管理主義理論綜述

畢宇飛

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院 天津 300071）

一、引言

管理主義（managerialism）和憲政主義（constitutionalism）是行政學(xué)發(fā)展的兩大主要流派，也是行政管理實(shí)踐中政府的兩種治理模式。管理主義始終處于主導(dǎo)地位，憲政主義則在對(duì)管理主義的批判中存在和發(fā)展?？梢哉f，自行政學(xué)誕生之日起，管理主義和憲政主義的沖突就沒有停息過。

自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運(yùn)動(dòng)在全球盛行，該運(yùn)動(dòng)被稱為“新管理主義”（neo-managerialism）,是對(duì)管理主義的延續(xù)和發(fā)展。新公共管理的興起，使得管理主義和憲政主義的沖突又一次凸顯出來，在行政學(xué)界引起了又一場行政學(xué)范式和政府治理模式的爭論。因此，對(duì)管理主義相關(guān)理論文獻(xiàn)進(jìn)行分析和評(píng)述，能幫助我們?nèi)婧涂陀^的認(rèn)識(shí)管理主義，從而進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和深入理解行政學(xué)本身，無論從哪一個(gè)方面來說，都是十分有益且必要的。

二、管理主義的研究現(xiàn)狀

（一）管理主義的概念界定

1、“管理主義”一詞的起源。管理主義（managerialism）作為一個(gè)概念和名詞是什么時(shí)候開始出現(xiàn)的呢？Larry D.Terry認(rèn)為：盡管這個(gè)詞頻頻見諸于公共管理文獻(xiàn)中，但它的來源還是有待考證的[1]。事實(shí)上，管理主義的現(xiàn)象雖然一直存在，但管理主義一詞的真正出現(xiàn)和使用是在新公共管理運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)之后。

2、管理主義的含義。英國學(xué)者Christopher Pollitt對(duì)管理主義的研究比較深入。他的觀點(diǎn)如下：（1）管理主義是一種意識(shí)形態(tài)。管理主義不僅僅是一個(gè)名詞，或是一種現(xiàn)象，它還是一種意識(shí)形態(tài)（managerial ideology）。依Pollitt的觀點(diǎn)，管理主義是一整套對(duì)世界的實(shí)然和應(yīng)然狀態(tài)的信仰和價(jià)值觀，不僅僅存在于公共管理領(lǐng)域，還存在于整個(gè)社會(huì)的方方面面。（2）管理主義的核心價(jià)值觀。Pollitt認(rèn)為，管理主義有五大核心價(jià)值觀，分別是：第一，社會(huì)進(jìn)步取決于經(jīng)濟(jì)增長意義上的生產(chǎn)力發(fā)展。第二，生產(chǎn)力發(fā)展取決于先進(jìn)技術(shù)。包括生產(chǎn)技術(shù)、信息技術(shù)、管理技術(shù)等等。大規(guī)模、多功能的組織成為主要的組織形式。第三，這些先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用依賴于訓(xùn)練有素的高素質(zhì)的勞動(dòng)力隊(duì)伍。第四，管理是組織的一項(xiàng)獨(dú)立且重要的功能。企業(yè)的成功依賴于管理者的專業(yè)素質(zhì)。第五、為了實(shí)現(xiàn)有效管理，管理者必須被賦予一定的獨(dú)立性。（3）管理主義的基本觀點(diǎn)。同樣，Pollitt認(rèn)為管理主義的基本觀點(diǎn)就是：

首先，管理是非常重要的，好的管理可以減少浪費(fèi)，集中資源，提高組織績效。其次，在管理主義的理想狀態(tài)下，目標(biāo)是明確的，人員是受到高度激勵(lì)的，成本是受到監(jiān)管的，繁文縟節(jié)是被努力減少的。第三，這種理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)依賴于引進(jìn)私營部門的管理方法和技術(shù)。

3、新管理主義。管理主義的發(fā)展經(jīng)歷了“泰勒主義（傳統(tǒng)管理主義）—新泰勒主義（neo-Taylorism）—新管理主義”這么一個(gè)過程。新管理主義是管理主義發(fā)展到當(dāng)前的新形式，是新泰勒主義與公共選擇理論、交易成本理論和委托代理理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的結(jié)合。

從傳統(tǒng)管理主義到新泰勒主義再到新管理主義，管理主義的核心就是效率至上。三者之間的區(qū)別只存在于實(shí)現(xiàn)效率的手段上。如果說傳統(tǒng)管理主義致力于通過官僚制來實(shí)現(xiàn)行政效率的話，那么新管理主義就致力于通過引進(jìn)企業(yè)的管理方法解構(gòu)傳統(tǒng)的官僚制來實(shí)現(xiàn)行政效率，二者是殊途同歸的。

由此，個(gè)人認(rèn)為新管理主義的兩大核心就是：第一，在行政價(jià)值取向上，堅(jiān)持效率至上,且將效率至上發(fā)揮到極致；第二，在行政管理方法上或者說實(shí)現(xiàn)行政效率的手段上，借鑒企業(yè)的管理方法，將政府視為公共企業(yè)，將行政人員視為公共企業(yè)家，打造企業(yè)型政府。

（二）對(duì)管理主義的批評(píng)。管理主義與對(duì)其的批評(píng)是相伴而生的，新管理主義的出現(xiàn)則將這種批評(píng)推向了高潮，在學(xué)界引起了一場對(duì)于管理主義的大思考和大討論。

1、管理主義的概念存在嗎？管理主義是否可以稱其為一種主義？管理主義作為一種意識(shí)形態(tài)存在嗎？在LarryD.Terry的文中，他著重介紹了Pollitt認(rèn)為管理主義是一種意識(shí)形態(tài)的觀點(diǎn)，并隨之提出了新管理主義這個(gè)概念，認(rèn)為新管理主義是新泰勒主義與公共選擇理論和組織經(jīng)濟(jì)理論（交易成本理論和委托代理理論）的結(jié)合。

對(duì)此，F(xiàn)rant教授提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為，根本就不存在所謂的新管理主義。新管理主義把管理主義和組織經(jīng)濟(jì)學(xué)生硬的聯(lián)系在一起，而這兩者是相互沖突的。弗蘭特將其比作希臘神話里的一種叫做chimera的怪獸——長著獅子的頭、山羊身子和蛇的尾巴[2]。

2、對(duì)管理主義方法論的批判。無論是管理主義還是新管理主義，都采用了邏輯實(shí)證主義的研究方法。在這一方法看來，所有的研究必須是建立在價(jià)值中立、理性和可測量的假設(shè)之上，定量研究是尋找和發(fā)現(xiàn)真理的唯一途徑。正是這一方法論受到了學(xué)者的諸多詬病。如Wittgenstei所言，實(shí)證主義并不適用于所有領(lǐng)域。在公共行政和公共管理中，有些不適用于實(shí)證研究，有些則適用；我們不能單純的否定管理主義中的實(shí)證主義研究方法，而應(yīng)該在實(shí)證研究與規(guī)范研究中尋求一種對(duì)話和聯(lián)系[3]。

3、管理主義與民主價(jià)值的沖突。管理主義和民主價(jià)值的沖突是行政學(xué)的一個(gè)永恒的話題，也是管理主義和憲政主義的沖突所在。新管理主義不僅將效率至上發(fā)揮到極致，還大量采用企業(yè)的管理方法和技術(shù)，試圖把政府打造成公共企業(yè)。新管理主義是個(gè)人主義的、反官僚、反規(guī)則、反傳統(tǒng)的，從而給行政的公共性和民主價(jià)值帶來了威脅。

（1）企業(yè)型政府與行政公共性的削弱。企業(yè)型政府（entrepreneurship）是新管理主義的核心內(nèi)容。新管理主義傾向于把管理一般化，抹殺公私管理之間的差異。如弗雷德里克森所言，在新管理主義下，傳統(tǒng)的公共行政價(jià)值——如公民（citizenship）、代表問責(zé)制（representation accountability）、公正、平等、公開、回應(yīng)等如果說還沒有被商業(yè)企業(yè)的價(jià)值——競爭、效率、生產(chǎn)力和利潤所取代的話，至少是被邊緣化了[4]。這種公共行政價(jià)值的巨大改變將極大地削弱行政的公共性。（2）顧客導(dǎo)向與民主價(jià)值的缺失。面對(duì)憲政主義學(xué)者對(duì)新管理主義缺乏公共性和回應(yīng)性的批判，新管理主義的支持者們提出了反駁。他們認(rèn)為:新管理主義并非是反民主的，相反，它通過顧客導(dǎo)向這一機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府的回應(yīng)性。但是，憲政主義學(xué)者們馬上提出了反對(duì)意見，他們認(rèn)為“顧客”（customer）和“公民”（citizenship）是兩個(gè)完全不同的概念，顧客導(dǎo)向并不能保證民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[5]。理由如下：首先，由于信息不對(duì)稱的緣故，顧客可能并不知道自己需要什么。其次，單個(gè)顧客的需要不等同于全體顧客的需要。所有個(gè)體的簡單相加并不一定等于一個(gè)群體。單單滿足某個(gè)顧客的需要可能會(huì)導(dǎo)致政府的短視行為。再次，提供公共服務(wù)只是政府所有職能中的一項(xiàng)。新公共管理把政府僅視為一個(gè)提供服務(wù)的工具，而忽視了政府在解決沖突、設(shè)置全局目標(biāo)、維護(hù)社會(huì)秩序、追求憲政價(jià)值中的角色。（3）反官僚傾向下政府的信任危機(jī)。新管理主義是反官僚、反政治的，它把官僚描述為追求個(gè)人利益最大化的理性人，有一種欺騙、偽善和投機(jī)取巧的本能。即便在美國這種從一開始就對(duì)政府持不信任態(tài)度的國家，新管理主義下民眾對(duì)官僚和政府的不信任也愈加嚴(yán)重。這種民眾和政府關(guān)系間的緊張很可能威脅到民主治理和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

此外，Moshe Maor在《管理主義的悖論》一文中還指出管理主義內(nèi)在的一個(gè)矛盾：也即政治家和官僚之間的關(guān)系問題：一方面，管理主義嚴(yán)格遵循政治行政二分法，認(rèn)為政治家和官僚各司其職，兩者是相互分離的；另一方面，新管理主義下，官僚從繁文縟節(jié)中解放出來，被賦予更多的自由，但官僚的可能強(qiáng)大又使政治家加強(qiáng)了對(duì)官僚的政治控制；同時(shí)官僚為了自己的職業(yè)生涯打算，政治敏感度也大大加強(qiáng)。政治家和官僚非但沒有進(jìn)一步分開，反而更為緊密的聯(lián)系在一起[6]。

（三）后管理主義時(shí)代的理論選擇。管理主義的風(fēng)靡在眾多的批評(píng)聲中很快失色，無論是管理主義的支持者還是反對(duì)者都對(duì)管理主義進(jìn)行了反思，行政學(xué)理論和實(shí)踐進(jìn)入到了后管理主義時(shí)代。學(xué)者們都在尋求一種更好的理論選擇。其中比較有代表性的就是登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論。與新管理主義市場導(dǎo)向的價(jià)值觀不同，新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)行政的公共價(jià)值，追求實(shí)質(zhì)民主[7]。Richard C.Box等幾位學(xué)者也提出了一種“合作模型”（a collaborative model），即在政府與公民的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)兩者之間的合作、對(duì)信息和資源以及決策的共享，而非新管理主義下政府單方對(duì)信息資源等的控制和公民的被動(dòng)地位[8]。這些理論并不是與新管理主義背道而馳，大相徑庭，而是對(duì)其的修正與補(bǔ)充。

三、對(duì)管理主義理論研究的評(píng)價(jià)與思考

新管理主義支持者和批判者之間的沖突，是管理主義和憲政主義沖突的延續(xù)?？梢哉f，管理主義和憲政主義是行政學(xué)理論和實(shí)踐中的一對(duì)永恒的矛盾。那么，該如何在管理主義和憲政主義之間做出選擇呢？或者說，必須在這兩者之間做出一種選擇嗎？

依個(gè)人之見，管理主義必然存在。因?yàn)?，從某種程度上而言，管理主義是現(xiàn)代主義（modernism）的一種，管理主義所堅(jiān)持的效率至上是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然要求。經(jīng)濟(jì)和效率在這個(gè)社會(huì)中擁有了更多的話語權(quán)，任何組織想要摒棄管理主義都是不現(xiàn)實(shí)不可行的。但是，管理主義更多的存在于技術(shù)層面和操作層面，是一種工具理性，這對(duì)于解決復(fù)雜的公共行政問題來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如《新公共管理與民主治理》的作者在文中所說，管理主義是一種單一的簡單化的方法，它想通過市場化來解決所有的公共行政問題，抹殺了個(gè)人背后的性別、種族、民族、階層等等差異。因此，管理主義下，這些問題依然沒有得到解決[8]。

憲政主義對(duì)管理主義忽視行政的公共性和民主價(jià)值的弊病提出了批判。但是，憲政主義者們也必須認(rèn)識(shí)到，對(duì)管理主義的批判并不是摒棄管理主義。因?yàn)?，管理主義是必然趨勢和要求，也是客觀現(xiàn)實(shí)。此外，由于管理主義的長期效果還有待實(shí)踐考驗(yàn)，單純理論上的評(píng)價(jià)和預(yù)測有可能是不準(zhǔn)確的。

在管理主義和憲政主義的關(guān)系上，首先，管理主義和憲政主義的沖突是必然的。兩者之間的矛盾深深的植根于行政學(xué)本身的雙重性質(zhì)之中：即政治學(xué)和管理學(xué)是行政學(xué)的兩大理論來源，民主性和管理性就構(gòu)成了行政學(xué)的雙重性質(zhì)。管理主義和憲政主義的矛盾，是行政和政治、效率和民主、官僚制和民主制的矛盾，正是這些矛盾構(gòu)成了行政的兩極，任何一方面的缺失都會(huì)造成行政的不完整。其次，管理主義和憲政主義的沖突是可協(xié)調(diào)的。也即，管理主義和憲政主義雖然在價(jià)值觀上存在差異，但是基于行政本身的雙重性質(zhì)，管理主義和憲政主義事實(shí)上可以各司其職，兩者之間的沖突是可協(xié)調(diào)的。再次，管理主義和憲政主義的沖突是有益的。兩者之間的沖突能幫助我們更加深入和全面的認(rèn)識(shí)行政學(xué)和行政現(xiàn)象，從而推動(dòng)行政學(xué)的向前發(fā)展。

四、結(jié)語

管理主義和憲政主義是行政學(xué)理論和實(shí)踐中的一對(duì)矛盾。20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)將管理主義發(fā)揮到極致，從而引起了新一輪管理主義和憲政主義之爭。管理主義和憲政主義之間的沖突源于行政學(xué)本身雙重性質(zhì)的沖突，因而是不可避免的，也是必要的，正是這種沖突推動(dòng)了行政學(xué)的發(fā)展。在未來的行政學(xué)理論和實(shí)踐的發(fā)展中，管理主義和憲政主義的沖突仍會(huì)繼續(xù)，我們需要做的就是在這兩種理論之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，而不是單純的宣揚(yáng)某一方摒棄另一方。另外，本篇綜述也存在著一些缺憾。一是搜尋的資料篇數(shù)較少，不足以全面反映管理主義及其爭論的全貌；二是所選文獻(xiàn)多為二次或三次文獻(xiàn)，有可能影響了對(duì)原始文獻(xiàn)的完整理解。管理主義和憲政主義的沖突是行政學(xué)中一個(gè)永恒的話題，這一課題還有待于廣大學(xué)者進(jìn)行深入研究和探討，以推動(dòng)行政學(xué)理論和行政管理實(shí)踐的發(fā)展。

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