依法修志的法律解釋

張 旭

(黑龍江省法學研究所 黑龍江 哈爾濱150090)

自從《地方志工作條例》(以下簡稱《條例》)頒布以來，依法修志、依法管志、依法治志等提法一直被廣大修志工作者熱烈地討論，但是從操作層面而言，怎么做才是依法修志、依法治志，違反這些行為當事人應(yīng)當承擔什么樣的法律責任，卻很少有人提及。本文從法律的視角出發(fā)，重新將《條例》中涉及方志編修與管理之處細化解析，力爭對依法修志給予一個法律上的解答。

一、何謂“依法修志”

根據(jù)《條例》第二條、第五條第二款，“中華人民共和國境內(nèi)地方志的組織編纂、管理、開發(fā)利用工作，適用本條例?！薄翱h級以上地方人民政府負責地方志工作的機構(gòu)主管本行政區(qū)域的地方志工作”可以得知，所謂依法修志是指我國縣級以上的地方志辦公室按照法律、法規(guī)的規(guī)定，編修地方志書、管理地方志事業(yè)以及開發(fā)利用方志的行政行為的總稱。它主要包括兩種行政行為:一是依法編纂志書，二是依法對地方志工作全程進行有效地行政管理，這里具體又包括方志事業(yè)的管理和依法開發(fā)用志行為。

如何理解依法修志中的“法”是正確解釋這一概念的重要途徑。首先，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律是指由全國人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，而《條例》是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，由于制定機關(guān)的不同，所以《條例》本身的法律效力有限，沒有上升為國家的最基本法律問題層面。其次，《條例》作為指導全國依法修志的最重要的規(guī)范性法律文件，是各省、市、區(qū)制定地方志工作地方性法規(guī)與規(guī)章的基礎(chǔ)。許多省、市、區(qū)都在《條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況制定出符合各地特色的地方志工作管理條例，這些都可以理解為“依法修志”中具體的“法”。例如:《黑龍江省地方志工作條例》等。最后，除了《條例》等規(guī)范性法律文件之外，編修地方志質(zhì)量標準的文件也應(yīng)當作為“法”來理解，比如:《新編地方志工作暫行規(guī)定》中就對地方志的編纂原則、體例、內(nèi)容、方法等做出明確而具體的規(guī)定，這些行業(yè)質(zhì)量標準性的文件也應(yīng)當是編修志書的“法律性文件”。

綜上所述，依法修志既是一項專業(yè)的編史工作，需要依法正確地編纂，同時也是一種法律賦予地方志主管部門必須執(zhí)行的行政行為，正確行使修志的行政職權(quán)，做到依法管理方志事業(yè)，都是依法修志本身所要求的核心內(nèi)涵。

二、“依法修志”的法律關(guān)系

法律關(guān)系是指在法律規(guī)范調(diào)整一定社會關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容。明確了依法修志的法律關(guān)系，對于進一步解釋此行政行為十分必要。

地方志辦公室作為各級政府主管地方志的機構(gòu)是依法修志的主體，在編纂志書、管理方志以及開發(fā)利用志書等方面起著重要的作用，《條例》第五條明確規(guī)定其職責:(一)組織、指導、督促和檢查地方志工作；(二)擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案；(三)組織編纂地方志書、地方綜合年鑒；(四)搜集、保存地方志文獻和資料，組織整理舊志，推動方志理論研究；(五)組織開發(fā)利用地方志資源。地方志辦公室作為依法修志的唯一主體，《條例》也第一次明確了其他組織和個人不得編纂以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒。

依法修志的客體在《條例》第三條進行了規(guī)定，地方志包括地方志書、地方綜合年鑒。對于編纂地方志的質(zhì)量標準《條例》第六條也明確了，應(yīng)當做到存真求實，確保質(zhì)量，全面、客觀地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀。具體來說高質(zhì)量的地方志書就是占有翔實、完備、準確的資料；客觀、真實、全面地記述歷史和現(xiàn)狀，無違背憲法和法律法規(guī)之處以及不違反保密原則；篇目編排科學，資料使用科學，無違背科學常識、科學規(guī)律的內(nèi)容；嚴格按照地方志書的體例，運用志書述、記、志、傳、圖、表、錄、索引等各種體裁；語言文字表述、單位名稱使用符合現(xiàn)代漢語的規(guī)范和國家標準；記述內(nèi)容突出地方特點、時代特征和行業(yè)特色。地方志書除了傳統(tǒng)意義上的紙制圖書，各種數(shù)字化產(chǎn)品也層出不窮，如多媒體光盤志書、數(shù)字化方志館等，以電子和網(wǎng)絡(luò)為媒介的多樣化志書載體會更多出現(xiàn)。

根據(jù)《條例》第十五條以及《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，著作權(quán)由組織編纂的負責地方志工作的機構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)。

依法修志的內(nèi)容主要體現(xiàn)在地方志辦公室的各項具體工作之中，主要就是依法編志、依法管志、依法用志這三部分工作，具體內(nèi)容將在下面重點展開。

三、“依法修志”的制度內(nèi)容

(一)依法編志的制度內(nèi)容

為保證地方志編纂的質(zhì)量，必須做精心設(shè)計編目、收集考證資料、認真編寫志稿、嚴格進行總纂、召開評稿會議、后期修改加工、精選附錄文獻、精選特色圖照、三級審查志稿、從嚴校對書稿、編寫志書索引、抓好裝幀印刷等具體工作，所以建立相應(yīng)的工作制度十分必要。

1.志書編纂立項審批制度。《條例》第七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定本行政區(qū)域地方志編纂的總體工作規(guī)劃(以下簡稱規(guī)劃)，并報國家地方志工作指導機構(gòu)備案。凡是以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名編纂的地方志書，在實施編纂工作之前必須向本級地方志辦公室提交詳細的立項及編纂工作方案，經(jīng)地方志辦公室審核批準后開展資料征集及相應(yīng)的編纂工作。本級地方志辦公室應(yīng)適時派出相關(guān)人員對該部門志書的編纂實施跟蹤業(yè)務(wù)指導。

自從黃詩傳入，朝鮮詩人便對其淵源、風格、用典等展開探討。如崔恒《山谷精粹·序》云：“至宋奎聚，詩道一大中興。于是歐、王、蘇、黃輩鏗戛相與鳴，稱為大家，而涪翁詩尤自出機杼，瑰奇絕妙，度越諸子，遂號為江西詩祖?！盵2](9輯，P191)“自出機杼，瑰奇絕妙”是對黃詩的籠統(tǒng)評價，更多評論家對此予以補充、注釋，更具體地總結(jié)了其創(chuàng)作特色。

2.地方志資料收集制度。為更好地收集撰寫地方志的有關(guān)文字、圖表、照片、音像資料、實物，《條例》第十一條規(guī)定，縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構(gòu)可以向機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個人應(yīng)當提供支持。負責地方志工作的機構(gòu)可以對有關(guān)資料進行查閱、摘抄、復(fù)制，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以及不符合檔案開放條件的除外。地方志資料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當報酬。地方志資料所有人或者持有人不得故意提供虛假資料。

3.責任編輯分工責任制度。編撰地方志書是一項業(yè)務(wù)性很強的工作，一般初稿都是由志書各篇的具體單位負責撰寫，而這些單位的工作人員大多都不具有修志的專業(yè)知識，這就需要由地方志辦公室派出責任編輯對其進行業(yè)務(wù)上的指導，所以責任編輯在撰寫志書過程中發(fā)揮著十分重要的作用。這一制度要求將地方志各篇章分配給各個責任編輯，各負其責。每個責任編輯從制定篇目、收集資料、輯錄長篇、試寫初稿、編寫初稿等自始自終都要指導并參與。

4.地方志書的審查驗收制度。一般而言，各地都采用志書“三審”制度，即實行初審、復(fù)審、終審?！稐l例》第十二條規(guī)定，以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名、列入規(guī)劃的地方志書經(jīng)審查驗收，方可以公開出版。對地方志書進行審查驗收，應(yīng)當組織有關(guān)保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟、軍事等方面的專家參加，重點審查地方志書的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀。一般而言，初審要審查志書內(nèi)容是否全面反映當?shù)匦姓^(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀，復(fù)審要對志稿的觀點是否正確、體例是否完備嚴謹、篇目結(jié)構(gòu)是否合理、內(nèi)容是否充實等進行審查，并提出修改意見。最后由本級地方志編纂委員會進行驗收，驗收合格后方可出版。

5.地方綜合年鑒的出版批準制度?！稐l例》第十三條規(guī)定，以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方綜合年鑒，經(jīng)本級人民政府或者其確定的部門批準，方可以公開出版。

(二)依法治志的制度內(nèi)容

對于依法治志，筆者認為就是依法管志與依法用志的總稱，二者都是以各級地方志辦公室為行政主體進行，都運用行政管理手段，其目的就是將方志事業(yè)做大做強，因此在這里將二者合并來論述。

1.地方志事業(yè)保障制度?！稐l例》明確了地方志工作的重要意義，并在第四條規(guī)定了縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導。地方志工作所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。這說明地方志工作不是可有可無的工作，而是政府工作的重要組成部分。與此同時，對于各級地方志辦公室的工作人員應(yīng)當認定是公務(wù)員，依照我國公務(wù)員的制度進行管理。

3.地方志文稿保存制度。這是《條例》第十四條規(guī)定的一項新的地方志工作管理制度，具體來說，就是在地方志編纂過程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實物等以及形成的地方志文稿，由本級人民政府負責地方志工作的機構(gòu)指定專職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀；修志工作完成后，應(yīng)當依法移交本級國家檔案館或者方志館保存、管理，個人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借。

4.收集資料付費制度?！稐l例》第十一條新規(guī)定了這一制度，完善了地方志資料收集制度，明確了地方志資料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當報酬的權(quán)利。這一制度要求地方志辦公室必須制定更加明確的資料付費規(guī)則，即什么樣的資料不須付費，什么資料必須付費，以及費用標準等，落實到具體工作中必須有相關(guān)的工作細則。

5.地方志業(yè)務(wù)管理制度。這一管理制度是針對地方志的管理方式而言，省級以下各級地方志辦公室實行的上下級業(yè)務(wù)主管的關(guān)系，同時各級地方志辦公室受本級政府直接管理。《條例》第五條明確了國家地方志工作指導機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導全國地方志工作。這說明國家地方志工作指導機構(gòu)不具有行政上的垂直管理職權(quán)，地方志辦公室上下級的關(guān)系只是業(yè)務(wù)上的指導與被指導關(guān)系。

6.地方志書數(shù)字化制度。這一點可以理解為依法用志制度，也就是《條例》第十六條規(guī)定的地方志工作應(yīng)當為地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展服務(wù)?？h級以上地方人民政府負責地方志工作的機構(gòu)應(yīng)當積極開拓社會用志途徑，可以通過建設(shè)資料庫、網(wǎng)站等方式，加強地方志工作的信息化建設(shè)。公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫、網(wǎng)站查閱、摘抄地方志?？梢哉f，地方志書的數(shù)字化工作在現(xiàn)代信息社會中已經(jīng)成為一種歷史的趨勢。

現(xiàn)實中，數(shù)字方志館以廣域性、高容量性、多媒體性、便捷性、即時性、不占用空間、成本低等優(yōu)于實體方志館的特點成為保存、管理數(shù)字方志作品的機構(gòu)，是集修志、編年鑒、方志學研究、志書收藏、方志資源開發(fā)、地情數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、方志文化交流等多功能為一體的方志事業(yè)基地，其功能包括:(1)地方文獻信息資源的數(shù)字化存貯；(2)地方文獻信息的傳輸網(wǎng)絡(luò)化；(3)地方文獻信息查詢及檢索系統(tǒng)；(4)實現(xiàn)地方志在線修志:通過搭建網(wǎng)絡(luò)修志平臺，使全省各地的修志工作者可以在電腦上完成志書撰寫，微機組稿、編輯，網(wǎng)上交流指導、審稿等工作。

7.舊志開發(fā)整理利用制度。舊志是地方志寶庫中的瑰寶，對舊志的開發(fā)整理利用就是采用各種新技術(shù)、新方法將舊志進行有效地保存整理、專題研究以及編輯出版。保存整理的形式有點校、譯注、重印、數(shù)據(jù)掃描、制作多媒體光盤等，對殘志、佚志采用修版、摘錄和拼殘等辦法千方百計恢復(fù)舊志的原貌，并對其進行數(shù)字化處理，使方志館或數(shù)字方志館成為保存整理舊志的基地。舊志的專題研究工作是一項艱苦的學術(shù)工作，在舊志中提取的各種專題類編資料，成為了各級領(lǐng)導決策、發(fā)展一地經(jīng)濟、科學研究、文藝創(chuàng)作，特別是愛國主義教育鄉(xiāng)土教材的重要資料。編輯出版方志目錄、提要、索引，各種舊志圖書，特別是一些彌足珍貴的孤本、善本，以及類似《山西地震資料》等專題資料對于舊志的開發(fā)利用也十分重要。

四、“依法修志”的法律責任

法律責任是指當事人由于違反了法律規(guī)定的義務(wù)所承擔的法律后果。依法修志作為行政行為，此處的法律責任更多的是指地方志辦公室及其工作人員違反《條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當承擔的法律后果?！稐l例》本身規(guī)定了以下三種法律責任:

《條例》第十八條規(guī)定，擅自編纂出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，由縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構(gòu)提請本級人民政府出版行政部門依法查處。對于此條，可以理解為任何個人、組織和其他單位不能擅自編纂出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，否則的話各級地方志辦公室有權(quán)提請本級的出版發(fā)行行政機關(guān)，進行依法查處。這里規(guī)定了地方志辦公室有審查地方志書出版單位的法律權(quán)利，也賦予了相應(yīng)的協(xié)同出版發(fā)行行政單位的執(zhí)法權(quán)。

《條例》第十九條規(guī)定，未經(jīng)審查驗收、批準將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的，由上級人民政府或者本級人民政府責令采取相應(yīng)措施予以糾正，并視情節(jié)追究有關(guān)單位和個人的責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。這是保證地方志質(zhì)量的重要條款，并且它以刑事責任這一最重的法律責任形式來規(guī)定。這條的主體應(yīng)當理解為是各級地方志辦公室及其工作人員，如果各級地方志辦公室沒有按照嚴格的審查驗收制度出版發(fā)行地方志書，或地方志書中出現(xiàn)違法內(nèi)容的，法律追究的是地方志辦公室及其具體工作人員的責任。因此，可以說保證地方志書的權(quán)威性、準確性是法律賦予地方志工作人員的責任和義務(wù)，容不得半點馬虎，如果出現(xiàn)重大問題，輕者承擔行政責任，重者甚至要承擔刑事責任。從這一點來看，地方志工作人員應(yīng)當意識到修志工作的嚴肅性和重要性，《條例》中只此一條規(guī)定承擔刑事責任，足見保證地方志書質(zhì)量是立法者最為重視的。

《條例》第二十條規(guī)定，在地方志編纂過程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實物等以及形成的地方志文稿，由本級人民政府負責地方志工作的機構(gòu)指定專職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀；修志工作完成后，應(yīng)當依法移交本級國家檔案館或者方志館保存、管理，個人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借。負責地方志工作的機構(gòu)的工作人員違反上述規(guī)定的由其所在單位責令改正，依法給予處分。這是對違反地方志文稿保存制度的工作人員的處罰，可見這只是內(nèi)部行政管理的一種方式，對違反者給予的處分只是行政處分。

除了《條例》規(guī)定的三種法律責任之外，針對地方志著作權(quán)問題，筆者認為，如果地方志書的執(zhí)筆人和編輯人員被剝奪了署名權(quán)，可以提起民事訴訟，要求在地方志上署名。如果執(zhí)筆人和編輯人員對地方志辦公室給予的獎勵不滿意，則不能訴至法院，因為這是內(nèi)部行政行為，只能向地方志主管部門提出申訴，由內(nèi)部處理解決。

總之，依法修志是對各級地方志辦公室提出的更高要求，它不是停留在口頭上的原則，而是轉(zhuǎn)變舊的修志理念，更新修志格局，建立許多新制度、新舉措的契機，只有將依法修志落到實處，才能真正實現(xiàn)全社會學志用志的新局面。