城市規(guī)劃的社會影響評價探討

□文/林勇剛

一、城市規(guī)劃及其社會影響評價內(nèi)涵界定

城市規(guī)劃是人們對于城市發(fā)展的安排以及實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的過程。通常意義上的城市規(guī)劃包括三方面的含義：第一，它是一項政府對于城市發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)、控制的職能，體現(xiàn)了政府對于城市發(fā)展過程中的一系列重大問題，如城市的發(fā)展方向、發(fā)展定位、發(fā)展規(guī)模等的戰(zhàn)略考慮，同時也是政府對于土地資源、空間資源配置問題的具體安排，是政府對于開發(fā)建設(shè)過程的具體管制；第二，也是一種作為專業(yè)人士的職業(yè)實踐，城市規(guī)劃是一門科學(xué)，也是一項專業(yè)技術(shù)，通過城市規(guī)劃師這一職業(yè)群體的勞動，對于城市未來的目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，對城市發(fā)展中所遇到的一系列矛盾加以綜合協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展；第三，它又是一項全社會參與的公共活動，作為居住和工作在城市里的每一個市民都會對城市發(fā)展具有重大影響。

城市規(guī)劃的社會影響評價是指，通過識別和監(jiān)測城市規(guī)劃活動帶來的各種有意或無意、積極或消極的社會影響及社會變化過程，根據(jù)一定的指標(biāo)對其進(jìn)行評價，提出主要的潛在影響和修正意見，促進(jìn)利益相關(guān)者對城市規(guī)劃的有效參與，從而優(yōu)化規(guī)劃實施方案，規(guī)避可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險。這里的“社會影響”作為社會影響評價的對象，是指城市規(guī)劃活動的后果，帶來人們生活、工作、游憩活動中相互關(guān)系和組織協(xié)作方式的改變以及在文化層面的影響，如規(guī)范、價值觀、信仰的改變，從而指導(dǎo)他們對自我和社會認(rèn)知的形成，并使其合理化。一般廣泛涉及對審美、考古、社區(qū)、文化、人口、經(jīng)濟、性別、健康、原住民、基礎(chǔ)設(shè)施、制度、政治、貧困、心理、資源等社會各個層面的影響。

二、發(fā)展城市規(guī)劃社會影響評價的必要性

（一）國際大勢所趨。1980年以后，在美國等西方發(fā)達(dá)國家，社會影響評價逐漸獨立于環(huán)境影響評價，逐步推廣應(yīng)用于水資源開發(fā)、城市建設(shè)、土地資源管理、對外援助等項目中，而且目前社會影響評價的發(fā)展重點已逐步向戰(zhàn)略評價環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，強調(diào)從整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目）的源頭預(yù)防和解決社會問題。在2002年10月28日通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，雖然明確要求對包括國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等10類專項規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，由此不但將環(huán)境影響評價上升到法律高度，而且首次將規(guī)劃環(huán)評納入評價范圍，并賦予其重要的戰(zhàn)略地位，被譽為我國環(huán)境影響評價制度的重大完善，但審視整個環(huán)評法中，尚無“社會影響”的內(nèi)容，有關(guān)社會部分的內(nèi)容也僅限于對公共參與的程序性要求?？梢哉f，社會影響評價在我國的發(fā)展尚處于起步階段，所受重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律保障、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法以及專業(yè)化的管理、評價機構(gòu)都較為缺乏。而且，我國絕大部分的理論探索和實踐應(yīng)用都還集中于項目評價。因此，為了促進(jìn)社會影響評價與國際接軌，從而進(jìn)一步吸引外資及開展國際間合作等，必須積極地推進(jìn)規(guī)劃社會影響評價機制的發(fā)展。

（二）基于本體要求。德國把城市規(guī)劃理解為整個空間規(guī)劃體系中的一個環(huán)節(jié)，“城市規(guī)劃的核心任務(wù)是根據(jù)不同的目的進(jìn)行空間安排，探索和實現(xiàn)城市不同功能用地間的互相管理關(guān)系，并以政治決策為保障。這種決策必須是公共導(dǎo)向的，一方面以解決居民安全、健康和舒適的生活環(huán)境；另一方面實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟文化的發(fā)展”?！恫涣蓄嵃倏迫珪分嘘P(guān)于城市規(guī)劃與建設(shè)的條目指出，城市規(guī)劃與改建的目的不僅僅在于安排好城市形體——城市中的建筑、街道、公園、公用設(shè)施及其他的各種要求，而且最重要的在于實現(xiàn)社會與經(jīng)濟目標(biāo)。因此，城市規(guī)劃在本質(zhì)上應(yīng)該是一種社會規(guī)劃、一種社會活動，作為被現(xiàn)代城市規(guī)劃視作“核心”內(nèi)容的城市空間結(jié)構(gòu)布局與土地利用，從一開始就不是一個技術(shù)問題，而是一個社會和政治問題。城市的空間結(jié)構(gòu)布局和土地利用并不取決于“科學(xué)性”，而是取決于“利益沖突”和“價值判斷”。從根本意義上說，城市規(guī)劃從一開始就是一種意識形態(tài)。而城市規(guī)劃領(lǐng)域中那些可以被稱作為“科學(xué)”的內(nèi)容，只是使空間有序化的一種“工藝”，是權(quán)力在空間實現(xiàn)的一種手段。所以，在這個過程中，如何照顧到各方的利益和從大局上綜合考慮，實現(xiàn)和諧，需要重點關(guān)注。對其進(jìn)行社會影響評價，并提出科學(xué)的實現(xiàn)準(zhǔn)則是一個很好的解決方法。

而且，概述西方國家城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的歷程，可大致分為以下六個階段：1、注重物質(zhì)規(guī)劃階段；2、注重經(jīng)濟規(guī)劃階段；3、注重環(huán)境規(guī)劃階段；4、注重社會規(guī)劃階段；5、注重生態(tài)規(guī)劃階段；6、注重文化規(guī)劃階段。我國城市的規(guī)劃目前處在第一至第三階段。因此，發(fā)展城市規(guī)劃社會影響評價也是我國當(dāng)前城市規(guī)劃學(xué)科盡快實現(xiàn)第四階段發(fā)展的必要要求。

（三）國內(nèi)“形勢所迫”。當(dāng)前不斷凸現(xiàn)的拆遷移民等社會問題顯示，一項規(guī)劃或建設(shè)活動的成功與否，很大程度上將受到當(dāng)?shù)厣鐣幕h(huán)境適應(yīng)和接受程度的制約?？梢?，面向當(dāng)前我國大規(guī)模的城市規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)程，通過預(yù)測、評價規(guī)劃或項目與當(dāng)?shù)厣鐣宋沫h(huán)境之間的相互影響和適應(yīng)程度，將社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和對社會因素的關(guān)注納入決策過程，指導(dǎo)提出更加科學(xué)合理及社會可接受的建議，將有助于提高決策質(zhì)量，盡早預(yù)防、避免或緩解消極的社會影響或社會問題，并為項目地區(qū)的人口提供更為廣闊和可持續(xù)的發(fā)展機遇。而且，面對城市開發(fā)建設(shè)中不斷出現(xiàn)的各種社會問題和沖突，僅僅采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的補救性措施是難以從根本上解決問題的。而且項目施工階段的執(zhí)行主體是房地產(chǎn)開發(fā)商、拆遷公司等經(jīng)濟實體，必然以營利為目標(biāo)。因而，需要從干預(yù)行動的源頭入手，即在項目規(guī)劃和立項等政府決策階段，通過社會影響評價予以關(guān)注，并提出有效的預(yù)防和緩解措施。因此，發(fā)展社會影響評價，不僅體現(xiàn)在對規(guī)劃或建設(shè)項目本身的重大意義，如保障項目與所處社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)避或化解社會風(fēng)險從而提高規(guī)劃及項目整體效益，重要的是，從城市整體發(fā)展的角度來看，對于促進(jìn)社會和諧發(fā)展和完善政府職能具有顯著的時代意義。

三、城市規(guī)劃社會影響評價的方法

（一）評價思路。評價工作的最終任務(wù)是明確提出主要的潛在影響和修正意見，因而對于那些通常缺乏統(tǒng)一量化標(biāo)準(zhǔn)的社會影響變量，需要確定一個簡單適用而又能實現(xiàn)綜合統(tǒng)一的評價準(zhǔn)則。參考世界銀行和Branch等（1997）提出的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于規(guī)劃或建設(shè)項目社會影響的最終評價，建議縮減為幾個簡潔的核心問題，如項目是否公正、是否可持續(xù)、與地方的互適性如何。本文也將就社會公正原則、社會可持續(xù)原則和互適性原則三方面構(gòu)建評價指標(biāo)體系來進(jìn)行城市規(guī)劃社會影響研究。

（二）評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

1、基本原則

（1）科學(xué)性和可操作性兼顧原則。各類指標(biāo)能充分反映城市規(guī)劃社會影響的內(nèi)涵，指標(biāo)的物理意義必須有明確的定義，必須保證數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確性和處理方法的科學(xué)性，數(shù)據(jù)的取得應(yīng)以客觀存在的事實為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)測定、處理必須標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。指標(biāo)的設(shè)置也要注意指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性，而且指標(biāo)要具有可測性和可比性。指標(biāo)在定性方面應(yīng)注重機理分析和類比分析，盡量排除主觀因素，描述客觀合理；在定量方面，選取的指標(biāo)應(yīng)簡單明了、含義清楚、指標(biāo)體系層次分明且符合邏輯性、判斷依據(jù)和量化標(biāo)準(zhǔn)可靠合理、評價方法繁簡得當(dāng)、實用可行。

（2）評價指標(biāo)具有代表性。指標(biāo)體系應(yīng)反映出城市規(guī)劃社會影響的特點，且指標(biāo)不可能包羅萬象，因此應(yīng)該精簡、合理選擇能突出反映該種特點、具有代表性的指標(biāo)。

（3）評價指標(biāo)相對獨立性。描述城市規(guī)劃的社會影響時往往存在指標(biāo)間信息的重疊，因此在選擇指標(biāo)時，應(yīng)排除密切相關(guān)的指標(biāo)，盡可能選擇具有獨立性的指標(biāo)，從而增加評價的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

2、評價指標(biāo)確定的原則

（1）社會公正原則：①維護(hù)法律秩序。在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，城市規(guī)劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設(shè)活動，就必須服從城市規(guī)劃，法律授權(quán)城市規(guī)劃就土地利用和建設(shè)問題作出具體規(guī)定。這里選取合法性建設(shè)項目占全部建設(shè)項目比重指標(biāo)來體現(xiàn)城市規(guī)劃的這種社會影響；②倡導(dǎo)社會公平。由于土地開發(fā)和城市建設(shè)過程中存在巨大的利益，那些中低收入人群的基本需求將被忽視，這種不公平就可能造成更加嚴(yán)重的貧富不均和社會地位的差異。因此，城市規(guī)劃應(yīng)綜合協(xié)調(diào)地引導(dǎo)地區(qū)間的平衡發(fā)展，改善社會和空間的不平等，在低收入地區(qū)重點提供公共設(shè)施以達(dá)到滿足社會的基本需求。這里擬選擇指標(biāo)中低收入人群公共住房（包括經(jīng)濟適用房和廉租房）覆蓋率來體現(xiàn)；另外，社會公平還包含著程序民主的概念，表現(xiàn)為每個人平等地?fù)碛袇⑴c政治的權(quán)利。城市規(guī)劃作為關(guān)系到城市整體發(fā)展前景和所有居民切身利益的政府職能，如何讓居民平等地參與到規(guī)劃的制定和決策過程中來，而不只是由若干具有行政權(quán)力、技術(shù)優(yōu)勢、資本實力的社會精英掌控，不僅僅是規(guī)劃自身完善的一種姿態(tài)，而且是規(guī)劃的一種基本理念和原則。筆者認(rèn)為，公眾參與率指標(biāo)可以表現(xiàn)這方面的影響；③補償原則。主要體現(xiàn)在城市未來發(fā)展對失地農(nóng)民和失房市民的社會影響，這里選取征地、拆遷補償安置率來反映。

（2）社會可持續(xù)原則：①多樣性原則。即要充分認(rèn)識和盡可能保護(hù)地方社會，經(jīng)濟和文化等特征的多樣性，特別是認(rèn)識和保護(hù)文化的多樣性，追求文化領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。一個城市的發(fā)展可以跨越經(jīng)濟增長階段，但人文特色、人文精神的培育和塑造必然需要長時期的歷史文化積淀，短期“包裝”難以替代。而城市文化定位往往作用于城市個性的培養(yǎng)、城市形象的樹立、城市魅力的增加和城市品位的塑造，恰能體現(xiàn)這種歷史文化積淀。因此，這里選取城市文化定位合理性指標(biāo)來反映該原則；②預(yù)防原則。城市規(guī)劃要盡可能通過修正規(guī)劃方案避免影響的產(chǎn)生，如果影響不可避免，則應(yīng)探討可持續(xù)的緩解措施，這里用應(yīng)變機制與彈性系數(shù)指標(biāo)來衡量；③保障原則。城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮和實現(xiàn)資源應(yīng)對城市發(fā)展的可持續(xù)供應(yīng)能力，特別是土地資源和水資源，故選取耕地保有量、農(nóng)用地與建設(shè)用地轉(zhuǎn)用速率及水環(huán)境綜合質(zhì)量指數(shù)三個指標(biāo)來反映；④協(xié)作原則。強調(diào)多部門間的協(xié)商與合作，用部門間協(xié)調(diào)度指標(biāo)來體現(xiàn)。

（3）互適性原則：①社會學(xué)習(xí)。在規(guī)劃方案制定和影響評價中都需要充分考慮并尊重地方性知識、經(jīng)歷和文化價值觀，這里擬用規(guī)劃與政策法規(guī)協(xié)調(diào)系數(shù)指標(biāo)來衡量；②民主原則。城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮社會群體對項目的意愿和接受程度，任何侵犯社會群體人權(quán)的手段和過程都不可接受，本文擬選規(guī)劃措施可操作系數(shù)來反映該原則。

3、評價指標(biāo)體系的建立。綜上所述，建立目標(biāo)層、項目層、因素層和指標(biāo)層四級評價指標(biāo)體系，如表1所示。（表1）

表1 城市規(guī)劃社會影響評價指標(biāo)體系

（三）計算與評價方法

1、評價指標(biāo)權(quán)重的確定。對城市規(guī)劃社會影響進(jìn)行評價時建議采用層次分析法，把客觀判斷與主觀推理，定性描述與定量分析結(jié)合起來。應(yīng)用層次分析法的基本步驟是：首先建立城市規(guī)劃社會影響評價各因子間的判別矩陣，然后進(jìn)行層次單排序、層次總排序和一致性檢驗，最終得出評價各項指標(biāo)的權(quán)重。

2、評價指標(biāo)分值的計算。采用模糊綜合評價法對土地規(guī)劃綜合指標(biāo)進(jìn)行評價和分級，主要步驟為：①建立因子集、權(quán)重集和評價集；②確定評價因子權(quán)重；③分五級（很差、差、中等、好、很好）確定隸屬函數(shù)；④建立模糊關(guān)系矩陣：⑤模糊線性加權(quán)進(jìn)行綜合評價。單項指標(biāo)可以歸納為兩類：一類是機會指標(biāo)，另一類是風(fēng)險指標(biāo)。在實際評價中，根據(jù)這兩類指標(biāo)屬性的差異，分別采用不同的計分方法。

3、綜合發(fā)展指數(shù)的計算。綜合發(fā)展指數(shù)是在指標(biāo)計分和指標(biāo)權(quán)重確定完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其加權(quán)求和公式為：

A=∑WiXi（i=1，2，3，…n）

4、綜合評價結(jié)果有效評價指數(shù)的計算。結(jié)合現(xiàn)實可行性系數(shù)，得到綜合評價結(jié)果有效評價指數(shù)，即A*=AE。

四、結(jié)語

本文在參考相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上嘗試建立了一套較為系統(tǒng)、可操作性強的城市規(guī)劃社會影響評價指標(biāo)體系，希望能為完善城市規(guī)劃提供一定的參考和依據(jù)。影響評價國際協(xié)會（IAIA，2003）在其報告中特別強調(diào)，一個好的社會影響評價，需要認(rèn)識到社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等各項影響之間的內(nèi)在緊密聯(lián)系，任何領(lǐng)域的變化都可能引發(fā)其他領(lǐng)域的變化。因此，尤其在城市規(guī)劃這種大規(guī)模的規(guī)劃項目中，實現(xiàn)社會影響評價還必須與其他影響評價協(xié)同開展，即要實現(xiàn)社會影響評價與其他影響評價的整合，尚需要在制度和技術(shù)上的進(jìn)一步探索。

[1]邵益生，石楠等.中國城市發(fā)展問題觀察.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.

[2]Vanclay F.WOlfC.eds.Conceptual and methodological advances in social impact assessment.Edward Elgar.1999.

[3]王朝剛，李開孟.投資項目社會評價專題講座（系列）.中國工程咨詢，2004.