加拿大海洋管理和海上執(zhí)法解析與啟示

文／張守月 張 哲

Research Center of Shandong MSA

加拿大海洋管理和海上執(zhí)法解析與啟示

Analysis and inspiration of Canadian oceanic management and law enforcement

文／張守月 張 哲

對加拿大海洋管理和海上執(zhí)法模式進行簡要闡述，重點介紹其涉海管理部門和海上執(zhí)法機構(gòu)，分析其海洋管理的主要特點，并在此基礎(chǔ)上得出中國可以借鑒的經(jīng)驗。

Canada is one of the biggest ocean countries in the world. This paper makes brief introduction of Canadian oceanic management and maritime law enforcement, and analyzes the main characteristics of its oceanic management, from which the author concludes the experience which our country can learn from.

加拿大是一個海陸兼?zhèn)涞拇髧?，三面環(huán)海，海岸線長24萬多公里，占世界各國海岸線總長的25%，為世界之最，是名副其實的海洋大國。加拿大國內(nèi)外貿(mào)易主要以海上運輸為主，全國人口約1/4在沿海居住，歷來十分重視海洋戰(zhàn)略的發(fā)展，不斷探索并形成了一套科學合理的海洋管理模式和海上執(zhí)法體制。

一、加拿大海洋管理模式

加拿大海洋開發(fā)利用和管理歷史悠久，海洋事務主要由聯(lián)邦政府管理。加拿大建立了多部門管海的模式，以低潮線為界，各省對低潮線以內(nèi)的資源享有管轄權(quán)，低潮線以外則按照不同的行業(yè)分別由各個相關(guān)的聯(lián)邦政府部門管理。這些部門主要包括海洋漁業(yè)部、交通部、環(huán)境部、公共安全部4個部門，并在此基礎(chǔ)上建立了海洋管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

（一）加拿大海洋管理決策部門簡介

1.海洋漁業(yè)部

海洋漁業(yè)部是加拿大海洋綜合主管部門，也是有關(guān)的聯(lián)邦政府和省政府部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)。它代表加拿大政府制定和執(zhí)行有關(guān)加拿大海洋和淡水水域的生態(tài)、社會和經(jīng)濟利益方面的政策法規(guī)，主要負責綜合性海洋事務的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，制定綜合性海洋政策和規(guī)劃，管理漁業(yè)資源，保護海洋、生態(tài)環(huán)境等。其重要職責體現(xiàn)在以下幾個方面：人命救助；保衛(wèi)加拿大水域安全；對全國漁業(yè)和水產(chǎn)資源進行管理；為漁民提供服務，如發(fā)證等。加拿大海岸警衛(wèi)隊隸屬于海洋漁業(yè)部。

2.交通部

加拿大交通部負責全國交通政策法規(guī)的制定和執(zhí)行，確保航空、水路和陸路運輸安全、高效和環(huán)保，在涉海管理方面主要負責海運安全、船舶管理、船員管理等。

交通部總部設(shè)在渥太華，大約有4700名員工?？偛吭O(shè)有政策組、安全組、機場和港口項目組、基礎(chǔ)設(shè)施和服務組、通信和市場開發(fā)組、人力資源組、部門總顧問組。此外還設(shè)有五大地區(qū)派出機構(gòu)，具體行使海事執(zhí)法職能，分別是太平洋地區(qū)、安大略省地區(qū)、北部地區(qū)、魁北克地區(qū)、大西洋地區(qū)。其機構(gòu)設(shè)置如圖1所示。

3.環(huán)境部

加拿大環(huán)境部成立于1971年，總部設(shè)在魁北克，大約有6000名員工。主要任務是保護和提高自然環(huán)境的質(zhì)量，保護加拿大的可再生資源，保護加拿大的水資源，預測天氣和環(huán)境變化，執(zhí)行有關(guān)邊界水域的規(guī)則，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的環(huán)境政策和計劃，維持和改善生態(tài)環(huán)境和可再生資源。

環(huán)境部在海洋管理方面主要負責海洋環(huán)境的管理，制訂環(huán)境政策和發(fā)展計劃，促進海洋環(huán)境和資源的保護，防止海洋污染。

圖1 加拿大交通部機構(gòu)設(shè)置

環(huán)境部在大西洋區(qū)、魁北克區(qū)、安大略區(qū)、大草原和北部地區(qū)、太平洋和育空地區(qū)五大地區(qū)設(shè)立了分支機構(gòu)，每個地區(qū)由一個地區(qū)總長負責，具體負責環(huán)境和野生動植物的保護，在涉海管理方面負責海洋環(huán)境的保護和防止海洋污染等。

4.公共安全部

公共安全部組建于2003年，主要負責聯(lián)邦政府各部門之間的協(xié)調(diào)并確保國內(nèi)安全，包括對自然災害、犯罪和恐怖主義的治理和邊境治安管理。

作為加拿大公共安全的牽頭部門，該部共設(shè)有5個直屬機構(gòu)和3個投訴審裁組織。5個直屬機構(gòu)分別為邊境服務署、皇家騎警、矯正局、國家假釋委員會、安全情報服務署。3個投訴審裁組織分別為皇家騎警公共投訴委員會、皇家騎警內(nèi)部審查委員會、矯正調(diào)查官辦公室。其中具備涉海管理職能的有邊境服務署、皇家騎警。

（二）加拿大海洋事務協(xié)調(diào)機構(gòu)

1.海上安全工作組

加拿大在涉海工作方面建立了跨部門的協(xié)調(diào)機制，由交通部牽頭的海上安全工作組成員包括交通部、海岸警衛(wèi)隊、皇家騎警、邊境服務署、移民局和國防部等。日常工作由交通部承擔，主要負責制定海上安全綜合性政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作。

2.海洋事務機構(gòu)委員會

加拿大海洋事務機構(gòu)委員會也是加拿大涉海行業(yè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，委員會的主席由加拿大漁業(yè)與海洋部副部長擔任。委員會包括了與加拿大海洋規(guī)劃相關(guān)的所有部門。

委員會的主要任務是協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的政策和規(guī)劃。此外，該委員會還配合政府完成下列任務：保證近海的主權(quán)權(quán)力和漁業(yè)的經(jīng)濟活動，保護海洋生物資源，勘探與開發(fā)近海資源，發(fā)展具有國際競爭力的海洋產(chǎn)業(yè)，保護海洋環(huán)境，觀測氣候與氣象。

二、加拿大海上執(zhí)法體制

加拿大在涉海管理方面是多部門管海，因此決定了其海上執(zhí)法也是分散型的，涉及多個海上執(zhí)法隊伍，各執(zhí)法隊伍之間建立了良好的分工合作機制。

（一）加拿大海岸警衛(wèi)隊（CCG）

海岸警衛(wèi)隊隸屬海洋漁業(yè)部，是加拿大海上執(zhí)法的主要力量，2005年4月升格為副部級，擁有很大的自主權(quán)。該國所有公務船舶基本上都集中由海岸警衛(wèi)隊統(tǒng)一管理。但各涉海部門在履行相應海洋管理職責時，根據(jù)需要有權(quán)調(diào)動海岸警衛(wèi)隊人員和裝備。因此，海岸警衛(wèi)隊作為隸屬于海洋漁業(yè)部的一個特別機構(gòu)，為其他政府部門和社會公益組織提供輔助性服務，包括為海洋漁業(yè)執(zhí)法提供服務，沒有執(zhí)法權(quán)。海上執(zhí)法權(quán)分屬聯(lián)邦政府各有關(guān)部門，只是為便民和海上執(zhí)法提供裝備和服務保障。海岸警衛(wèi)隊船舶飛機全天候在管轄海域巡邏，如發(fā)現(xiàn)有違法行為，即根據(jù)其性質(zhì)和管理權(quán)限及時向相關(guān)職能部門通報并協(xié)助處理。

與美國海岸警衛(wèi)隊不同，CCG不是一個軍事機構(gòu)，CCG的隊員也都不是軍人或警員。它的主要職能包括導航服務、水道管理、破冰、海上交通通信服務、搜救、海上環(huán)境應急。

海岸警衛(wèi)隊總部設(shè)在渥太華，按照負責的地域不同被劃分為五個管區(qū)，分別為紐芬蘭和拉布拉多管區(qū)、魁北克管區(qū)、Maritimes管區(qū)、太平洋管區(qū)、中央和北極圈管區(qū)，各地區(qū)都設(shè)有辦事處和基地。

在CCG的組織結(jié)構(gòu)中主要有以下幾個業(yè)務部門：船隊理事會、海上服務理事會、綜合技術(shù)服務理事會、主要計劃理事會。

除此之外，海岸警衛(wèi)隊還設(shè)有負責人員培訓的學院。警衛(wèi)隊配備有破冰船、救生船、觀測導航救護三用船、工作母船、后勤供應船、環(huán)境調(diào)查船、氣墊救生船和巡邏艇等各類大小船只114艘，直升機22架，配有2400名專業(yè)航海人員。此外，海岸警衛(wèi)隊還有5000多人和1700多條船組成的志愿者組織，直接參與海上救助等工作。圖2為海岸警衛(wèi)隊機構(gòu)設(shè)置。

（二）加拿大海事局

加拿大交通部除了總部內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，在全國5大地區(qū)（太平洋地區(qū)、安大略省地區(qū)、北部地區(qū)、魁北克地區(qū)、大西洋地區(qū)）還設(shè)有派出機構(gòu)，即海事局（Marine Safety）。

海事局在海事服務方面履行如下職責：維護交通秩序和安全，船舶安全檢查，船舶登記，船員考試和發(fā)證。

由此可以看出，加拿大海事局行使中國海事局在船舶管理、船員管理和通航管理方面的職能。

（三）漁業(yè)和水產(chǎn)管理局

漁業(yè)和水產(chǎn)管理局隸屬漁業(yè)和海洋部，主要職責是設(shè)定捕撈量，制定和執(zhí)行規(guī)章和規(guī)則，制定有關(guān)證書、捕撈規(guī)則、份額政策和施行方案。

該機構(gòu)設(shè)有漁業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，有專門的漁業(yè)管理官員。同時海上漁業(yè)執(zhí)法也是加拿大海岸警備隊的一個特殊職責。

（四）邊境服務署（CBSA）

邊境服務署成立于2003年，隸屬公共安全部。加拿大海關(guān)也屬于邊境服務署。CBSA的主要職責體現(xiàn)在以下幾個方面：執(zhí)行管理貨物和人員進出加拿大的相關(guān)法律；對可能威脅到加拿大安全的人進行拘留；驅(qū)逐不允許進入加拿大境內(nèi)的人員，包括那些與恐怖主義、有組織犯罪和戰(zhàn)爭犯罪有關(guān)的人員；保護食品安全和動植物健康；對進口貨物征稅；承擔海關(guān)的緝私職能。

（五）皇家騎警

皇家騎警由一名總監(jiān)（Commissioner）管理，隸屬公共安全部。其主要職責是防止并調(diào)查觸犯聯(lián)邦法律的犯罪行為，維護和平，為其他聯(lián)邦部門和機構(gòu)提供調(diào)查和保護服務，為加拿大國際執(zhí)法機構(gòu)提供專門的警察培訓和研究、犯罪實驗室服務、鑒定服務和技術(shù)信息。

皇家騎警下設(shè)有4個區(qū)，分別為西北區(qū)、太平洋區(qū)、大西洋區(qū)、聯(lián)邦服務和中央?yún)^(qū)，每個區(qū)由一個副總監(jiān)進行管理。

騎警主要分為航空警察部隊、海洋警察艦隊、特種警察部隊和普通警察部隊。

海洋警察部隊在海上執(zhí)法方面主要負責在沿海地區(qū)提供海上運輸和定期巡邏的服務，維護海上治安，防止犯罪，目前一共擁有5艘巡邏船。

三、加拿大海洋管理和海上執(zhí)法的主要特點

（一）重視海洋立法，制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略

加拿大國家海洋立法有著悠久的歷史。早在1868年，加拿大就制定頒布了第一部《漁業(yè)法》，1869年又通過了《沿海漁業(yè)保護法》，這兩部法律至今仍然是加拿大漁業(yè)管理的法律基礎(chǔ)。1997年加拿大根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》生效后國際海洋形勢的新變化，以及加拿大國內(nèi)海洋管理工作的實際，頒布實施了《海洋法》，成為世界上第一個進行綜合性海洋立法的國家。2002年加拿大又發(fā)布了《海洋戰(zhàn)略》、加拿大《海洋法》，把《聯(lián)合國海洋法公約》賦予各沿海國的權(quán)利以國內(nèi)立法的形式具體化，將形成的新的海洋戰(zhàn)略和政策用法律的形式固定下來，以適應《聯(lián)合國海洋法公約》生效后國際海洋形勢的新變化，最大限度享有《聯(lián)合國海洋法公約》給沿海國帶來的利益。

圖2 加拿大海岸警衛(wèi)隊機構(gòu)設(shè)置

（二）重視各部門分工合作，成立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

當前，世界上有些海洋大國如美國和韓國均成立了職能比較集中的海上執(zhí)法隊伍，但是加拿大海洋管理卻沒有一味追求管理和執(zhí)法的統(tǒng)一，而是根據(jù)國情，在分工的基礎(chǔ)上建立合作機制。盡管加拿大涉海部門眾多，但各部門都能夠自覺依據(jù)法律授權(quán)積極主動開展工作，協(xié)調(diào)配合一致，工作的整體性和效率很高。

四、啟示

（一）強化海洋意識，重視并健全海洋立法

我國作為一個海洋大國，海洋管理歷史悠久，但目前在國家層面上只有《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，一直沒有形成一部綜合性的海洋立法。完善海洋法律制度是國際形勢發(fā)展的客觀需要，也是形成中國特色社會主義法律體系的客觀要求，更是“推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律嚴格實施”的重要內(nèi)容。

（二）建立跨部門涉海綜合協(xié)調(diào)機制，加強各部門之間的分工合作

綜合協(xié)調(diào)機制是海洋管理發(fā)展的必然趨勢，也是強化我國海洋戰(zhàn)略和建設(shè)高效、便民的服務型政府的客觀要求。

我國與加拿大在海洋管理方面都是多部門管海分散執(zhí)法，但我國長期以來一直存在著“九龍治?！钡木置妫芾矸稚?、資源浪費、協(xié)調(diào)配合差。除已建立的國家海上搜救部際聯(lián)席會議之外，部門之間缺乏高層涉海事務協(xié)調(diào)機制，相關(guān)聯(lián)的涉海事務政策不統(tǒng)一、行動不協(xié)調(diào)的情況比較常見。應當打破區(qū)域界限，消除部門壁壘，建立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，將國家的整體利益放在首位，充分發(fā)揮各部門在海上執(zhí)法方面的職能和作用。

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版面負責：張璐璐

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