小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地資源配置的問題與對策

張慧勇 劉麗娜

（1、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100 2、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100）

發(fā)展小城鎮(zhèn)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。對內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟(jì)增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)村市場容量；還有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改著生活質(zhì)量。因此，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源緊缺的矛盾，充分合理利用現(xiàn)有土地，成為擺在當(dāng)?shù)卣?guī)劃部門面前的首要問題。

1 小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題

小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、耕地建設(shè)等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設(shè)用地劇增耕地銳減我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，具有明顯的地域?qū)傩?，零散分布于農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布帶來了三方面不良影響：一是由于農(nóng)村大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口難以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使得我國小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多規(guī)模小的格局；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間難以實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和協(xié)作，集聚效益不明顯；三是農(nóng)村兼營現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步履艱難。我國是個人多地少的國家，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設(shè)用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化。

1.2 小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地，廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒

因?yàn)樾〕擎?zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實(shí)際和社會發(fā)展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮(zhèn)建設(shè)繼續(xù)擴(kuò)大占地，另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復(fù)墾利用。事實(shí)上，這些土地即使被復(fù)墾利用，也需逐步恢復(fù)提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接和間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少。

1.3 小城鎮(zhèn)擴(kuò)建，鄰近良田遭殃

小城鎮(zhèn)用地在空間是的擴(kuò)展最主要表現(xiàn)為其周圍土地首先被占用。這一范圍內(nèi)的土地基本上是經(jīng)長期耕種的良田，多為菜地，單產(chǎn)水平均很高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數(shù)量的問題而且是質(zhì)量的問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因之一。

1.4 居民點(diǎn)小且散亂，縮減遷并困難

我國的村鎮(zhèn)尤其是自然村落，絕大多數(shù)是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，建設(shè)布局表現(xiàn)為數(shù)量多、規(guī)模小、分散零亂。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和鄉(xiāng)民戀土思想深厚及第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的影響，農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)低等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進(jìn)展緩慢。

1.5 吃飯與建設(shè)難以平衡

因受經(jīng)濟(jì)利益差異的驅(qū)動，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放在第二三產(chǎn)業(yè)上，而放松甚至輕視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此在具體落實(shí)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和規(guī)劃建設(shè)區(qū)時，普遍產(chǎn)生擔(dān)心規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的想法，自己不原意多承擔(dān)任務(wù)，總想把任務(wù)推讓給其他市、縣、鄉(xiāng)、村，個別地方甚至“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)，吃飯靠買糧”，對耕地保護(hù)不夠重視甚至有抵觸情緒。

2 小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地合理利用的主要途徑

一個科學(xué)合理規(guī)劃可以對本地區(qū)今后5-10年乃至更長時期經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展起到良好指導(dǎo)作用，可以更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境的協(xié)調(diào)。因此，土地合理利用的關(guān)鍵在于規(guī)劃。通過對規(guī)劃區(qū)內(nèi)務(wù)類用地、市政公用設(shè)施、社區(qū)環(huán)境、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等與居民生產(chǎn)生活相關(guān)的設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理布局，實(shí)現(xiàn)對土地資源進(jìn)行合理配置和有效利用。

2.1 科學(xué)規(guī)劃，合理布局

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。科學(xué)制定小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，并把總體建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、投融資規(guī)劃等各個相對獨(dú)立的規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，形成綜合規(guī)劃。規(guī)劃要按照科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和生態(tài)學(xué)原理，分析水資源，土地和生態(tài)等承載力，明確發(fā)展方向，合理確定人口規(guī)模、用地規(guī)模。編寫規(guī)劃要堅持高起點(diǎn)，堅持為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化特色。同時，編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設(shè)和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。

2.2 集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護(hù)耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達(dá)到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開發(fā)后備資源來彌補(bǔ)。因此保護(hù)小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。

2.3 加強(qiáng)規(guī)劃管理

小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理要加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮“有形的手”和“無形的手”相結(jié)合的雙重調(diào)控作用，建立與市場機(jī)制相應(yīng)的規(guī)劃管理機(jī)制，實(shí)行以行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等手段相結(jié)合的綜合管理。要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機(jī)制。對于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實(shí)處。要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制。為了主動、積極地適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制，保證規(guī)劃始終具有切實(shí)的指導(dǎo)作用。要建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制；同級人大的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實(shí)行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機(jī)制。另外，為了加強(qiáng)規(guī)劃管理，還應(yīng)充實(shí)規(guī)劃機(jī)構(gòu)人員和增撥規(guī)劃管理經(jīng)費(fèi)。

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