基層黨內(nèi)民主選舉從廣度到深度——以四川為例

◎龍志芳 尹學(xué)朋（西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 637002）

基層黨內(nèi)民主選舉從廣度到深度
——以四川為例

◎龍志芳 尹學(xué)朋（西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 637002）

選舉政治是民主發(fā)展的基本要素，也是民主政治發(fā)展的第一步。推動(dòng)黨內(nèi)民主的關(guān)鍵在于改革黨的選舉制度，建立和完善競(jìng)爭(zhēng)性的選舉制度。四川基層民主試驗(yàn)把民主選舉作為創(chuàng)新的突破口，從而進(jìn)一步推進(jìn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的全面發(fā)展。

民主選舉；四個(gè)民主；統(tǒng)籌發(fā)展

民主是全人類(lèi)共同的追求，民主的政治體制的建立不會(huì)一勞永逸?！懊裰魇莻€(gè)陀螺，動(dòng)起來(lái)才有意義”（俞可平語(yǔ)）。黨內(nèi)民主亦是如此。黨內(nèi)民主的發(fā)展，也是一個(gè)持續(xù)不斷地開(kāi)發(fā)體制內(nèi)民主資源的過(guò)程。在實(shí)行法治的情境之下，體制內(nèi)民主資源開(kāi)發(fā)的廣度和深度，總是受制于制度的完善程度。按照中國(guó)基層民主“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中共黨內(nèi)民主的發(fā)展、完善也完全可以從黨內(nèi)“四個(gè)民主”的角度逐步或者同時(shí)進(jìn)行，因?yàn)樗膫€(gè)民主之間本身就是一個(gè)序列，只有中共黨內(nèi)的“四個(gè)民主”都有了較好的發(fā)展和完善，黨內(nèi)民主的發(fā)展才可能呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)和發(fā)展前景。

一、民主選舉迎頭上：基層黨內(nèi)民主獲新生

中國(guó)政治體制改革的突破口是發(fā)展黨內(nèi)民主，而黨內(nèi)民主的突破口是黨內(nèi)選舉制度的改革，因?yàn)闆](méi)有選舉就沒(méi)有民主。基層黨內(nèi)民主選舉是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨內(nèi)民主的基本形式和重要制度,是“提升基層黨內(nèi)民主治理水平(即農(nóng)村基層黨內(nèi)民主決策、管理和監(jiān)督的總稱)的關(guān)鍵起點(diǎn),是推動(dòng)基層黨內(nèi)民主和基層民主政治進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)”。[1]四川省在一些地方逐步進(jìn)行黨員直選黨委干部的做法，是對(duì)基層干部、普通黨員和人民群眾民主意識(shí)和習(xí)慣的基礎(chǔ)性培訓(xùn)，它提高了基層干部和群眾的民主素質(zhì)，促進(jìn)了黨內(nèi)民主健康發(fā)展，推動(dòng)人民民主的基礎(chǔ)性工程。

1980年中共出臺(tái)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，要求基層黨組織一律由選舉產(chǎn)生，要定期改選，要差額選舉與預(yù)選，要體現(xiàn)選舉人的意志等，這些制度規(guī)范體現(xiàn)了鮮明的民主性，迄今有30年的時(shí)間，1982年中共中央在下發(fā)的第36號(hào)文件中，要求各地開(kāi)展建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作。伴隨著村民自治的萌芽，四川基層黨內(nèi)民主“主要在川東的達(dá)縣、川東北的南充等地區(qū)的部分縣、市展開(kāi)，基層黨組織按照黨的十三大關(guān)于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、發(fā)展基層民主的會(huì)議精神，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公開(kāi)競(jìng)聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)工作”。[2]關(guān)于這一試點(diǎn)工作，根據(jù)遂寧市委組織部雷世界部長(zhǎng)說(shuō)，遂寧市從1988年就開(kāi)始進(jìn)行了公選縣處級(jí)干部的改革，而且在此后長(zhǎng)時(shí)間保持了公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)。[3]但1989年政治風(fēng)波之后，這項(xiàng)工作逐漸停頓下來(lái)。1992年伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉改革，黨內(nèi)基層民主逐漸恢復(fù)正常。這期間的特點(diǎn)是：確立了民間力量在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，國(guó)家將鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)讓渡給民間，在人民民主實(shí)踐產(chǎn)生的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基層黨組織體系，實(shí)質(zhì)將黨內(nèi)基層民主納入到整個(gè)基層民主的體系內(nèi)，進(jìn)而促進(jìn)了黨內(nèi)基層民主復(fù)蘇。

二、開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭：公推直選縱向延伸

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著農(nóng)村社會(huì)與政治改革進(jìn)程的深化，特別是村民自治與農(nóng)村基層民主步伐的加快，基層黨組織面臨著很大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的合法性危機(jī)。在民主選舉產(chǎn)生村委會(huì)之后，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位開(kāi)始受到?jīng)_擊，在這一背景下，一些地方開(kāi)始大膽探索村黨支部的選舉形式。四川省在黨內(nèi)基層民主方面走在了全國(guó)的前列，1998年，省委在巴中召開(kāi)推行民主選舉村干部的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)時(shí)，提出在全省農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人特別是黨支部書(shū)記選舉中，普遍實(shí)行公推公選、公推直選，并要求把公推公選村干部的做法，擴(kuò)大運(yùn)用到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部上來(lái)。同年9月至11月，四川遂寧市蓮花鄉(xiāng)、東禪鎮(zhèn)公選黨委書(shū)記開(kāi)啟了全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記直選的先河。隨后，11月至12月底，四川眉山市青神縣南城鄉(xiāng)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委、政府三套班子公推直選實(shí)驗(yàn)。由全鄉(xiāng)黨員直選黨委、紀(jì)委班子成員，包括書(shū)記、副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記、黨委和紀(jì)委書(shū)記，到1999年，全省公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)413名。據(jù)2000年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有20多個(gè)省市實(shí)行“兩推一選”和“公示制”試點(diǎn)，四川省、重慶市推行面達(dá)95%以上。[4]2001年，平昌縣又進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選的試點(diǎn)，年底四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆的改革中出現(xiàn)了大面積推動(dòng)“公推公選”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革。

根據(jù)十六大提出要改革黨內(nèi)選舉制度，以及十六屆四中全會(huì)做出的“逐步擴(kuò)大基層黨組織直接選舉的范圍”、“適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”的戰(zhàn)略部署，結(jié)合中央“5+1”文件精神，為基層的制度創(chuàng)新提供了更廣闊的空間。2003年12月，新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)舉行了第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記直接選舉，2004年9月，遂寧市船山區(qū)進(jìn)行的“三票制”公推直選桂花鎮(zhèn)黨委書(shū)記的試驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，四川省先后在新都區(qū)全區(qū)、成都市全市擴(kuò)大黨委書(shū)記公推直選的試點(diǎn)范圍。2004年，四川省全面推行村黨組織書(shū)記公推直選，全省41387個(gè)村黨組織書(shū)記（占總數(shù)的74%）通過(guò)公推直選產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選的面進(jìn)一步擴(kuò)大，成都、德陽(yáng)、遂寧、宜賓等10個(gè)市州在30個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展試點(diǎn)工作，直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記45名。[5]從零星試點(diǎn)到更廣泛范圍的推行，隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大、經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，2005年8月，四川省委組織部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)黨內(nèi)基層民主、深化先進(jìn)性教育長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，提出逐步取消縣(市、區(qū))委辦公會(huì)后，將公推直選鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書(shū)記的試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全省18個(gè)市州30個(gè)縣（市、區(qū)）全面推開(kāi)。與此同時(shí)，除民族地區(qū)外，全省其他地方繼續(xù)推行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和城市（鎮(zhèn)）街道、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人公推直選試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍。2007年，四川省在村、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉中“公推直選”的比例達(dá)到了86%以上(民族地區(qū)除外)。[6]2008年，四川省村黨組織換屆已于3月底結(jié)束。4月20日，根據(jù)《四川日?qǐng)?bào)》報(bào)道：這次換屆，公推直選面達(dá)到87%。這是四川省村級(jí)黨組織換屆中擴(kuò)大基層民主最廣泛的一次。各地將公推直選的工作重點(diǎn)放在村黨組織書(shū)記的直選上，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了積極探索，如眉山市的“兩票制”，瀘州市的“兩推一評(píng)一述一選”，無(wú)論哪種方式都包含了民主推薦、民主測(cè)評(píng)、黨委審查、黨員票決四個(gè)基本程序。

三、“四個(gè)民主”統(tǒng)籌發(fā)展：基層黨內(nèi)民主全面開(kāi)花

隨著以改革干部任選方式為重點(diǎn)的“公推直選”試點(diǎn)工作普遍展開(kāi)，基層組織的競(jìng)爭(zhēng)性選舉已成為黨內(nèi)民主整體推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。與此配套，建立了黨代會(huì)常任制、取消書(shū)記辦公會(huì)、黨務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、質(zhì)詢罷免、任期目標(biāo)考核和獎(jiǎng)懲激勵(lì)等制度機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)民主選舉與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督統(tǒng)籌推進(jìn)。經(jīng)此前數(shù)年的積累與鋪墊，2002年以后，在慣性的推動(dòng)下，四川政改在政策空間內(nèi)突破條件限制，尋找新的改革著力點(diǎn)。但是值得注意的是，四川基層民主開(kāi)始從前期的選舉形式試圖突破轉(zhuǎn)向后期的決策、執(zhí)行和監(jiān)督組織系統(tǒng)化發(fā)展。剛調(diào)任雅安市委常委、組織部長(zhǎng)張錦明，在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上重操選舉，僅一個(gè)月，雅安下轄的雨城區(qū)、滎經(jīng)縣就實(shí)現(xiàn)了中共歷史上的第一次縣級(jí)黨代表直選。此后選舉擴(kuò)展到權(quán)力體系中的黨委、人大、政府、政協(xié)。在雅安市進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)取得成功后，四川省已決定把試點(diǎn)工作擴(kuò)大到眉山市、自貢市大安區(qū)等17個(gè)市(縣、區(qū))，探索多種切實(shí)可行的模式。四川省委組織部總結(jié)雅安及省外的經(jīng)驗(yàn)，并且出臺(tái)了黨代會(huì)常任制的試行意見(jiàn)，以指導(dǎo)各地的試點(diǎn)工作，確保黨代會(huì)代表在5年的任期內(nèi)可以充分行使選舉權(quán)、審議權(quán)、評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。與此同時(shí)，“新都政改”開(kāi)始浮現(xiàn)于四川政改版圖。從2003年開(kāi)始，新都每半年進(jìn)行4個(gè)層面的“民評(píng)官”，“不稱職”票超過(guò)30%的組織部門(mén)將依法啟動(dòng)罷免程序。當(dāng)年8月，新都各部門(mén)、各鎮(zhèn)與人民團(tuán)體等的代表對(duì)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子分“好、中、差”三個(gè)檔次進(jìn)行了民主測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果向全區(qū)公開(kāi)，刊登在次日的《新都報(bào)》上。

據(jù)《成都商報(bào)》2005年10月9日?qǐng)?bào)道，自四川省委組織部8月底出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)黨內(nèi)基層民主、深化先進(jìn)性教育長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，明確逐步取消區(qū)委書(shū)記辦公會(huì)，要進(jìn)一步規(guī)范和理順黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的關(guān)系，建立健全常委會(huì)向全委會(huì)、全委會(huì)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度。這意味著創(chuàng)新在更廣泛的層面上獲得了認(rèn)同，并成為一種大的趨勢(shì)。以此為健全民主決策制度，規(guī)范和深化區(qū)（市）縣“三會(huì)”開(kāi)放，四川成都全面推行黨員、群眾代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府會(huì)議制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重大政策、重大項(xiàng)目群眾參與制度。完善重大決策咨詢、決策前征求意見(jiàn)、決策失誤責(zé)任追究等制度。積極推行區(qū)（市）縣級(jí)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）決策聽(tīng)證制度，完善黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾的制度，暢通社情民意溝通渠道；為健全民主監(jiān)督制度，要求成都市全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記民主評(píng)議制度，完善評(píng)人與評(píng)事相結(jié)合的社會(huì)評(píng)價(jià)辦法。建立健全區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表提案制度，拓寬黨代表發(fā)揮作用的渠道。充分發(fā)揮所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政協(xié)委員的作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨務(wù)、政務(wù)、村（居）務(wù)和公益事業(yè)單位的辦事公開(kāi)制度。[7]四川基層民主選舉制的創(chuàng)新已形成了獨(dú)特氣質(zhì)，建立了自己的制度基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)，其發(fā)展開(kāi)始向深層次進(jìn)行，并逐步影響到四川政治生活的其它方面。

可見(jiàn)，四川基層民主建設(shè)實(shí)踐堅(jiān)持從抓基層民主入手，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主為突破口，圍繞提高黨的執(zhí)政能力，建設(shè)基層民主，做了大量的制度創(chuàng)新工作，在健全和完善民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督和民主決策等方面進(jìn)行了創(chuàng)造性的實(shí)踐探索，從擴(kuò)大公推直選入手，實(shí)行民主評(píng)議、推行“三聯(lián)”制度、開(kāi)放基層黨務(wù)、擴(kuò)大全委會(huì)權(quán)力等方面推進(jìn)全省黨內(nèi)基層民主，深化保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，走出了一條“擴(kuò)大黨內(nèi)民主、推動(dòng)基層民主、帶動(dòng)社會(huì)民主”的基層民主建設(shè)新路子。四川全面推進(jìn)基層民主建設(shè)工作，是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)政治體制改革進(jìn)程，擴(kuò)大基層民主建設(shè)的一個(gè)生動(dòng)縮影。

注釋?zhuān)?/p>

①2004年4月，中共中央頒布了《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》等干部人事制度改革文件，加上此前經(jīng)中央同意、中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》，合稱“5+1”文件。

②2003四川大范圍試行黨代會(huì)常任制，積累五種模式的經(jīng)驗(yàn)，即市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)型、縣鄉(xiāng)二級(jí)聯(lián)動(dòng)型、單一的縣級(jí)常任型、單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)常任型和企業(yè)黨代會(huì)常任制。

[1]馬錦燕.農(nóng)村基層黨內(nèi)民主選舉制度建設(shè)的思考[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2004,(4).

[2]中共四川省委組織部課題組.關(guān)于公選、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的調(diào)查與思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2003,(7).

[3]徐浩程.“蜀官”是怎樣煉成的[J].決策，2008,(2).

[4]項(xiàng)繼權(quán).20世紀(jì)晚期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的改革與變遷[J].浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005,(5).

[5]李偉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選全面推開(kāi)[N].華西都市報(bào)，2005-8-26.

[6]全國(guó)黨建研究會(huì)課題組.各地推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)[J].紅旗文稿，2009(16).

[7]成都市人民政府關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)[Z].中共成都市委文件[2007]36號(hào).

龍志芳，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師；尹學(xué)朋，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所研究人員。

四川省教育廳青年項(xiàng)目《四川新農(nóng)村基層民主的政治文化研究》（07SB094）的階段性成果。

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A

1008-9187-（2010）03-0016-03

陳學(xué)明