與采礦權(quán)的出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式,向申請人授予探礦權(quán)和采礦權(quán)的行為,包括行政許可、招標(biāo)和拍賣等形式;二級 (轉(zhuǎn)讓)市場,礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指探礦權(quán)人、采礦權(quán)人將探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)移的行為,包括出售、作價出資、合作、出租和抵押等形式。

2 我國現(xiàn)行的探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法存在的問題

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及后續(xù)相關(guān)法規(guī),側(cè)重對探礦權(quán)、采礦權(quán)的公權(quán)性質(zhì)給予相當(dāng)?shù)闹匾暫捅Ｗo(hù),沒有很好地兼顧探礦權(quán)、采礦權(quán)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,進(jìn)而在探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)立法上,也烙上了有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)胎記。2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》在用益物權(quán)的一般規(guī)定中,加入了探礦權(quán)和采礦權(quán),明確了兩權(quán)的法律屬性。因此,以探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)為基礎(chǔ),建立符合法治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度迫在眉睫。而我國現(xiàn)行的探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中,沒有全面貫徹這一思想的精髓,產(chǎn)生了一系列問題。

(1)相關(guān)法律法規(guī)對政府職能定位不準(zhǔn)

在《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等法律和法規(guī)中,規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓要履行復(fù)雜的行政審批。同一處礦產(chǎn),在流轉(zhuǎn)過程中,要同時涉及地質(zhì)礦產(chǎn)部門、環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣榷鄠€行政部門。政府代表國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人,行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán),同時又是探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序制定者和監(jiān)管者,再加上我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和其它利益關(guān)系,使得政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)資源開發(fā)和相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中職能定位不準(zhǔn)。

(2)探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度不合理

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第六條第一款規(guī)定:“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè),有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”,確立了探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度。在2000年出臺的《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》第十六條和2003年出臺的《探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法 (試行)》第十條,又進(jìn)一步明確探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度,即“探轉(zhuǎn)采”。

立法上規(guī)定“探轉(zhuǎn)采”制度的大背景,是在探礦市場主體為國有企業(yè)時,客觀上“探轉(zhuǎn)采”保護(hù)探礦權(quán)人的利益,提高了投資者的積極性,促進(jìn)了探礦市場的發(fā)展。但是,近年來這一制度的弊端也十分明顯:①破壞了市場競爭的公平性。探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)的立法,已經(jīng)基本上排除了這種采礦權(quán)進(jìn)入市場配置的可能。②滋生了探礦權(quán)出讓市場的行政管理腐敗行為。由于“探轉(zhuǎn)采”,而且探礦權(quán)的出讓是行政審批制度,因此滋生了大量的行政管理腐敗行為。

(3)對集體企業(yè)、個體和外資采礦規(guī)定不合理

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第六章和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第五章中,都專設(shè)“集體礦山企業(yè)和個體采礦”一章,造成了它們與國有礦山企業(yè)在法律地位上和法律執(zhí)行中是不平等的。這是經(jīng)濟(jì)成分的不平等在資源管理上的直接體現(xiàn),有悖于法治經(jīng)濟(jì)的要求?，F(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)以貫徹“平等原則”為特征,當(dāng)然也必須包括對管理對象的平等對待,要處理好國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系?！?礦產(chǎn)資源法>實(shí)施細(xì)則》第7條規(guī)定:“國家允許外國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以及個人依照中華人民共和國有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定,在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源”,這僅僅是實(shí)施細(xì)則上的規(guī)定,未上升到法律的層次。因此,國外礦業(yè)公司抱怨我國礦業(yè)投資環(huán)境不好,其中比較突出的一個問題就是差別待遇。由此可見,類似的規(guī)定和做法,阻礙了我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融入礦業(yè)全球化的進(jìn)程。

(4)立法上對探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓存在“雙軌制”

在現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律、法規(guī)頒布前已設(shè)置的探礦權(quán)采礦權(quán),國家是以行政授予的方式出讓的,不要求進(jìn)行評估和處置價款。而在上述法律法規(guī)頒布后出現(xiàn)的出讓或轉(zhuǎn)讓,均要求采取以有償競爭方式獲得探礦權(quán)、采礦權(quán)。這種“雙軌制”的存在,制約著探礦權(quán)采礦權(quán)市場的規(guī)范化建立,立法上造成了不同礦山企業(yè)競爭上的不平等性,造成某些礦山企業(yè)規(guī)避法律法規(guī)、進(jìn)行私下交易、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)采礦權(quán)等現(xiàn)象。種種現(xiàn)象表明,這種“雙軌制”違背了法治經(jīng)濟(jì)“公開、公正、公平”的原則,阻礙了采礦權(quán)市場的良性發(fā)展。

3 探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法修改對策

(1)明確政府職責(zé)及其與企業(yè)和市場的關(guān)系

法治經(jīng)濟(jì)需要立法明確政府、企業(yè)和市場三方責(zé)權(quán),用法律來規(guī)范市場行為,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,創(chuàng)造公開、公平、公正的市場環(huán)境。具體到探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法,筆者認(rèn)為,政府職能主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場秩序等方面,在探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中,應(yīng)以“調(diào)控一級 (出讓)市場,監(jiān)管二級 (轉(zhuǎn)讓)市場”思路規(guī)定政府的職責(zé)。

第一,調(diào)控一級 (出讓)市場。根據(jù)國家的需要,對探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓采取宏觀調(diào)控,控制市場中各類礦產(chǎn)的供應(yīng)量,保持合理的供需平衡,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會。針對我國一級 (出讓)市場建設(shè),有學(xué)者提出的建立探礦權(quán)分類出讓管理體系,[2]可以較好的達(dá)到調(diào)控的目的。

第二,監(jiān)管二級 (轉(zhuǎn)讓)市場。探礦權(quán)、采礦權(quán)通過一級市場出讓之后,在轉(zhuǎn)讓市場中應(yīng)該允許其自由流通,政府部門不應(yīng)再過多的參與具體的轉(zhuǎn)讓案例,應(yīng)以裁判員的角色來參與轉(zhuǎn)讓市場,立法規(guī)定具體的轉(zhuǎn)讓方式,打擊違法行為,維護(hù)市場秩序。

(2)取消“探轉(zhuǎn)采”,理順探礦權(quán)和采礦權(quán)的關(guān)系

針對“探轉(zhuǎn)采”立法的缺陷,有學(xué)者提出改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)。[3]借鑒改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)思路,筆者認(rèn)為,可以采取如下辦法:在一級 (出讓)市場中,把探礦權(quán)和采礦權(quán)分開出讓,以招拍掛為主,行政審批為輔,通過市場來配置探礦權(quán)、采礦權(quán)。在招拍掛的時候,改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人在同等條件下,優(yōu)先獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)能的采礦權(quán)。如果探礦權(quán)人沒能獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán),對其探礦權(quán)形成的探礦資料進(jìn)行評估,在轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的時候,一并轉(zhuǎn)讓并收取相應(yīng)的價款。如果探礦權(quán)人在同等條件下,優(yōu)先獲得了自己所在作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán),則探礦權(quán)的投入本息應(yīng)抵扣應(yīng)繳納的采礦權(quán)價款,國家應(yīng)嚴(yán)格控制邊探邊采和臨時采礦這兩種行為。

(3)消除差別,重視集體企業(yè)、個體和外資企業(yè)

在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓立法中,亟需取消目前法律中,按身份區(qū)別給予公有制經(jīng)濟(jì)主體和非公有制主體不同的市場準(zhǔn)入條件的規(guī)定,消除不同所有制類型的采礦權(quán)人實(shí)際存在的差別待遇。對于外資企業(yè),作為WTO的成員國,應(yīng)按照世界貿(mào)易組織“市場開放、統(tǒng)一規(guī)則、自由競爭、優(yōu)勝劣汰”的要求,盡早結(jié)束立法方面內(nèi)外有別的雙軌制模式,逐步實(shí)行國民待遇,為外資進(jìn)入我國探礦權(quán)采礦權(quán)市場,創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。同時,為避免外資對某些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的控制,可以設(shè)定一些礦產(chǎn)資源目錄限制外資進(jìn)入。[4]

(4)消除探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓的“雙軌制”

針對立法上造成的“雙軌制”,筆者認(rèn)為,應(yīng)修改相關(guān)法條,消除探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓的“雙軌制”。對《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律、法規(guī)頒布前已申請到探礦權(quán)、采礦權(quán),而且目前正在開采該礦產(chǎn)資源的礦山企業(yè),對剩余礦產(chǎn)資源重新評估,收取剩余礦產(chǎn)資源在目前市場條件下的應(yīng)收探礦權(quán)和采礦權(quán)價款,建立比較公平的競爭機(jī)制。

[1] 焦艷鵬.論我國礦業(yè)權(quán)制度改革的要點(diǎn) [J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會科學(xué)版),2007,(6):52.

[2] 許書平.論完善探礦權(quán)分類出讓管理制度建設(shè) [J].中國礦業(yè),2007,16(8):19.

[3] 潘玉輝.探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度之悖論 [J].國土資源導(dǎo)刊,2007,4(3):25.

[4] 劉 欣.探礦權(quán)采礦權(quán)有償出讓面臨的主要問題及對策[J].專家論說,2003,(10):45.

Analysis of the transferring of rights of exploring and exploiting mineral resources in China

WANG Qun2ying,WU Jing
(Graduate School,China University of Geoscience(Wuhan),Wuhan 430074,China)

The reasonable transfer of rights of exploring and exploiting mineral resources is the assur2 ance of scientific and rational utilization of mineral resources.In this paper,the author pointed four existing legislation problems about transferring of rights of exploring and exploiting mineral resource,which are leg2 islation allowed for the positioning of government functions,prospecting people’s priorities,the mining provisions of collective enterprises,individuals and foreign investment and the two different ways of trans2 ferring of rights of exploring and exploiting mineral resources.And which also proposed the corresponding legislative changes in order to further improving the legislation.

rights of exploring and exploiting mineral resources;transfer;nomocracy economy;legisla2 tive suggestion

F272.5

A

1004-4051(2010)02-0058-03

2009-08-30

王群英 (1984-),女,中國地質(zhì)大學(xué) (武漢)研究生院法學(xué)碩士生。